Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції У

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ВИСНОВОК
N 1-в/2002 від 16 жовтня 2002 року,
м. Київ

Справа N 1-22/2002

Висновок Конституційного Суду України
у справі за зверненням Верховної Ради України про
надання висновку щодо відповідності проекту Закону
України "Про внесення змін і доповнень до Конституції
України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України
(справа щодо внесення змін до статей 81, 82, 85, 87, 89,
90, 94, 97, 98, 106, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 122
Конституції України та доповнення її статтею 89-1)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича - суддя-доповідач,

Козюбри Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

розглянув на пленарному засіданні справу за зверненням Верховної Ради України про надання Конституційним Судом України висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" N 7091 від 23 лютого 2001 року вимогам статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Приводом для розгляду справи стало звернення Верховної Ради України до Конституційного Суду України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 159 Конституції України ( 254к/96-ВР ) є необхідність висновку Конституційного Суду України щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України для розгляду цього законопроекту Верховною Радою України.

Заслухавши суддю-доповідача Іващенка В. I. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Верховна Рада України звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням надати висновок щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ) проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" (далі - законопроект) такого змісту:

"Внести до Конституції України ( 254к/96-ВР ) наступні зміни і доповнення:

1. Доповнити статтю 81 новою частиною - третьою - такого змісту:

"У разі виходу або виключення народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії (блоку партій), зі складу парламентської фракції даної партії (блоку партій) його повноваження припиняються достроково відповідно до закону".

Частини третю та четверту статті 81 Конституції України ( 254к/96-ВР ) вважати відповідно частинами четвертою та п'ятою.

2. Доповнити статтю 82 новими частинами - відповідно шостою, сьомою та восьмою - такого змісту:

"Після початку роботи першої сесії новообраної Верховної Ради України народні депутати України утворюють зі свого складу парламентську (депутатську) більшість, відповідальну за формування державної політики шляхом безпосередньої участі у формуванні складу Кабінету Міністрів України.

До парламентської (депутатської) більшості входить більше половини конституційного складу Верховної Ради України на підставі перемоги політичної партії (блоку партій) на виборах або об'єднання партій в коаліцію після виборів.

Повноваження парламентської (депутатської) більшості та гарантії функціонування парламентської (депутатської) меншості - опозиції визначаються законом про регламент Верховної Ради України".

3. Пункт 12 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"12) надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Прем'єр-міністра України; затвердження персонального складу Кабінету Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України; затвердження кандидатури на вакантну посаду члена Кабінету Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України".

4. Пункт 15 частини першої статті 85 доповнити словами "та законами України".

5. Пункт 21 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"21) призначення на посади та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії України".

6. Пункт 24 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"24) надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного Комітету України, Голови Державного Комітету охорони державного кордону України, Голови Служби безпеки України; надання згоди на призначення Кабінетом Міністрів України Голови Державної митної служби України, Голови Державної податкової адміністрації України, Голови Фонду державного майна України".

7. Пункт 25 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"25) призначення на посаду за поданням Президента України Генерального прокурора України; звільнення з посади Генерального прокурора України".

8. Доповнити частину першу статті 85 новим пунктом такого змісту:

"37) висловлення недовіри особам, які призначаються на посади за згодою Верховної Ради України, що має наслідком їхню відставку із займаних посад".

9. Частину першу статті 87 викласти у такій редакції:

"Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та більшістю від конституційного складу Верховної Ради України прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України в цілому або будь-якому із членів Кабінету Міністрів України, або будь-якій іншій посадовій особі, яка призначається за згодою Верховної Ради України".

10. Частину другу статті 89 доповнити словами: "та здійснюють контроль за виконанням законів і постанов Верховної Ради України органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами".

11. Доповнити Конституцію України ( 254к/96-ВР ) новою статтею 89-1 у такій редакції:

"Стаття 89-1. Обрання Голови Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України, голів комітетів Верховної Ради України, формування складу комітетів Верховної Ради України, тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій, постійних національних парламентських делегацій до міжнародних організацій та їхніх органів здійснюється на основі пропорційного представництва політичних сил, з яких сформовано конституційний склад Верховної Ради України.

Комітети Верховної Ради України з питань бюджету, свободи слова та інформації, регламенту та депутатської етики обов'язково очолюються представниками парламентської (депутатської) меншості - опозиції".

12. Частину другу статті 90 викласти у такій редакції:

"Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України у випадках:

1) якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися;

2) якщо впродовж шістдесяти днів після складення повноважень (відставки) Кабінету Міністрів України Верховна Рада України не затвердила новий склад Кабінету Міністрів України".

13. Частину третю статті 94 доповнити другим реченням у такій редакції:

"Якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, не підписав його і не оприлюднив, закон вважається схваленим, офіційно оприлюднюється і набуває чинності за підписом Голови Верховної Ради України".

14. Частину четверту статті 94 викласти в такій редакції:

"Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двомастами п'ятдесятьма народними депутатами України, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Якщо протягом цього строку закон не був підписаний і офіційно оприлюднений Президентом України, закон офіційно оприлюднюється і набуває чинності за підписом Голови Верховної Ради України".

15. Частину другу статті 97 доповнити словами "Кабінетом Міністрів України".

16. Статтю 98 викласти в такій редакції:

"Контроль за надходженням та використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України".

17. Пункт 8 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

"8) припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених частиною другою статті 90 Конституції України" ( 254к/96-ВР ).

18. Пункт 9 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

9) призначає та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; приймає рішення про його відставку".

19. Пункт 10 частини першої статті 106 вилучити.

20. Пункт 11 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

"11) вносить подання Верховній Раді України про призначення на посаду Генерального прокурора України".

21. Пункт 14 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

"14) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України і за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного Комітету України, Голову Державного Комітету охорони державного кордону України, Голову Служби безпеки України".

22. Пункт 15 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

"15) утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства".

23. Частину першу статті 111 викласти в такій редакції:

"Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту в разі порушення ним присяги, вчинення ним державної зради або іншого злочину".

24. Частину шосту статті 111 викласти в такій редакції:

"Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, є порушенням присяги або такими, що містять ознаки державної зради або іншого злочину".

