ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
14.10.2014
Про визнання протиправним рішення та скасування
пункту вимоги, про зобов'язання вчинити дії
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі: головуючого - Кривенка В. В., суддів - Гриціва М. І., Гусака М. Б., Коротких О. А., Маринченка В. Л., Прокопенка О. Б., Самсіна І. Л., Терлецького О. О., розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Каховського міськрайонного центру зайнятості (далі - Центр зайнятості) до Державної фінансової інспекції в Херсонській області (далі - Інспекція), провідного контролера контрольно-ревізійного відділу в м. Каховка та Каховського району Г. Ю. М. про визнання протиправним рішення та скасування пункту вимоги і за позовом Інспекції до Центру зайнятості про зобов'язання вчинити дії, встановила:
У лютому 2012 року Центр зайнятості звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати нечинним акт ревізії в частині висновків щодо фінансування організації та проведення громадських робіт для безробітних та скасування пункту 2 вимоги від 20 січня 2012 року N 450-15/129 (далі - вимога). У свою чергу, Інспекція звернулася до суду з позовом, у якому просила зобов'язати Центр зайнятості виконати пункт 2 цієї вимоги. Херсонський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 березня 2012 року вищевказані справи об'єднав в одне провадження.
Центр зайнятості, обґрунтовуючи свої позовні вимоги, зазначив, що, висновки викладені в акті ревізії від 28 грудня 2011 року N 52-30/27 (далі - акт ревізії), які стали підставою для винесення спірної вимоги щодо протиправності проведених Центром зайнятості витрат на виплату допомоги по частковому безробіттю та витрат на оплату безробітних, направлених на громадські роботи, є помилковими.
Інспекція, обґрунтовуючи свої позовні вимоги, зазначила, що за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності в Центрі зайнятості за період з 1 січня 2009 року по 1 листопада 2011 року, як оформлені актом ревізії, на адресу Центру зайнятості направлена зазначена вимога про усунення виявлених ревізією порушень, пункт 2 якої не виконано.
Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 17 травня 2012 року позовні вимоги Центру зайнятості задовольнив частково: скасував пункт 2 вимоги, а в частині позовних вимог про визначення частково нечинним акта ревізії провадження у справі закрив; у задоволенні позову Інспекції відмовив.
Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування пункту 2 вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що дії Центу зайнятості щодо перерахування закритому акціонерному товариству "ДСУ-12" у 2010 році коштів для виплати допомоги по частковому безробіттю є правомірними, а фінансування оплати праці безробітних, які працевлаштовані на громадські роботи, врегульоване Положенням про порядок організації та проведення оплачуваних громадських робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2008 року N 839 (далі - Положення про громадські роботи), відповідно до якого розмір оплати праці особам, зайнятим на оплачуваних громадських роботах, не може бути меншим за розмір мінімальної заробітної плати, максимальний розмір такої оплати нормативно не обмежений. Закриваючи провадження у цій частині вимоги щодо визнання частково нечинним акта ревізії, суд першої інстанції зазначив, що не може бути предметом оскарження в судовому порядку акт органу державної влади, який не породжує жодних наслідків, тобто не створює прав та обов'язків для громадян та юридичних осіб.
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 18 вересня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 травня 2014 року, рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог Центру зайнятості про скасування пункту 2 вимоги скасував та ухвалив нове рішення, яким зобов'язав Центр зайнятості виконати цей пункт вимоги. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Скасовуючи частково рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги Інспекції, суд апеляційної інстанції виходив із того, що при здійсненні витрат на оплату праці безробітних, працевлаштованих на громадські роботи до Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради, Центр занятості повинен був додержуватися приписів постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року N 1298 "Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери" (далі - постанова N 1298) щодо максимального розміру посадового окладу для працівників 1 та 4 - 5 тарифних розрядів. Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради на підставі частини третьої пункту 16 Положення громадські роботи могло виплачувати цим працівникам заробітну плату в більшому розмірі, але за власний рахунок і без компенсації такого перевищення Центром зайнятості.
Не погоджуючись із ухвалою суду касаційної інстанції, Центр зайнятості звернувся із заявою про її перегляд Верховним Судом України з підстави неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України одних і тих самих норм права у подібних правовідносинах, а саме: статей 24 - 26 Закону України від 2 березня 2000 року N 1533-III "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон N 1533-III). На обґрунтування заяви Центр зайнятості додав копію ухвали Вищого адміністративного суду України від 4 липня 2013 року (N К/800/7822/13) (Ухвала N 2а-368/12/2170), яка на його думку, підтверджує неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм права у подібних правовідносинах.
Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява Центру зайнятості підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Вищий адміністративний суд України, допускаючи справу до провадження Верховного Суду України, виходив із того, що в доданій до заяви Центру зайнятості копії ухвали Вищого адміністративного суду України по-іншому, ніж у справі, що розглядається, застосовано статті 24 - 26 Закону N 1533-III.
В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 4 липня 2013 року (Ухвала N 2а-368/12/2170, К/800/7822/13), яку додано на підтвердження неоднакового застосування норм матеріального права, цей суд, залишаючи без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшов висновку, що громадські роботи організовуються на договірній основі між центром зайнятості та роботодавцем. Заробітна плата безробітним, які беруть участь в оплачуваних громадських роботах, визначається сторонами з урахуванням обсягу робіт, які виконуються саме безробітними на договірних умовах, оскільки обсяг робіт, який виконується безробітними і штатними працівниками, є різним.
У справі, що розглядається, суд касаційної інстанції, погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції про часткове скасування рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги Інспекції, зазначив, що при здійсненні витрат на оплату праці безробітних, працевлаштованих на громадські роботи до Управління праці та соціального захисту населення Каховської міської ради, Центр занятості повинен був додержуватися приписів постанови N 1298 щодо максимального розміру посадового окладу для працівників 1 та 4 - 5 тарифних. Зазначене Управління на підставі частини третьої пункту 16 Положення про громадські роботи могло виплачувати цим працівникам заробітну плату в більшому розмірі, але за власний рахунок і без компенсації такого перевищення Центром зайнятості.
Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції цієї норми матеріального права у подібних відносинах, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України виходить із такого.
Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року N 499/2011 (далі - Положення про Держфінінспекцію, Держфінінспекція відповідно), зазначена інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення про Держфінінспекцію).
Відповідно до пункту 6 зазначеного Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Також Положенням про Держфінінспекцію установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року N 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон N 2939-XII), згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права пред'являти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово відшкодувати виявлені в ході перевірки збитки.
У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх не відшкодування.
Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня (Постанова N 21-40а14), 13 травня (Постанова N 21-89а14) та 18 вересня 2014 року (Постанова N 21-332а14) (справи NN 21-40а14, 21-89а14, 21-332а14 відповідно).
Відповідно до частини першої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд задовольняє заяву у разі неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.
Оскільки при вирішенні цієї справи суд касаційної інстанції допустив неоднакове та неправильне застосування норм матеріального права, то ухвала Вищого адміністративного суду України від 27 травня 2014 року підлягає скасуванню з направленням справи на новий касаційний розгляд.
Крім того, під час нового судового розгляду суду касаційної інстанції слід перевірити підставність прийняття до провадження позову Інспекції та об'єднання в одне провадження позовних вимог.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 241 - 243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України постановила:
Заяву Каховського міськрайонного центру зайнятості Херсонської області задовольнити частково.
Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 27 травня 2014 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий В. В. Кривенко
Судді:
М. І. Гриців
М. Б. Гусак
О. А. Коротких
В. Л. Маринченко
О. Б. Прокопенко
І. Л. Самсін
О. О. Терлецький