ДЕРЖАВНИЙ КОМІТЕТ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ РЕГУЛЯТОРНОЇ
ПОЛІТИКИ ТА ПІДПРИЄМНИЦТВА
ЛИСТ
N 4-47/6392 від 26.10.2001
Про ліцензування
Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва <...> щодо можливості звернення за захистом до Експертно-апеляційної ради при Держпідприємництві та можливості зупинення дії рішення органу ліцензування стосовно зупинення дії ліцензії та в межах своєї компетенції повідомляє.
Положенням про Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, затвердженим Указом Президента України від 25 травня 2000 року N 721/2000 встановлюється:
Держпідприємництво є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері підприємництва. Держпідприємництво України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування (пункт 1 Положення ( 721/2000 ).
У межах своїх повноважень Держпідприємництво організовує виконання актів законодавства України і здійснює контроль за їх реалізацією (частина перша пункту 2 Положення ( 721/2000 ).
Основними завданнями Держпідприємництва (відповідно до пункту З цього Положення ( 721/2000 ) є, зокрема, участь у формуванні та реалізації єдиної державної політики у сфері ліцензування підприємницької діяльності та координація діяльності органів виконавчої влади, пов'язаної з розробленням та реалізацією заходів щодо проведення єдиної державної регуляторної політики у сфері ліцензування підприємницької діяльності.
З метою виконання зазначених основних завдань Держпідприємництво:
- контролює в межах своїх повноважень виконання органами виконавчої влади заходів щодо реалізації державної регуляторної політики у сфері підприємництва та приймає рішення щодо усунення виявлених порушень (п.п. 4 пункту 4 Положення ( 721/2000 );
- здійснює методичне керівництво діяльністю органів виконавчої влади, пов'язаною з проведенням єдиної державної регуляторної політики у сфері підприємництва (п.п. 5 пункту 4 Положення ( 721/2000 );
- вживає в межах своїх повноважень заходів щодо захисту прав та законних інтересів суб'єктів підприємницької діяльності (п.п. 14 пункту 4 Положення ( 721/2000 );
- координує діяльність органів виконавчої влади, які відповідно до законодавства видають ліцензії, проводить методичне забезпечення діяльності цих органів із питань, що належать до його компетенції (п.п. 25 пункту 4 Положення ( 721/2000 );
- організовує в межах своїх повноважень контроль за додержанням установленого порядку ліцензування підприємницької діяльності (п.п. 29 пункту 4 Положення ( 721/2000 );
- забезпечує в межах своїх повноважень надання інформаційних, правових послуг та консультацій з питань розвитку підприємництва, ліцензування підприємницької діяльності (п.п. 25 пункту 4 Положення ( 721/2000 ).
Визначення видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, порядку їх ліцензування, встановлення державного контролю у сфері ліцензування, відповідальності суб'єктів господарювання та органів ліцензування за порушення законодавства у сфері ліцензування надається у Законі України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" ( 1775-14 ) (далі - Закон про ліцензування).
Відповідно до статті 3 Закону про ліцензування ( 1775-14 ) основними принципами державної політики у сфері ліцензування, зокрема, є забезпечення рівності прав, законних інтересів усіх суб'єктів господарювання та встановлення єдиного порядку ліцензування видів господарської діяльності на території України. Безпосередньо термін "ліцензування" визначено статтею 1 цього Закону ( 1775-14 ), а саме: видача, переоформлення та анулювання ліцензій, видача дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
Таким чином, на законодавчому рівні встановлюються рівні права та єдиний порядок ліцензування, до якого, слід окремо зазначити, не входить вирішення питань щодо зупинення дії ліцензії.
Саме з метою встановлення єдиного порядку ліцензування пунктом 2 статті 24 (прикінцеві положення) Закону про ліцензування ( 1775-14 ) було встановлено, що "до приведення законодавства у відповідність до Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" ( 1775-14 ) закони та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону".
Стосовно прав та обов'язків органу ліцензування, тобто органу виконавчої влади, визначеного Кабінетом Міністрів України, або спеціально уповноваженого виконавчого органу рад для ліцензування певних видів господарської діяльності слід зазначити таке.
Верховна Рада України визначає основні напрями державної політики у сфері ліцензування, законодавчі основи її реалізації. Безпосередньо реалізацію цієї державної політики у сфері ліцензування здійснює Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, а також органи виконавчої влади, визначені Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноважені виконавчі органи рад, уповноважені провадити ліцензування певних видів господарської діяльності (стаття 4 Закону про ліцензування ( 1775-14 ).