25. Статтю 112 викласти у такій редакції:

"У разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 цієї Конституції ( 254к/96-ВР ) виконання обов'язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Голову Верховної Ради України.

У разі неможливості Головою Верховної Ради України виконувати свої обов'язки за станом здоров'я або коли на час дострокового припинення повноважень Президента України посада Голови Верховної Ради України є вакантною, виконання обов'язків Президента України покладається на Прем'єр-міністра України.

Виконуючий обов'язки Президента України до вступу на пост нового Президента України не може здійснювати повноваження, передбачені пунктами 2, 6, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 22, 25, 27 статті 106 Конституції України" (254к/96-ВР).

26. Частину другу статті 113 викласти в такій редакції:

"Кабінет Міністрів України відповідальний перед Верховною Радою України і підзвітний їй у межах, передбачених Конституцією України" ( 254к/96-ВР ).

27. Частину третю статті 114 викласти в такій редакції:

"Персональний склад Кабінету Міністрів України формується Прем'єр-міністром України впродовж двох тижнів після призначення Прем'єр-міністра України на посаду. Кожний член Кабінету Міністрів України набуває повноважень після затвердження його на посаді Верховною Радою України і складення ним присяги".

28. Частину п'яту статті 114 викласти в такій редакції:

"Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання органів виконавчої влади".

29. Частину першу статті 115 викласти в такій редакції:

"Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України в день її першого сесійного засідання".

30. Частину другу статті 115 викласти в такій редакції:

"Прем'єр-міністр України має право заявити Президентові України про свою відставку. Відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України".

31. Частину третю статті 115 викласти в такій редакції:

"Член Кабінету Міністрів України має право заявити про свою відставку Прем'єр-міністрові України".

32. Частину шосту статті 115 викласти в такій редакції:

"Кабінет Міністрів України, відставка якого є наслідком прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри, за дорученням Верховної Ради України продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів".

33. У пункті 10 статті 116 вилучити слова "актами Президента України".

34. Статтю 116 доповнити новим - десятим - пунктом у такій редакції:

"10) утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України органи виконавчої влади, крім міністерств, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади".

Пункт 10 статті 116 Конституції ( 254к/96-ВР ) вважати пунктом 11.

35. Частину четверту статті 118 викласти в такій редакції:

"Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України".

36. Частину п'яту статті 118 викласти в такій редакції:

"Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня".

37. Частину восьму статті 118 викласти в такій редакції:

"Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції ( 254к/96-ВР ) та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Кабінетом Міністрів України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня".

38. Частину дев'яту статті 118 викласти в такій редакції:

"Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Кабінет Міністрів України приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь".

39. Частину десяту статті 118 викласти в такій редакції:

"Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від складу відповідної ради, Кабінет Міністрів України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації".

40. Частину першу статті 122 викласти в такій редакції:

"Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України та звільняється з посади Верховною Радою України".

Прийняття зазначених змін та доповнень до Конституції України ( 254к/96-ВР ), на думку народних депутатів України, зумовлене необхідністю більш "чіткого розподілу обов'язків гілок влади", посилення взаємозв'язку та взаємної відповідальності між Верховною Радою України і Кабінетом Міністрів України, а також звільнення Президента України від виконання певних обов'язків, які були "причиною зайвих напружень у відносинах між гілками влади".

Президент України в листі до Конституційного Суду України відзначає, що більшість положень законопроекту, на його думку, не відповідає вимогам статті 157 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

У листі Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України вказано, що запропоновані законопроектом зміни і доповнення до Конституції України ( 254к/96-ВР ) зводяться в основному до надання Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України повноважень, які за Конституцією України здійснює Президент України, і це може призвести до розбалансування передбаченого Конституцією України механізму рівноваги між органами законодавчої, виконавчої та судової влади.

2. Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України (254к/96-ВР) (стаття 159 Конституції України).

Відповідно до частини першої статті 157 Конституції України (254к/96-ВР) не можна вносити зміни до Конституції України, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Згідно зі статтею 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ) законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо нього. Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.

Як свідчать матеріали справи, Верховна Рада України не розглядала і не змінювала положень статей 81, 82, 85, 87, 89, 90, 94, 97, 106, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 122 Конституції України ( 254к/96-ВР ) та не розглядала пропозиції щодо доповнення її статтею 89-1. Верховною Радою України розглядався і в січні 2002 року був прийнятий Закон України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", який не набрав чинності.

Таким чином, вимог статті 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ) дотримано.

3. Конституційний Суд України вже розглядав законопроект про внесення змін до статті 81 Конституції України ( 254к/96-ВР ), що передбачають можливість дострокового, відповідно до закону, припинення повноважень народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії (блоку партій), у разі його виходу з парламентської фракції цієї партії (блоку партій). Конституційний Суд України дійшов висновку, що зазначені зміни відповідають вимогам статті 157 Конституції України як такі, що не скасовують і не обмежують прав і свобод людини і громадянина, гарантованих Конституцією України, та не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (Висновок Конституційного Суду України від 4 липня 2001 року N 2-в/2001 у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статті 81 Конституції України).

4. Пунктом 2 законопроекту пропонується внести до статті 82 Конституції України ( 254к/96-ВР ) такі зміни:

"Доповнити статтю 82 новими частинами - відповідно шостою, сьомою та восьмою - такого змісту:

Пунктом 11 законопроекту пропонується доповнити Конституцію України (254к/96-ВР) новою статтею 89-1 у такій редакції:

Конституційний Суд України, розглядаючи пропоновані зміни до Конституції України ( 254к/96-ВР ), виходить із правової позиції, визначеної у Висновку Конституційного Суду України від 27 червня 2000 року N 1-в/2000 у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76, 80, 90, 106 Конституції України), що утворення парламентської (депутатської) більшості зі складу Верховної Ради України, за умови надання гарантій для парламентської меншості, не скасовує і не обмежує прав і свобод людини і громадянина та не спрямовано на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Тобто зміни, згідно з якими Конституція України (254к/96-ВР) доповнюється нормами, що визначають порядок формування парламентської (депутатської) більшості зі складу Верховної Ради України, повноваження парламентської (депутатської) більшості та права парламентської (депутатської) меншості, є такими, що відповідають вимогам статті 157 Конституції України.

