КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА
03.07.2014 р.
Справа N 826/111/14
(Ухвалу скасовано на підставі Постанови
Вищого адміністративного суду України
N К/800/40671/14 від 16.06.2015)
Про оскарження нормативно-правового акта
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого - судді Мельничука В. П., суддів - Грищенко Т. М., Лічевецького І. О., при секретарі - Анапріюк С. П., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу представника Міністерства інфраструктури України - В. І. В. на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 квітня 2014 року (Постанова N 826/111/14) у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Міжнародний аеропорт "Одеса" до Міністерства інфраструктури України про оскарження нормативно-правового акта, встановила:
У січні 2014 року Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Одеса" звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Міністерства інфраструктури України про оскарження нормативно-правового акта. Свої вимоги обґрунтовує тим, що вважає незаконним оскаржуваний наказ, оскільки він порушує права позивача як експлуатанта аеропорту на попередню оцінку своїх організаційно-технічних можливостей відносно забезпечення на території аеропорту (аеродрому) діяльності суб'єктів господарювання, їх координації з огляду на забезпечення безпеки польотів та авіаційної безпеки, та прийнятий із порушенням норм Закону України "Про засади державної регуляторної політики", зокрема, інформація про оприлюднення проекту оскаржуваного та самого проекту наказу опубліковано після прийняття наказу лише 03 грудня 2013 року, без обговорення та аналізу регуляторного впливу.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 квітня 2014 року (Постанова N 826/111/14) задоволено вказаний позов. Визнано незаконним наказ Міністерства інфраструктури України від 29 листопада 2013 року N 964 "Про внесення змін до Правил сертифікації аеропортів".
Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням представник Міністерства інфраструктури України - Войтенко Ігор Васильович подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні даного позову.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, оскаржувану постанову суду першої інстанції - без змін з наступних підстав.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ч. 1 ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до ст. 195 КАС України рішення суду першої інстанції підлягає перегляду в апеляційному порядку в межах апеляційної скарги.
Судом першої інстанції було встановлено, що КП "Міжнародний аеропорт "Одеса" є експлуатантом аеропорту (аеродрому) та здійснює діяльність, зокрема із забезпечення експлуатації і функціонування аеродрому, будівель, споруд, інженерних мереж та інших об'єктів аеродромного обладнання, пасажирського та вантажного терміналів, а також засобів механізації i спеціалізованого транспорту.
Міністерством інфраструктури України 29 листопада 2013 року прийнято наказ N 964 "Про внесення змін до Правил сертифікації аеропортів", яким унесено зміни до Правил сертифікації аеропортів, затверджених наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 13 червня 2006 року N 407, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 23 червня 2006 року за N 740/12614.
Не погоджуючись з таким наказом відповідача, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Задовольняючи даний позов суд першої інстанції виходив з того, що вимоги позивача є правомірними та обгрунтованими, а тому підлягають задоволенню.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його обгрунтованим з огляду на наступне.
Згідно з пунктами 2.1.3, 2.1.4 глави 2 Правил відповідність суб'єктів господарювання та їх послуг вимогам, установленим нормативно-правовими та нормативно-технічними документами, засвідчується Сертифікатом.
Державіаслужба України здійснює регулювання діяльності аеропортів через сертифікацію та регулярне інспектування процесів аеропортової діяльності з технічного та наземного забезпечення польотів з прийняттям відповідних заходів з обмеження або припинення діяльності при недотриманні встановлених у цивільній авіації вимог.
Як визначає підпункт 3.1.1 пункту 3.1 глави 3 Правил сертифікація включає такі основні етапи: підготовка доказової документації та подання заявки на сертифікацію; отримання заявки і попередня оцінка комплектності доказової документації; комплексна експертиза доказової документації; сертифікаційне обстеження та оцінка відповідності Заявника; прийняття рішення про видачу (відмову у видачі) Сертифіката; оформлення та видача Сертифіката; контроль та нагляд за аеропортовою діяльністю Власника Сертифіката.
Згідно з підпунктом 3.1.2 пункту 3.1 глави 3 Правил заявка на одержання Сертифіката (далі - Заявка) надається у таких випадках: при первинній сертифікації; при закінченні терміну дії попереднього Сертифіката; при відновленні після скасування або призупинення дії Сертифіката; при необхідності оформлення змін або доповнень до Сертифіката, який був виданий раніше.
Відповідно до підпункту 3.1.3 пункту 3.1 глави 3 Правил (в редакції, чинній до прийняття оскаржуваного наказу) передбачено, що Заявка повинна бути підписана керівником Заявника та узгоджена керівником аеропорту або його заступником. Підписи керівних осіб скріплюються печатками.
Відповідно до частини першої статті 66 Повітряного кодексу України керівник експлуатанта аеродрому несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів, контроль за станом приаеродромної території, будівництвом об'єктів, діяльністю суб'єктів на аеродромі та на приаеродромній території, контроль за дотриманням вимог щодо встановлення і розміщення маркірувальних знаків та радіотехнічних пристроїв, підтримання встановленого порядку виконання і забезпечення польотів на аеродромі та здійснює координацію діяльності на аеродромі підприємств і організацій.
Згідно частини першої статті 72 Повітряного кодексу України експлуатант аеропорту несе відповідальність за організацію заходів щодо безпеки польотів, авіаційної безпеки, організацію наземного обслуговування, організацію і проведення пошукових, аварійно-рятувальних і протипожежних робіт у разі аварійних чи надзвичайних подій з повітряними суднами на території аеропорту та в районі аеродрому, ефективне надання послуг користувачам аеропорту.
