ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
07.10.2014
Про визнання протиправним та скасування пункту вимоги
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі: головуючого - Кривенка В. В., суддів - Гриціва М. І., Гусака М. Б., Коротких О. А., Кривенди О. В., Маринченка В. Л., Прокопенка О. Б., Терлецького О. О., розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом 4-ої міської клінічної лікарні м. Полтави (далі - Лікарня) до Державної фінансової інспекції в Полтавській області (далі - Інспекція) про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, встановила:
У серпні 2013 року Лікарня звернулася до суду із позовом до Інспекції про визнання протиправним та скасування пункту 1 вимоги Інспекції від 29 липня 2013 року N 16-04-3-14/5313 "Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків" (далі - вимога Інспекції).
На обґрунтування позовних вимог Лікарня зазначила, що оскаржувану вимогу Інспекції прийнято на підставі акта ревізії від 24 липня 2013 року N 04-21/331 фінансово-господарської діяльності у Лікарні (далі - акт ревізії). Позивач вважає помилковими висновки ревізії, викладені у вказаному акті, стосовно покриття витрат сторонніх юридичних осіб за рахунок коштів Лікарні.
Відповідно до договору від 16 червня 2007 року та угоди від 9 січня 2012 року N 21 про спільну діяльність, укладених між Лікарнею та вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" (далі - угода про спільну діяльність; Академія відповідно), сторони зобов'язуються спільно проводити: навчально-виховний процес з використанням нових форм і методів навчання, досягнень медичної науки і практики охорони здоров'я; навчання студентів, лікарів-інтернів, клінічних ординаторів, аспірантів, підготовку магістрів медицини, післядипломну підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації медичних кадрів, у тому числі працівників лікарні. У свою чергу, Академія надає лікарям у спільне користування лікувально-діагностичну апаратуру, медичне обладнання, технічні засоби навчання, медикаменти, придбані за рахунок навчального закладу; надає кваліфіковану медичну допомогу хворим, проводить обстеження та лікування хворих, госпіталізованих у Лікарню, консультації хворих в інших підрозділах Лікарні та інше. Відповідно до угоди витрати по забезпеченню кафедрами навчально-виховного процесу та наукових досліджень здійснюються за рахунок коштів Академії, а витрати на утримання матеріально-технічної бази фінансуються за рахунок коштів Лікарні.
За результатами проведеної в Лікарні ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 1 травня 2009 по 30 червня 2013 роки Інспекція склала акт ревізії, на підставі якого направила Лікарні вимогу про усунення виявлених у ході ревізії порушень.
Так, пунктом 1 вказаної вимоги Лікарню зобов'язано при укладанні договорів про спільну діяльність з Академією дотримуватися пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року N 228 (далі - Порядок), частини другої статті 85, частини двадцять восьмої статті 116 Бюджетного кодексу України (далі - БК) щодо заборони цим Кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів. Привести угоду про спільну діяльність у відповідність із вимогами частини другої статті 8 та частини другої статті 4 БК. Забезпечити повернення до місцевого бюджету коштів у сумі 69608 грн., які сплачені за спожиті комунальні послуги кафедрами Академії, як таких, що суперечать нормам БК.
Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 6 вересня 2013 року позовні вимоги Лікарні задовольнив: визнав протиправним та скасував пункт 1 вимоги Інспекції.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 30 жовтня 2013 року рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Лікарні відмовив.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 11 березня 2014 року (Ухвала N К/800/58603/13) постанову суду апеляційної інстанції скасував, залишивши в силі постанову суду першої інстанції. Приймаючи таке рішення, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що пункт 1 вимоги Інспекції висунутий без встановлення фактичних відносин між Лікарнею та Академію, вказавши, що взаємовідносини між цими юридичними особами визначаються виключно угодою про спільну діяльність. Окрім того, суд також зазначив, що суму збитків місцевому бюджету (69608 грн.) відповідач не довів.
Не погоджуючись із ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 березня 2014 року (Ухвала N К/800/58603/13), Інспекція звернулась із заявою про перегляд Верховним Судом України з підстави неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України одних і тих самих норм права у подібних правовідносинах, а саме частини другої статті 85 БК та пункту 1.5 Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України від 5 червня 1997 року N 174 (далі - Положення про клінічний заклад).
Просить ухвалу суду касаційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення.
На підтвердження неоднакового застосування касаційним судом одних і тих самих норм матеріального права Інспекція посилається на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 24 квітня 2014 року (справа N К/800/66874/13) (Ухвала N 816/5705/13-а), в якій касаційний суд у подібних правовідносинах, залишаючи без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшов висновку, що пункт угоди про спільну діяльність, відповідно до якого витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів Академії, а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази, - за рахунок лікарні, не відповідає вимогам частини другої статті 85 БК та Порядку.
Крім того, суд зазначив, що витрачання коштів лікувально-профілактичного закладу на утримання матеріально-технічної бази, передбачене пунктом 1.5 Положення про клінічний заклад, можливе лише у випадку, якщо цей лікувально-профілактичний заклад фінансується з державного бюджету, як і вищий медичний навчальний заклад, у складі якого знаходяться відповідні кафедри.
Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні касаційним судом цих норм матеріального права у подібних відносинах, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України виходить із такого.
Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року N 499/2011 (далі - Положення про Держфінінспекцію, Держфінінспекція відповідно), зазначена інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення про Держфінінспекцію).
Відповідно до пункту 6 зазначеного Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Також Положенням про Держфінінспекцію установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року N 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, що розглядається, Лікарня звернулася до суду про скасування пункту вимоги Інспекції, який вказує на виявлені збитки, їхній розмір та містить зобов'язання повернути кошти до бюджету.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня (Постанова N 21-40а14), 13 травня (Постанова N 21-89а14), 18 вересня 2014 року (Постанова N 21-332а14) (справи NN 21-40а14, 21-89а14, 21-332а14 відповідно).
Оскільки при вирішенні спору касаційний суд допустив неправильне застосування норм матеріального права до встановлених у справі обставин, заяву Інспекції слід задовольнити частково: скасувати ухвалу суду касаційної інстанції, а справу направити на новий касаційний розгляд.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 241 - 243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України постановила:
Заяву Державної фінансової інспекції в Полтавській області задовольнити частково.
Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 11 березня 2014 року (Ухвала N К/800/58603/13) скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий В. В. Кривенко
Судді:
М. І. Гриців
М. Б. Гусак
О. А. Коротких
О. В. Кривенда
В. Л. Маринченко
О. О. Терлецький
О. Б. Прокопенко