Не суперечать вимогам статті 157 Конституції України ( 254к/96-ВР ) пропоновані зміни до Конституції України також у частині, якою передбачено покладення на парламентську (депутатську) більшість відповідальності за формування державної політики шляхом безпосередньої участі у формуванні Кабінету Міністрів України, оскільки ці зміни не передбачають скасування або обмеження прав і свобод людини і громадянина, не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

5. Пунктом 16 законопроекту пропонується внести зміни до статті 98 Конституції України ( 254к/96-ВР ), згідно з якими до повноважень Рахункової палати буде віднесено здійснення контролю від імені Верховної Ради України не тільки за використанням, а й надходженням коштів до Державного бюджету України. Розглядаючи питання по суті, Конституційний Суд України виходить з правової позиції, визначеної у висновках від 25 березня 1999 року N 1-в/99 та від 21 грудня 2000 року N 4-в/2000 (справи за зверненнями Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України), що зміни до статті 98 Конституції України, які передбачають розширення повноважень Рахункової палати шляхом надання їй функції контролю за формуванням прибуткової частини Державного бюджету України, відповідають вимогам статті 157 Конституції України як такі, що не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина та не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

6. Законопроектом пропонується змінити порядок формування Кабінету Міністрів України, призначення на посади і припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів України та інших посадових осіб, взаємовідносини Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України і Президентом України, з одного боку, та іншими органами виконавчої влади, передусім з місцевими державними адміністраціями, - з другого.

Прийняття законопроекту матиме наслідком також зміну обсягу повноважень Верховної Ради України, Президента України і Кабінету Міністрів України (пункти 3, 6, 8, 9, 12, 17, 18, 19, 21, 22, 26, 27, 28, 29, 30, 31,32, 33, 34).

Крім цього, законопроектом пропонується внести зміни до тих положень Конституції України ( 254к/96-ВР ), якими врегульовані окремі елементи правового статусу місцевих державних адміністрацій (пункти 19, 35, 36, 37, 38, 39).

Законопроектом пропонується внесення змін, згідно з якими:

- до повноважень Верховної Ради України буде віднесено призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб не тільки у випадках, передбачених цією Конституцією ( 254к/96-ВР ), а й законами України (пункт 4);

- Президент України не бере участі у призначенні на посади та припиненні повноважень Верховною Радою України членів Центральної виборчої комісії України (пункт 5);

- Президент України позбавляється, а Верховна Рада України наділяється повноваженнями звільняти з посади Генерального прокурора України (пункти 7, 20, 40);

- прийнятий Верховною Радою України, але не підписаний та не оприлюднений Президентом України закон може набрати чинності за підписом Голови Верховної Ради України; також передбачено зменшення кількості голосів народних депутатів України, які необхідні для подолання накладеного Президентом України вето на схвалений Верховною Радою України закон, з конституційної більшості - не менш як дві третини конституційного складу, до визначеної більшості - не менш як двісті п'ятдесят народних депутатів України (пункти 13, 14);

- обов'язок опублікування звіту про виконання Державного бюджету України покладається на Кабінет Міністрів України (пункт 15);

- визначається ще одна підстава для ініціювання процедури усунення з поста Президента України в порядку імпічменту - в разі порушення ним присяги - та зменшується кількість народних депутатів України, яка достатня для прийняття Верховною Радою України відповідного рішення, з трьох четвертих конституційного складу Верховної Ради України до двох третин (пункти 23, 24);

- у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов'язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Голову Верховної Ради України, а в разі неможливості виконання ним цих обов'язків - на Прем'єр-міністра України (пункт 25).

Вирішуючи питання щодо відповідності зазначених змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ) положенням статті 157 Конституції України, Конституційний Суд України виходить з такого.

Згідно зі статтею 5 Конституції України ( 254к/96-ВР ) народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Це право реалізується, зокрема, через обрання на основі загального, рівного і прямого виборчого права народних депутатів України конституційного складу Верховної Ради України (парламенту) - та Президента України.

Оскільки запропоновані у законопроекті зміни до Конституції України (254к/96-ВР) щодо повноважень органів державної влади не стосуються розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум", розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України, їх прийняття не потребує затвердження всеукраїнським референдумом у порядку, визначеному статтею 156 Конституції України, а є питанням політичної доцільності.

Зазначені зміни до Конституції України ( 254к/96-ВР ) не передбачають скасування або обмеження прав і свобод людини і громадянина, а також не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Виходячи з наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що викладені у зазначених пунктах законопроекту зміни до статей 85, 87, 90, 94, 97, 106, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 122 Конституції України (254к/96-ВР) є такими, що відповідають вимогам статті 157 Конституції України.

7. Пунктом 10 законопроекту пропонується частину другу статті 89 Конституції України ( 254к/96-ВР ) доповнити словами: "та здійснюють контроль за виконанням законів і постанов Верховної Ради України органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами".

При розгляді питання щодо пропонованих змін до статті 89 Конституції України ( 254к/96-ВР ) Конституційний Суд України виходить з правової позиції, визначеної у Висновку Конституційного Суду України від 14 березня 2001 року N 1-в/2001 у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (статей 84, 85, 89, 92, 93, 94, 106, 147, 150, 151 та пункту 6 розділу XV Конституції України)" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 84, 85 та інших Конституції України), що комітети Верховної Ради України не є самостійними суб'єктами парламентського контролю. Вони беруть участь у його здійсненні лише на стадії підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених Конституцією України до сфери парламентського контролю Верховної Ради України.

Надання комітетам Верховної Ради України повноважень здійснювати контроль за виконанням законів і постанов Верховної Ради України всіма органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами уможливлює здійснення такого контролю з боку комітетів Верховної Ради України і щодо судів, які згідно з Конституцією України (254к/96-ВР) також належать до органів державної влади. Останнє суперечить положенням Конституції України, відповідно до яких правосуддя в Україні здійснюється виключно судами (частина перша статті 124), вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється (частина друга статті 126), судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону (частина перша статті 129).

З огляду на викладене Конституційний Суд України припиняє конституційне провадження у справі щодо цієї частини законопроекту.