Спеціально уповноважений орган з питань ліцензування (Держпідприємництво), зокрема, здійснює нагляд за додержанням органами ліцензування та ліцензіатами законодавства у сфері ліцензування та дає роз'яснення щодо його застосування, здійснює методичне керівництво, інформаційне забезпечення діяльності органів ліцензування, визначає форми документів у сфері ліцензування та правила їх оформлення та, крім цього, видає розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування (стаття 5 Закону про ліцензування ( 1775-14 ).
У свою чергу орган ліцензування, зокрема, забезпечує виконання законодавства у сфері ліцензування, видає та переоформлює ліцензії, видає дублікати ліцензій на певний вид господарської діяльності, приймає рішення про визнання ліцензій недійсними, здійснює у межах своєї компетенції контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видає розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, а також анулює ліцензії на певний вид господарської діяльності (стаття 6 Закону про ліцензування ( 1775-14 ).
Таким чином, відповідно до Закону про ліцензування ( 1775-14 ) органу ліцензування не надані повноваження щодо зупинення дії ліцензії.
Контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов здійснюють органи ліцензування та спеціально уповноважений орган з питань ліцензування в межах своїх повноважень шляхом проведення планових і позапланових перевірок (частина 7 статті 20 Закону про ліцензування ( 1775-14 ).
Орган ліцензування або спеціально уповноважений орган з питань ліцензування не пізніше десяти робочих днів з дати складання акта перевірки порушень ліцензійних умов видає розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов або орган ліцензування приймає рішення про анулювання ліцензії (частина 12 статті 20 Закону про ліцензування ( 1775-14 ).
Таким чином (виходячи з положень статті 20 Закону про ліцензування ( 1775-14 ), яка встановлює порядок нагляду та контролю у сфері ліцензування), орган ліцензування в разі встановлення порушень ліцензійних умов має право тільки:
- або видати розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов (у разі коли встановлені порушення є незначними та не можуть суттєво вплинути на подальшу діяльність суб'єкта господарювання, а також можуть бути усунені);
- або анулювати ліцензію на підставах, вичерпний перелік яких чітко встановлено статтею 21 Закону про ліцензування ( 1775-14 ).
Права зупиняти дію ліцензії, як уже було зазначено вище, орган ліцензування не має.
У разі коли суб'єкт господарювання вважає дії органу ліцензування неправомірними, він має право звернутися із відповідною заявою, претензією або скаргою до Експертно-апеляційної ради при Держпідприємництві з оскарженням рішення органу ліцензування (абзац п'ятий частини З статті 7 Закону про ліцензування ( 1775-14 ). Рішення Експертно-апеляційної ради з питань звернень (апеляцій) є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування (Держпідприємництво) розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, допущених органом ліцензування.
Крім того, слід враховувати, що статтями 22 та 23 Закону про ліцензування ( 1775-14 ) встановлюється, що посадові особи органів ліцензування та спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування у разі недодержання законодавства у сфері ліцензування несуть відповідальність згідно із законом (частина 1 статті 22). Шкода, заподіяна порушенням законодавства у сфері ліцензування, підлягає відшкодуванню за позовами заінтересованих осіб у порядку, визначеному законом (стаття 23).
Щодо неузгодженості між Законом України "Про металобрухт" ( 619-14 ) та Законом про ліцензування ( 1775-14 ) стосовно права органу ліцензування зупиняти дію ліцензії повідомляємо.
Закон "Про металобрухт" ( 619-14 ) було прийнято 5 травня 1999 року. Відповідно до статті 13 цього Закону ( 619-14 ) до компетенції Міністерства промислової політики України у здійсненні операцій з металобрухтом належали, зокрема, забезпечення реалізації державної політики у здійсненні операцій з металобрухтом, видача ліцензій на здійснення операцій з металобрухтом, зупинення їх дії та анулювання ліцензій суб'єктів підприємницької діяльності з металобрухтом у разі порушення ними умов ліцензійної діяльності.
Право зупинення дії ліцензії на той час дійсно передбачалося законодавством, в тому числі й Законом України "Про підприємництво" (698-12), стаття 4 якого визначала порядок ліцензування.
У преамбулі Закону "Про металобрухт" ( 619-14) визначається, що цей Закон ( 619-14 ) регулює відносини, що виникають у процесі здійснення операцій з металобрухтом. Під операціями з металобрухтом розуміються збирання, заготівля, переробка, транспортування, реалізація брухту чорних металів, а також збирання, заготівля, переробка, транспортування, реалізація брухту кольорових металів і його металургійна переробка (стаття 1 Закону "Про металобрухт" ( 619-14 ).
Таким чином, предмет правового регулювання цього Закону ( 619-14 ) є саме відносини, що виникають у процесі здійснення операцій з металобрухтом, але слід зазначити, що нормативно-правовий акт має, як правило, багато норм права.
