ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
28.09.2016 N 443
Про відмову у погодженні проекту регуляторного акта
Державною регуляторною службою України відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект наказу Фонду державного майна України "Про затвердження Змін до Типових договорів оренди" (далі - проект наказу), а також документи, що додаються до проекту наказу, подані листом Фонду державного майна України від 26.07.2016 N 10-16-14323.
За результатами проведеного аналізу проекту наказу, а також відповідного аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено:
проект наказу, як зазначено в аналізі регуляторного впливу (далі - АРВ), доданого до нього, розроблено з метою удосконалення положень Типових договорів оренди і, як наслідок, удосконалення орендних відносин та усунення наявних невідповідностей з нормами чинного законодавства.
Однак зазначений проект наказу не може бути погоджений з огляду на нижчезазначене.
Наданий розробником АРВ до проекту наказу не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта", зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 N 1151, (далі - Методика).
Відповідно до пункту 13 Методики результати АРВ викладаються письмово згідно з додатком 1 цієї Методики.
Так, у розділі 1 "Визначення проблеми" АРВ згідно з вимогами Методики розробник повинен чітко визначити проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання, зокрема:
визначити причини її виникнення;
оцінити важливість зазначеної проблеми, зокрема навести дані у цифровому чи кількісному вимірі, що доводять факт існування проблеми і характеризують її масштаб;
визначити основні групи, на які вона справляє вплив;
обґрунтувати, чому проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів та діючих регуляторних актів.
Разом з тим, в АРВ до проекту наказу розробником жодним чином не проаналізовано існуюче правове регулювання господарських та адміністративних відносин, щодо яких склалась проблема, не доведено, чому існуючі регулювання не вирішують проблему та потребують вдосконалення.
При визначенні проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, розробником не наведено жодних даних у числовій формі, які б обґрунтовували наявність проблеми, визначали її масштаб та важливість, а також не охарактеризовано та не оцінено сфери життя та діяльності, на які проблема має найбільший негативний вплив.
Зазначене, в свою чергу, не відповідає вимогам статті 4 Закону, зокрема принципу доцільності, оскільки розробником не доведена наявність проблеми, що потребує державного втручання, та не обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою її вирішення.
У розділі II "Цілі державного регулювання" АРВ розробник повинен чітко визначити мету державного регулювання, що має бути безпосередньо пов'язана з розв'язанням проблеми.
Натомість в цьому розділі розробником зазначено, що ціллю державного регулювання є удосконалення положень Типових договорів оренди і, як наслідок, удосконалення орендних відносин та усунення наявних невідповідностей із нормами чинного законодавства.
Однак запропоновані у проекті наказу окремі зміни не узгоджуються з нормативно-правовими актами, що мають вищу юридичну силу.
Так, наприклад, Типовий договір оренди цілісного майнового комплексу державного підприємства (структурного підрозділу підприємства), затверджений наказом Фонду державного майна України від 23.08.2000 N 1774, пропонується доповнити новим пунктом 10.8, яким передбачаються випадки дострокового розірвання договору оренди.
Разом з цим, статтею 26 Закону України "Про оренду державного та комунального майна" визначено вичерпний перелік підстав припинення договору оренди, а саме: закінчення строку, на який його було укладено; приватизації об'єкта оренди орендарем (за участю орендаря); банкрутства орендаря; загибелі об'єкта оренди; ліквідації юридичної особи, яка була орендарем або орендодавцем.
Договір оренди може бути розірвано за погодженням сторін. На вимогу однієї із сторін договір оренди може бути достроково розірвано за рішенням суду у разі невиконання сторонами своїх зобов'язань та з інших підстав, передбачених законодавчими актами України.
Аналогічне зауваження стосується і проекту Змін до Типового договору оренди індивідуально визначеного (нерухомого або іншого) майна, що належить до державної власності.
Слід зазначити, що запропоновані зміни не узгоджуються з нормами Закону України "Про оренду державного та комунального майна".
З огляду на вказане, задекларовані розробником цілі державного регулювання не відповідають проблемі, визначеній у попередньому розділі АРВ, викладені не чітко, лаконічно та не є вимірюваними.