8. Законопроектом визначені випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів України достроково як з ініціативи Верховної Ради України прийняття нею резолюції недовіри (пункт 32), так і внаслідок прийняття відставки Кабінету Міністрів України Президентом України. При цьому в обох випадках передбачено, що Кабінет Міністрів України, який пішов у відставку, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів.

Крім того, законопроектом передбачено, що повноваження Кабінету Міністрів України припиняються і внаслідок складення ним повноважень перед новообраною Верховною Радою України в день її першого сесійного засідання (пункт 29). Проте зазначеної норми стосовно продовження в цьому випадку виконання попереднім складом Кабінету Міністрів України своїх повноважень до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України в законопроекті немає.

За таких умов на практиці виникне ситуація, коли з дня складення Кабінетом Міністрів України повноважень перед новообраною Верховною Радою України і до дня початку роботи його нового складу Кабінет Міністрів України, на який згідно зі статтею 116 Конституції України ( 254к/96-ВР ) покладено, зокрема, повноваження щодо забезпечення державного суверенітету, виконання Конституції України (пункт 1) та вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (пункт 2), фактично буде відсутній, оскільки продовження виконання повноважень попереднім складом Кабінету Міністрів України стає неконституційним.

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 154, 156, 159 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 45, 51, 63, 66, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України дійшов висновку:

1. Визнати такими, що відповідають вимогам статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ), положення проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" N 7091 від 23 лютого 2001 року, якими пропонується внести до Конституції України такі зміни:

1.1. Доповнити статтю 81 новою частиною - третьою - такого змісту:

1.2. Доповнити статтю 82 новими частинами - відповідно шостою, сьомою та восьмою - такого змісту:

1.3. Пункт 12 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

1.4. Пункт 15 частини першої статті 85 доповнити словами "та законами України".

1.5. Пункт 21 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"21) призначення на посади та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії України".

1.6. Пункт 24 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

1.7. Пункт 25 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

1.8. Доповнити частину першу статті 85 новим пунктом такого змісту:

1.9. Частину першу статті 87 викласти у такій редакції:

1.10. Доповнити Конституцію України ( 254к/96-ВР ) новою статтею 89-1 у такій редакції:

1.11. Частину другу статті 90 викласти у такій редакції:

"Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України у випадках:

1.12. Частину третю статті 94 доповнити другим реченням у такій редакції:

1.13. Частину четверту статті 94 викласти в такій редакції:

1.14. Частину другу статті 97 доповнити словами "Кабінетом Міністрів України".

1.15. Статтю 98 викласти в такій редакції:

1.16. Пункт 8 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

1.17. Пункт 9 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

"9) призначає та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; приймає рішення про його відставку".

1.18. Пункт 10 частини першої статті 106 вилучити.

1.19. Пункт 11 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

"11) вносить подання Верховній Раді України про призначення на посаду Генерального прокурора України".

1.20. Пункт 14 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

"14) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України і за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного Комітету України, Голову Державного Комітету, охорони державного кордону України, Голову Служби безпеки України".

1.21. Пункт 15 частини першої статті 106 викласти в такій редакції:

"15) утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства".

1.22. Частину першу статті 111 викласти в такій редакції:

1.23. Частину шосту статті 111 викласти в такій редакції:

1.24. Статтю 112 викласти у такій редакції:

1.25. Частину другу статті 113 викласти в такій редакції:

1.26. Частину третю статті 114 викласти в такій редакції:

1.27. Частину п'яту статті 114 викласти в такій редакції:

1.28. Частину першу статті 115 викласти в такій редакції:

1.29. Частину другу статті 115 викласти в такій редакції:

1.30. Частину третю статті 115 викласти в такій редакції:

"Член Кабінету Міністрів України має право заявити про свою відставку Прем'єр-міністрові України".

1.31. Частину шосту статті 115 викласти в такій редакції:

1.32. У пункті 10 статті 116 вилучити слова "актами Президента України".

1.33. Статтю 116 доповнити новим - десятим - пунктом у такій редакції:

Пункт 10 статті 116 Конституції ( 254к/96-ВР ) вважати пунктом 11.

1.34. Частину четверту статті 118 викласти в такій редакції:

1.35. Частину п'яту статті 118 викласти в такій редакції:

1.36. Частину восьму статті 118 викласти в такій редакції:

1.37. Частину дев'яту статті 118 викласти в такій редакції:

1.38. Частину десяту статті 118 викласти в такій редакції:

1.39. Частину першу статті 122 викласти в такій редакції:

2. Припинити конституційне провадження у справі щодо проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" N 7091 від 23 лютого 2001 року в частині, якою пропонується:

"Частину другу статті 89 доповнити словами: "та здійснюють контроль за виконанням законів і постанов Верховної Ради України органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами".

3. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" N 7091 від 23 лютого 2001 року вимогам статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ) є обов'язковим до виконання, остаточним і не може бути оскарженим.

Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Окрема думка

Голови
Конституційного Суду України
Скоморохи В.Є.

Стосовно Висновку Конституційного Суду України
у справі за зверненням Верховної Ради України про надання
висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про
внесення змін і доповнень до Конституції України" вимогам
статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ) (справа
щодо внесення змін до статей 81, 82, 85, 87, 89, 90, 94, 97,
98, 106, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 122
Конституції України та доповнення її статтею 89-1)