Частина друга статті 77 Повітряного кодексу України визначено, що суб'єкти авіаційної діяльності, які надають послуги з наземного обслуговування, що підлягають обов'язковій сертифікації, провадять свою діяльність на території аеропорту та аеродрому на підставі відповідного сертифіката, виданого уповноваженим органом з питань цивільної авіації, а також договору, укладеного з експлуатантом аеропорту (аеродрому).
Відповідно до частини першої статті 78 Повітряного кодексу України експлуатанти аеропорту (аеродрому), виходячи з організаційно-технічних можливостей, зобов'язані створити суб'єктам авіаційної діяльності, що провадять діяльність в аеропорту, рівні умови користування аеропортом та аеродромом, якщо інше не передбачено законодавством.
З аналізу наведених правових норм вбачається, що експлуатант аеропорту (аеродрому) несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів та зобов'язані створити суб'єктам авіаційної діяльності, що провадять діяльність в аеропорту; у свою чергу суб'єкти авіаційної діяльності, які надають послуги з наземного обслуговування, що підлягають обов'язковій сертифікації, провадять свою діяльність на території аеропорту та аеродрому на підставі відповідного сертифіката, виданого уповноваженим органом з питань цивільної авіації, а також договору, укладеного з експлуатантом аеропорту (аеродрому); при цьому сертифікація суб'єктів господарювання належить до виключних повноважень Державіаслужби України.
Колегія суддів звертає увагу, що оскаржуваний наказ в частині виключення з Правил положень щодо узгодження заявки на отримання сертифікату керівником аеропорту або його заступником не змінює правил сертифікації аеропортів та не впливає на права чи обов'язки позивача, як експлуатанта аеропорту (аеродрому), оскільки для керівників аеропорту не передбачено права та не покладено обов'язку попереднього погодження заявки суб'єктів авіаційної діяльності, а процедура сертифікації не передбачає попередньої оцінки аеропортом своїх організаційно-технічних можливостей.
Крім того, як зазначено вище, згідно частини другої статті 77 Повітряного кодексу України суб'єкти авіаційної діяльності, які надають послуги з наземного обслуговування, що підлягають обов'язковій сертифікації, провадять свою діяльність на території аеропорту та аеродрому як на підставі відповідного сертифіката, так і на підставі договору, укладеного з експлуатантом аеропорту (аеродрому); відповідно, якщо організаційно-технічні можливості експлуатанта аеропорту (аеродрому) не дозволяють створити для суб'єктів авіаційної діяльності умови користування аеропортом чи аеродромом, такий експлуатант може не укладати відповідний договір.
Таким чином, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ не суперечить приписам Повітряного кодексу України та не порушує прав позивача.
Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ прийнятий з порушенням процедури, встановленої Законом України "Про засади державної регуляторної політики" з огляду на наступне.
Так, за визначенням статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Судом першої інстанції було встановлено, що оскаржуваний наказ є регуляторним актом. Вказане не заперечувалось сторонами.
Відповідно до статті 6 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.
Згідно положень статті 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.
Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Відповідно до статті 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" встановлено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу; аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
За правилами статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.
При цьому відповідно до частини другої статті 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики" повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Процитовані норми Закону України "Про засади державної регуляторної політики" вказують, що прийняттю регуляторного акта обов'язкового мають передувати наступні етапи: 1) внесення проекту регуляторного акта до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів регуляторного органу; 2) аналіз регуляторного впливу регуляторного акта; 3) повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта; 4) оприлюднення проекту регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу; 5) розгляд зауважень та пропозицій до проекту регуляторного акта.
На підставі інформації щодо процедури прийняття оскаржуваного наказу, що міститься на офіційному сайті Міністерства інфраструктури України (http://www.mtu.gov.ua/uk/alias_48/38528.html), судом першої інстанції було встановлено, що повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваного наказу, проект оскаржуваного наказу та аналіз регуляторного впливу проекту наказу розміщено 03 грудня 2013 року; водночас у повідомленні про оприлюднення проекту оскаржуваного наказу зазначено, що пропозиції та зауваження до проекту наказу можуть надсилатися зацікавленими юридичними та фізичними особами протягом 30 календарних днів з дати опублікування. Доказів на спростування зазначеного відповідачем до суду не надано.
Отже, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те. що наведене свідчить, що наказ Міністерства інфраструктури України від 29 листопада 2013 року N 964 "Про внесення змін до Правил сертифікації аеропортів" прийнятий фактично без повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваного наказу, без оприлюднення проекту оскаржуваного наказу, без здійснення аналізу регуляторного впливу та без врахування пропозицій і зауважень до проекту наказу, що суперечить принципам державної регуляторної політики та не відповідає порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики".
Таким чином, не дивлячись на відповідність змісту оскаржуваного наказу приписам Повітряного кодексу України, порушення процедури прийняття регуляторного акта безумовно свідчить про його незаконність.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наказ Міністерства інфраструктури України від 29 листопада 2013 року N 964 "Про внесення змін до Правил сертифікації аеропортів" прийнятий не у спосіб, що передбачений Законом України "Про засади державної регуляторної політики", а тому є незаконним.
За таких обставин, з урахуванням вимог ч. 2 статті 19 Конституції України, згідно якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.
Доводи апеляційної скарги спростовуються вищевикладеним, а тому вона задоволенню не підлягає.
За змістом ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим - ухвалене судом на підставі повного та всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, підтверджених доказами, дослідженими в судовому засіданні.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст. ст. 2, 159, 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ухвалила:
Апеляційну скаргу представника Міністерства інфраструктури України - Войтенка Ігоря Васильовича - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 квітня 2014 року (Постанова N 826/111/14) - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий, суддя В. П. Мельничук
Судді:
Т. М. Грищенко
І. О. Лічевецький