Зокрема, розробником не визначено індикаторів зменшення масштабів проблеми, що характеризувало б досягнення мети регулювання, а тому зробити висновок, чи є цілі реально досяжними, не вбачається можливим.
При формулюванні цілей розробник повинен встановити один або декілька вимірюваних індикаторів (кількісних, якісних або часових) їх досягнення.
Таким чином, розробником порушено принцип адекватності, оскільки належним чином не обґрунтовано, наскільки обраний спосіб державного регулювання відповідає вирішенню існуючої проблеми та дозволить досягти поставлених цілей.
У розділі III АРВ до проекту наказу "Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей" розробник, при визначенні альтернативних способів досягнення цілей, обмежився лише текстовим описом вигод і витрат держави, населення та суб'єктів господарювання від застосування кожного з них. При цьому під час проведення оцінки впливу на сферу інтересів суб'єктів господарювання великого і середнього підприємництва окремо кількісно розробником взагалі не визначено витрати, які можуть виникнути внаслідок запровадження кожного з альтернативних способів досягнення цілей, що підтверджували б економічну доцільність обраного способу.
Так, наприклад, розробником не проаналізовано, які витрати (часові, матеріальні) може понести:
орендодавець на складання звіту (зміни до пункту 8.1 Типового договору оренди цілісного майнового комплексу державного підприємства (структурного підрозділу підприємства), затвердженого наказом Фонду державного майна України від 23.08.2000 N 1774 (далі - зміни до Типового договору));
орендар при подачі орендодавцю копій договору та платіжного доручення (пункт 5.5 змін до Типового договору).
Також розробником не визначено, які наслідки матиме виключення положень щодо можливості орендарем списувати орендоване майно, а також положень щодо відшкодування орендодавцем орендареві вартості поліпшень орендованого майна.
Зазначене, в свою чергу, унеможливлює надання об'єктивної оцінки тому, наскільки обраний розробником спосіб державного регулювання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення.
У зв'язку з неналежним опрацюванням зазначених розділів АРВ до проекту наказу, у розділі IV "Вибір найбільш оптимального альтернативного способу досягнення цілей" розробником не доведено вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що, в свою чергу, є порушенням принципу ефективності, тобто забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат.
У розділі V АРВ до проекту наказу "Механізми та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми" розробником належним чином не описано механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог.
При цьому розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто необхідно встановити, яким чином будуть діяти норми проекту наказу та якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності.
Крім того, розробником не оцінено, які організаційні заходи мають здійснити органи влади для впровадження цих регуляторних актів.
У розділі VI АРВ до проекту наказу "Оцінка виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні проваджувати або виконувати ці вимоги" розробником не обраховано витрати органів виконавчої влади на виконання вимог регуляторних актів згідно з додатком 3 до Методики, адже поряд з додатковими витратами суб'єктів господарювання, про які йшла мова вище, витрати (часові, матеріальні) органів виконавчої влади також можуть зазнати змін.
Дані обставини не дозволяють зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання та держави та чи є обрані способи регулювання оптимальними з позиції мінімізації витрат держави.
У розділі VII АРВ до проекту наказу "Обґрунтування запропонованого строку дії регуляторного акта" відсутнє, власне, обґрунтування запропонованого строку дії даного проекту.
Розділ VIII АРВ до проекту наказу "Визначення показників результативності дії регуляторного акта" заповнено з порушенням вимог пункту 10 Методики.
Так, розробником не наведено належної кількості обов'язкових та додаткових показників результативності регуляторних актів.
Недотримання розробником вимог Закону та Методики в частині визначення показників результативності не дозволить в подальшому належним чином провести відстеження його результативності, як це передбачено статтею 10 Закону.
Додатково вважаємо за необхідне у змісті наказу термін "центральний орган виконавчої влади в галузі статистики" привести у відповідність до Закону України "Про державну статистику".
Отже, проект наказу розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме:
доцільності, тобто обґрунтованої необхідності державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;
ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
збалансованості - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави.
Ураховуючи викладене, керуючись частиною п'ятою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту наказу Фонду державного майна України "Про затвердження Змін до Типових договорів оренди".
Голова Державної регуляторної служби України К. Ляпіна