1. Висновком Конституційного Суду України визнані такими, що не суперечать Конституції України ( 254к/96-ВР ), положення, якими пропонується внести зміни до статей 81, 82 про дострокове припинення повноважень народного депутата України, утворення парламентської більшості; пунктів 12, 15, 21, 24, 25 частини першої статті 85 стосовно зміни обсягу повноважень Верховної Ради України; доповнити частину першу статті 85 новим пунктом щодо висловлення недовіри особам, які призначаються на посади за згодою Верховної Ради України, що має наслідком їхню відставку із займаних посад; змінити редакцію частини першої статті 87, встановити положення, за яким Верховна Рада України приймає резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України в цілому або будь-якому його члену чи іншій посадовій особі, яка призначається за згодою Верховної Ради України; доповнити Конституцію України ( 254к/96-ВР ) новою статтею 89-1 стосовно обрання Голови Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України, формування складу комітетів, тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій, постійних національних парламентських делегацій до міжнародних організацій та їхніх органів на основі пропорційного представництва політичних сил, з яких сформовано конституційний склад Верховної Ради України; змінити редакцію частини другої статті 90 стосовно припинення повноважень Верховної Ради України; доповнити частину третю статті 94 та змінити редакцію частини четвертої статті 94 щодо випадків підписання законів Головою Верховної Ради України; доповнити статтю 97 положенням про оприлюднення Кабінетом Міністрів України звіту про виконання Державного бюджету України; змінити редакцію статті 98, розширивши повноваження Рахункової палати; змінити редакцію пунктів 8, 9, 11, 14, 15 статті 106, обмеживши повноваження Президента України; виключити пункт 10 цієї статті; змінити редакцію частин першої та шостої статті 111 введенням додаткової підстави усунення з поста Президента України; статті 112 про покладення виконання обов'язків Президента України у разі припинення його повноважень; частини другої статті 113; частин третьої та п'ятої статті 114; частин першої, другої, третьої та шостої статті 115; внести зміни до пункту 10 статті 116 та доповнити його і вважати пунктом 11 цієї статті положення щодо порядку формування Кабінету Міністрів України, його взаємовідносин з Верховною Радою України і Президентом України; змінити редакцію частин четвертої, п'ятої, восьмої, дев'ятої, десятої статті 118 щодо правового статусу місцевих державних адміністрацій; змінити редакцію частини першої статті 122 Конституції України ( 254к/96-ВР ) стосовно порядку призначення та звільнення з посади Верховною Радою України Генерального прокурора України.

Припинено конституційне провадження у справі щодо законопроекту, яким пропонується частину другу статті 89 доповнити словами "та здійснюють контроль за виконанням законів і постанов Верховної Ради України органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами".

З окремими положеннями Висновку не можу погодитися, виходячи з таких підстав:

1.1. Принцип поділу влади має як функціональне (забезпечення ефективності і раціоналізації системи управління на основі спеціалізації органів держави), так і політичне (наявність гарантій проти свавілля і узурпації влади) значення.

Припис законопроекту про надання згоди Верховною Радою України на призначення та звільнення з посад Президентом України Голови Державного комітету охорони державного кордону України та Голови Служби безпеки України є обмеженням функціональних повноважень Президента України, передбачених частиною другою статті 102 Конституції України ( 254к/96-ВР ) (Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина); пунктом 17 частини першої статті 106 Конституції України (Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави); положеннями статті 107 Конституції України стосовно формування Президентом України персонального складу Ради національної безпеки і оборони України, до складу якої входить за посадою зокрема Голова Служби безпеки України.

Виходячи з правової позиції Конституційного Суду України, викладеної у Рішенні від 24 грудня 1997 року у справі щодо призначення заступників голів місцевих державних адміністрацій, що "за змістом термін "формують" охоплює призначення складу", слід зазначити, що даним законопроектом Президента України позбавлено такого права. Існуюча практика процедури розгляду і вирішення питань Верховною Радою України, можливе розголошення закритої інформації про діяльність Держкомкордону України, Служби безпеки України тощо можуть бути використані на шкоду незалежності України. Це суперечить вимогам статті 157 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

2. Відповідно до статті 116 Конституції України ( 254к/96-ВР ) Кабінет Міністрів України: 1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; 2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та здійснює інші повноваження.

Дійшовши висновку про неконституційність продовження виконання повноважень попереднім складом уряду внаслідок неврегульованості продовження повноважень Кабінету Міністрів України, який "складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України в день її першого сесійного засідання" (пункт 29 законопроекту), через що буде фактично відсутнім забезпечення зокрема державного суверенітету, виконання Конституції України ( 254к/96-ВР ), вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, Конституційний Суд України разом з тим визнав конституційним положення частини першої статті 115 законопроекту, де відсутня необхідність врегулювання продовження виконання повноважень попереднім складом Кабінету Міністрів України. На мою думку, це є прямим порушенням вимог статті 157 Конституції України. До того ж, новообрана Верховна Рада України має обрати Голову, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України, затвердити перелік комітетів Верховної Ради України та обрати голів цих комітетів. Отже, у цей період держава залишається по суті некерованою.

3. Відповідно до вимог статті 111 чинної Конституції України (254к/96-ВР) імпічмент (особливий порядок відсторонення від посади і притягнення до відповідальності) є особливим видом юридичної, а не політичної відповідальності. Приписи частини шостої статті 111 Конституції України наголошують на необхідності отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містить ознаки державної зради (*) або іншого злочину. Це означає, що в даному випадку йдеться про юридичну, а не про політичну відповідальність Президента України. Тобто основою відповідальності є правопорушення. Чинний Кримінальний кодекс України ( 2341-14 ) не передбачає кримінальної відповідальності за порушення присяги.

_______________

* Стаття 111 чинного Кримінального кодексу України ( 2341-14 ) визначає державну зраду як діяння, умисно вчинене громадянином України на шкоду її суверенітетові, територіальній цілісності та недоторканності, обороноздатності, державній, економічній чи інформаційній безпеці України: перехід на бік ворога в умовах воєнного стану або в період збройного конфлікту, шпигунство, надання іноземній державі, іноземній організації або їх представникам допомоги в проведенні підривної діяльності проти України // Науково-практичний коментар до Кримінального кодексу України. Відповід. ред. проф. Яценко С.С. - Київ: "А.С.К.", 2002. - С.228.

Отже, в даному випадку йдеться про чисто політичну оцінку дій Президента парламентом, а також про необхідність політичного рішення Верховного Суду України стосовно Президента, оскільки Верховний Суд України змушений буде формулювати об'єктивну сторону обвинувачення Президента яка відсутня у Конституції ( 254к/96-ВР ) і Кримінальному кодексі України ( 2341-14 ). Текст присяги включає в себе суто політичні обіцянки, а не юридичні делікти. Звідси випливає можливість суто політичної оцінки дій Президента різними політичними силами парламенту, інтереси яких є часто протилежними, а також наділення Верховного Суду України повноваженнями, які суперечать принципу незалежності суддів (стаття 126 Конституції України), зокрема їх безсторонності та підкоренню при здійсненні правосуддя лише закону (стаття 129 Конституції України). Відповідно до частини другої статті 127 Конституції України професійні судді, а отже й суд, включаючи Верховний Суд України, не можуть брати участь у будь-якій політичній діяльності, мають бути поза політикою.