У прикінцевих положеннях Закону "Про металобрухт" ( 619-14 ) у травні 1999 року було визначено, що до приведення законодавства у відповідність до цього Закону ( 619-14 ) закони та інші нормативно-правові акти застосовуються у частині, що не суперечить цьому Закону ( 619-14 ). Слід визначити, що у відповідність до цього Закону ( 619-14 ) повинне бути приведене законодавство не все взагалі, а тільки таке, яке регулює ті ж самі відносини, що й базовий закон. Тобто, як було зазначено вище, відносини, що виникають у процесі здійснення операцій з металобрухтом, взагалі не торкаючись відносин у сфері ліцензування.
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо операцій з металобрухтом)", прийнятим 16 листопада 2000 року (далі-Закон про внесення змін), до Закону "Про металобрухт" ( 2114-14 ) було додатково внесено зміни, відповідно до яких зупинення дії ліцензії залишилося, але додатково була встановлена певна чітка процедура саме зупинення дії ліцензії.
"Місцеві державні адміністрації у разі виявлення порушень вимог цього Закону ( 2114-14 ) повідомляють про це центральному органу виконавчої влади з питань промислової політики, який зобов'язаний зупинити дію ліцензії, організувати перевірку та у разі підтвердження порушень здійснення операцій з металобрухтом анулювати ліцензію. Центральний орган виконавчої влади з питань промислової політики повинен повідомити про своє рішення місцевій державній адміністрації протягом тридцяти днів з дня одержання повідомлення про порушення" (частина 3 статті 13).
Слід також додатково визначити, що у Законі про внесення змін (2114-14), у прикінцевих положеннях, вже не було встановлено норми щодо застосування законів та інших нормативно-правових актів у частині, що не суперечить цьому Закону ( 2114-14 ), до приведення законодавства у відповідність до останніх.
У той же час між прийняттям Закону "Про металобрухт" ( 619-14 ) та Закону про внесення змін ( 2114-14 ) було прийнято (1 червня 2000 року) Закон про ліцензування ( 1775-14 ), предметом правового регулювання якого є вже визначення видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, порядку їх ліцензування, встановлення державного контролю у сфері ліцензування, відповідальності суб'єктів господарювання та органів ліцензування за порушення законодавства у сфері ліцензування. Тобто предметом правового регулювання стала безпосередньо сфера ліцензування.
Враховуючи наведене, зазначаємо, що застосування до суб'єкта господарювання адміністративного впливу у формі зупинення дії ліцензії після введення в дію Закону про ліцензування ( 1775-14 ) (21 жовтня 2000 року) не буде відповідати чинному законодавству, оскільки спеціальним законодавством, яке встановлює правові норми у сфері ліцензування, "зупинення дії ліцензії" не передбачено.
Слід також окремо зазначити, що при застосуванні чинного законодавства, в разі колізії норм (протиріччя), повинна застосовуватися норма того нормативно-правового акта, сфера якого безпосередньо визначає предмет правового регулювання, що застосовується. Роз'яснюємо.
Статтею 21 Закону про ліцензування ( 1775-14 ) передбачається, що рішення про анулювання ліцензії набирає чинності через десять днів з дня його прийняття. Якщо ліцензіат протягом цього часу подає скаргу до Експертно-апеляційної ради, дія даного рішення органу ліцензування зупиняється до прийняття відповідного рішення спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування (частини 4 та 5 статті 21).
Враховуючи той факт, що у чинному законодавстві немає норми, яка відображає і регулює конкретну ситуацію (зупинення рішення органу ліцензування стосовно зупинення дії ліцензії в разі звернення суб'єкта господарювання у десятиденний термін до Експертно-апеляційної ради при Держпідприємництві), але є норми, які регулюють подібні ситуації або відносини, вважаємо за можливе звернутися до аналогії закону, тобто до поширення дії норми (частини 4 та 5 статті 21 Закону про ліцензування ( 1775-14 ) на відносини, подібні предмету правового регулювання (в обох випадках - сфера ліцензування). В цьому випадку використання аналогії закону передбачає застосування окремої, конкретної норми нормативно-правового акта.
Виходячи із зазначеного, керуючись аналогією статті 21 Закону про ліцензування ( 1775-14 ), зазначаємо, що рішення про зупинення дії ліцензії повинне набирати чинності через десять днів з дня його прийняття, а якщо ліцензіат протягом цього часу подасть скаргу до Експертно-апеляційної ради при Держпідприємництві, дія даного рішення органу ліцензування повинна бути зупинена до прийняття відповідного рішення спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування (Держпідприємництвом).
Заступник голови С.Третьяков
"Податки та бухгалтерський облік", N 102, 20.12.2001 р.