4. Конституції країн СНД закріпили дещо схожі підстави для імпічменту президентів. Такими підставами за конституціями Вірменії (стаття 57), Білорусі (ст. 88), Киргизстана (п. 1 ст. 51), Російської Федерації (ч. 1 ст. 93) є вчинення державної зради або іншого тяжкого злочину; за конституціями Азербайджану (ч. 1 ст. 107) вчинення тяжкого злочину, Грузії (ст. 75) державна зрада, вчинення інших злочинів або порушення Конституції; Казахстану (ч. 2 ст. 47) - державна зрада, Молдови (ч. 1 ст. 89) - вчинення тяжкого діяння і порушення тим самим положень Конституції. Аналогічні підстави відсторонення президентів: державну зраду і порушення конституції або законів, вчинення злочину - у різному співвідношенні передбачено конституціями Болгарії, Польщі, Румунії, Словаччини, Чехії.

При цьому рішення про усунення президента з поста в порядку імпічменту приймається більшою кількістю голосів, ніж приймалося рішення про ініціювання усунення президента та про його звинувачення. Однакова кількість голосів має місце у випадку прийняття рішення про імпічмент двома палатами парламенту.

Зменшення кількості депутатів, які приймають рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, з не менш як три четверті від конституційного складу до "не менш як дві третини" означає не що інше як зниження юридичних гарантій, які забезпечують ефективну реалізацію компетенції глави держави, в тому числі у сфері забезпечення основних прав і свобод громадян та гарантування незалежності і територіальної цілісності України.

5. Система стримувань і противаг передбачає право вето Президента України щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України (пункт 30 частини першої статті 106 чинної Конституції України ( 254к/96-ВР ). Парламент, в свою чергу, має можливість подолати вето Президента України, прийнявши попередню редакцію закону відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Зменшення у законопроекті кількості народних депутатів України, які можуть подолати вето Президента України, до 250 перетворює право вето у "немічне повноваження, безсильне знаряддя, що застосовується надзвичайно рідко, та й то лише за вказівкою уряду" (**).

_______________

** Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М., 1996. - С. 166-167.

До того ж якщо виходити з позиції Президента України про можливість накладення вето та внесення пропозицій щодо прийнятого Верховною Радою України закону про внесення змін до Конституції України (***), то зазначена кількість (250) народних депутатів, які можуть подолати вето, є значно меншою від кількості народних депутатів (не менш, як дві третини), котрі мають проголосувати за законопроект (статті 155, 156 Конституції України (254к/96-ВР). За таких обставин передбачене Конституцією України право вето Президента України викривлюється і зводиться на ніщо. Це ніяким чином не може сприяти утвердженню принципу поділу влади. Природно, кількість голосів, більшістю яких може бути відхилене вето Президента України, має встановлювати лише парламент, оскільки він згідно зі статтею 75 Конституції України є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Але не можна припустити, що парламент збереже раніше прийняте рішення, проголосувавши за нього меншою кількістю голосів, ніж при першому прийнятті.

_______________

*** Див. Справу 1-28/2002 за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо конституційності акта Президента України - вето та пропозицій щодо прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України".

6. Положення частин третьої та четвертої статті 94 законопроекту щодо офіційного оприлюднення і набуття чинності законом за підписом Голови Верховної Ради України суперечать Висновку Конституційного Суду України у справі про внесення змін до статей 84, 85, 89, 92, 93, 94, 106, 147, 150, 151 та пункту 6 розділу XV Конституції України від 14 березня 2001 року (****), яким припинено провадження в цій частині, оскільки пропоновані зміни не узгоджуються з пунктом 29 частини першої статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ) про підписання Президентом України законів, прийнятих Верховною Радою України, та відсутності системного підходу в оцінці змін до Конституції і чинних положень Конституції України. За чинною Конституцією України винятків із наведеного загального правила немає. Відсутні будь-які пропозиції щодо приписів пункту 29 і в запропонованому законопроекті. Закон, підписаний Головою Верховної Ради України, - за логікою запропонованих змін до частин 3, 4 статті 94 законопроекту, - всупереч частині 2 статті 94 чинної Конституції України не приймається Президентом України до виконання.

_______________

**** Вісник Конституційного Суду України. - 2001. - N 2. - С. 4-13.

7. Пропозиції про доповнення пункту 15 частини першої статті 85 законопроекту словами "та законами України" суперечить положенням Конституції України ( 254к/96-ВР ), оскільки повноваження Верховної Ради України щодо призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад пропонуються визначати не лише Конституцією, а й законами України, - тобто коло осіб, яких призначає чи звільняє Верховна Рада України або надає згоду на призначення чи звільнення може бути розширеним до безмежності. Тим самим порушуються принцип поділу влади, який об'єктивно вимагає забезпечення механізмів взаємодії, система стримувань і противаг, які мають принципове значення для стабільності конституційного ладу, реалізації громадянами своїх прав і свобод. Закріплення в Конституції України цих механізмів має на меті недопущення концентрації влади, зловживання нею, а також забезпечення узгодженого функціонування органів державної влади, їх посадових осіб для виконання головного обов'язку держави - утвердження і гарантування прав і свобод людини. Відтак це положення законопроекту спрямоване на обмеження прав і свобод людини і громадянина, зниження рівня їх гарантованості.

8. Запропонований законопроект містить істотні техніко-юридичні недоліки, через що Конституційний Суд України має давати висновок... про конституційність положень чинної Конституції України ( 254к/96-ВР ). Наприклад, зміни до частини другої статті 90 законопроекту повністю відтворюють частину першу цієї статті в редакції чинної Конституції України. Інші зміни, насамперед до частини першої статті 111 Конституції, повністю відтворюють наявний текст з доданням слів "порушення присяги": Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі порушення ним присяги, вчинення ним державної зради або іншого злочину. Це стосується й інших статей законопроекту. Резолютивна частина Висновку визнає конституційним законопроект, який включає текст чинної Конституції України, а не лише запропоновані зміни. Такий підхід є порушенням статті 157 Конституції України.

9. Вважаю, що доповнення статті 81 Конституції ( 254к/96-ВР ) частиною третьою мало розглядатися лише в частині припинення повноважень народного депутата України "у разі виключення", оскільки питання відповідності вимогам статті 157 Конституції України стосовно припинення повноважень "у разі виходу" зі складу парламентської фракції партії (блоку партій) уже вирішене у Висновку Конституційного Суду України від 4 липня 2001 року ), на який Суд послався у цьому Висновку. Проте будь-якої аргументації відповідності вимогам статті 157 Конституції України припинення повноважень народного депутата України "у разі його виключення" зі складу парламентської фракції даної партії (блоку партій) Висновок Суду не містить. Зауважу насамперед, що законопроект не конкретизує причин виключення. Проте в залежності від їх поважності (неможливість виконувати обов'язки за станом здоров'я) чи неповажності (вчинення проступку, який ганьбить честь і гідність народного депутата України, систематична неявка на засідання і невиконання своїх депутатських повноважень) висновок може бути різним. Наприклад, якщо підставою виключення буде порушення вказівки "як сказали так і голосуй", то, на мою думку, це є порушенням приписів частини першої статті 34 Конституції України щодо гарантування права на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Народний депутат України має право на власну позицію, може її обстоювати і добиватися прийняття відповідного рішення.

Відповідно до змісту Конституції України ( 254к/96-ВР ), яка проголосила принципи демократичної, правової держави (стаття 1), у тому числі принципи політичної та ідеологічної багатоманітності (стаття 15), підставою для припинення повноважень народного депутата України не може бути його позиція при голосуванні, політична діяльність тощо. З іншого боку, можливість встановлення припинення повноважень депутата, який систематично ігнорує засідання, не здійснює депутатські повноваження і т.ін. сприятиме формуванню дієздатного, авторитетного складу представницького органу.

10. Запропоновані до пункту 21 частини першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ) зміни позбавляють Президента України права на подання до Верховної Ради України про призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії. Тим самим запроваджується чисто адміністративна модель формування Центральної виборчої комісії, оскільки призначати та звільняти членів комісії буде лише одна гілка державної влади, що, безумовно, негативно впливатиме на незалежність і організаційну самостійність комісії. З досвіду інших держав відомо, що виборчі комісії формуються законодавчими (представницькими) і виконавчими органами державної влади на основі принципу поділу влади, закріпленого в конституції, а реалізують свої повноваження, виходячи з іншого принципу розмежування предметів відання.

Центральна виборча комісія є постійно діючим державним органом (стаття 1 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" ( 733/97-ВР ) від 17 грудня 1997 року), який очолює систему виборчих комісій, що утворюються для підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України та всеукраїнського референдуму. До повноважень Центральної виборчої комісії належить, зокрема, забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян при проведенні виборів, здійснення контролю за додержанням конституційних норм виборчого права.

Вилучення суттєвого механізму стримування і противаги уможливить юридичну, організаційно-технічну залежність Центральної виборчої комісії від законодавчої влади, що суттєво обмежить конституційні права громадян обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування.

Голова Конституційного Суду України В.Скомороха

Окрема думка
судді Конституційного Суду України Іващенка В.I.
стосовно Висновку Конституційного Суду України
у справі за зверненням Верховної Ради України
про надання висновку щодо відповідності проекту
Закону України "Про внесення змін і доповнень до
Конституції України" вимогам статей 157 і 158
Конституції України ( 254к/96-ВР ) (справа щодо
внесення змін до статей 81, 82, 85, 87, 89, 90,
94, 97, 98, 106, 111, 112, 113, 114, 115, 116,
118, 122 Конституції України та доповнення її
статтею 89-1)

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України ( 254к/96-ВР ) (справа щодо внесення змін до статей 81, 82, 85, 87, 89, 90, 94, 97, 98, 106, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 122 Конституції України та доповнення її статтею 89-1).

1. Висновок Конституційного Суду України в частині пропонованих законопроектом змін до статей 82, 85, 87, 90, 94, 106, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 122 Конституції України ( 254к/96-ВР ), які визнано такими, що відповідають вимогам статті 157 Конституції України, зроблено, на мою думку, без з'ясування змісту частини другої статті 102 Конституції України та інших системно пов'язаних з нею положень Основного Закону.

Конституція України ( 254к/96-ВР ) як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу, та первинною стосовно так званих встановлених влад. Як акт установчої влади Конституція України в розділі I визначає основоположні засади української державності і принципи організації та функціонування державної влади, а саме:

- Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава (стаття 1);

- носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (частини друга, третя статті 5);

- права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3);

- захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (частина перша статті 17);

- державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України (254к/96-ВР) межах і відповідно до законів України (стаття 6).

Конституція України ( 254к/96-ВР ), розмежовуючи повноваження органів державної влади, визначає Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади в Україні (стаття 75), Президента України - як главу держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102), Кабінет Міністрів України - як вищий орган у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113), місцеві державні адміністрації - як органи, які здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі (частина перша статті 118).

Покладаючи на Президента України обов'язок виступати гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України ( 254к/96-ВР ), прав і свобод людини і громадянина. Конституція України водночас наділяє його відповідними повноваженнями, завдяки яким глава держави в змозі виконувати цей обов'язок.

Президент України у виконанні свого конституційного обов'язку спирається на відповідальні перед ним Кабінет Міністрів України (частина друга статті 113 Конституції України) та голів місцевих державних адміністрацій (частина п'ята статті 118 Конституції України). Закладений у Конституції України (254к/96-ВР ) принцип відповідальності Кабінету Міністрів України, голів місцевих державних адміністрацій перед главою держави кореспондується з відповідними конституційними повноваженнями цих органів. Так, Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, а також вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (пункти 1, 2 статті 116 Конституції України). Пунктами 1, 2 статті 119 Конституції України встановлено, що місцеві державні адміністрації забезпечують на відповідній території виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян.

Відповідальність органів виконавчої влади перед Президентом України визначається насамперед наданням останньому повноважень впливати на їх діяльність як виданням на виконання Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України обов'язкових до виконання указів і розпоряджень, у тому числі тих, що визначають окремі функції Кабінету Міністрів України (частина третя статті 106, пункт 10 статті 116 Конституції України), так і вирішенням інших питань, включаючи утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (пункт 15 частини першої статті 106 Конституції України), скасування актів Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (пункт 16 частини першої статті 106 Конституції України), а також рішень голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України (частина восьма статті 118 Конституції України).

Вагомим важелем впливу Президента України на діяльність органів влади, які забезпечують державний суверенітет, територіальну цілісність України, додержання Конституції України ( 254к/96-ВР ), прав і свобод людини і громадянина, є право Президента України розглядати питання про персональну відповідальність окремих членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій і в разі необхідності застосовувати до них відповідні засоби впливу аж до звільнення із займаних посад. Конституція України передбачає можливість прийняття Президентом України рішень про звільнення з посад Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади та вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань як одноособово (пункти 9, 10, 17 частини першої статті 106 Конституції України), так і за згодою Верховної Ради України (пункт 14 частини першої статті 106 Конституції України). Крім цього, Президент України погоджує рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим про звільнення з посади Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим (частина третя статті 136 Конституції України).

Кадрові функції Президента України не обмежуються гілкою виконавчої влади, яка є однією із складових державного механізму забезпечення конституційних гарантій непорушності державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України ( 254к/96-ВР ), прав і свобод людини і громадянина. Згідно з Конституцією України Президент України:

- призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та має право звільнити його з посади (пункт 11 частини першої статті 106), що дозволяє Президенту України певною мірою впливати на діяльність органу державної влади, який згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 121 Конституції України ( 254к/96-ВР ) повинен забезпечувати підтримання державного обвинувачення в суді та представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

- як гарант права громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади (частина перша статті 38) вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії (пункт 21 частини першої статті 85);

- як гарант дотримання конституційних принципів верховенства права (стаття 8), рівності громадян перед законом (стаття 24), захисту прав і свобод людини і громадянина судом (стаття 55) призначає третину складу Конституційного Суду України, утворює суди у визначеному законом порядку (пункти 22, 23 частини першої статті 106), здійснює перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років (частина перша статті 128).

Згідно з Конституцією України ( 254к/96-ВР ) лише Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Інші органи державної влади, в тому числі Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України, які повинні здійснювати свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції України), такого обов'язку не мають. Президент України конституційні повноваження, які надані йому для виконання свого конституційного обов'язку, здійснює особисто і не має права передавати їх іншим особам або органам (частина друга статті 106 Конституції України).

Виходячи з викладеного вважаю, що пропоновані зміни до статей 82 (частина перша пункту 2 законопроекту), 85 (пункти 3, 5, 6, 7, 8), 87 (пункт 9), 90 (пункт 12), 94 (пункт 13), 106 (пункти 17, 18, 19, 20, 21, 22), 112 (пункт 25), 113 (пункт 26), 114 (пункти 27, 28), 115 (пункти 29, 30, 31, 32), 116 (пункти 33, 34), 118 (пункти 35, 36, 37, 38, 39), 122 (пункт 40) Конституції України ( 254к/96-ВР ), взяті в сукупності, розроблено без урахування закладеного в Конституції України принципу єдності прав і обов'язків Президента України як гаранта не лише додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, а й державного суверенітету і територіальної цілісності, які є визначальними для існування самої держави.

Крім цього, передбачений законопроектом про внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ) перерозподіл повноважень між Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади, Президентом України як главою держави та Кабінетом Міністрів України як вищим органом у системі органів виконавчої влади матиме, на мою думку, наслідком порушення конституційного принципу поділу державної влади (частина перша статті 6 Конституції України), розбалансування передбаченого Конституцією України механізму стримувань і противаг у відносинах між зазначеними органами державної влади.

Таким чином, пропозиції, якими передбачається виведення Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій зі сфери відповідальності перед Президентом України як гарантом непорушності державного суверенітету і територіальної цілісності України, додержання Конституції України ( 254к/96-ВР ), прав і свобод людини і громадянина, обмеження або скасування його повноважень впливати на діяльність органів державної влади, які зобов'язані, діючи у спосіб, визначений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України), забезпечувати непорушність державного суверенітету і територіальну цілісність України, додержання Конституції України, права і свободи людини і громадянина, передача цих повноважень передусім Верховній Раді України без зміни її статусу як єдиного органу законодавчої влади, не відповідають, на мою думку, вимогам статті 157 Конституції України, оскільки матимуть наслідком обмеження прав і свобод людини і громадянина, можуть призвести до ліквідації незалежності, порушення територіальної цілісності України.

2. Досліджуючи законопроект, Конституційний Суд України встановив, що в його положеннях немає норми, згідно з якою після складення повноважень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України в день її першого сесійного засідання Кабінет Міністрів України продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

З цього приводу в мотивувальній частині Висновку Конституційний Суд України констатував, що за відсутності такої норми на практиці виникне ситуація, коли протягом певного часу, а саме з дня складення Кабінетом Міністрів України повноважень перед новообраною Верховною Радою України і до дня початку роботи його нового складу, Кабінет Міністрів України, на який згідно зі статтею 116 Конституції України ( 254к/96-ВР ) покладено, зокрема, повноваження щодо забезпечення державного суверенітету, виконання Конституції України (пункт 1) та вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (пункт 2), фактично буде відсутній, оскільки продовження виконання повноважень попереднім складом Кабінету Міністрів України стає неконституційним.

Підтримуючи в цілому правову позицію Конституційного Суду України з цього питання, водночас вважаю за необхідне зазначити, що де-факто Конституційний Суд України виявив обставини, які свідчать про невідповідність законопроекту вимогам статті 157 Конституції України (254к/96-ВР), оскільки навіть тимчасове припинення діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади внаслідок його неконституційності може призвести до скасування або обмеження прав і свобод людини і громадянина, а за певних умов - до ліквідації незалежності чи порушення територіальної цілісності України.

Суддя Конституційного Суду України В.ІВАЩЕНКО

Парус Iнтернет-Консультант