Система органов госконтроля: об одной из ее СЭСтавляющих
Санитарно-эпидемиологическая служба не столь "популярна" и известна в отечественной предпринимательской среде, как, скажем, налоговая милиция или иные правоохранительные органы. Однако активность деятельности этой службы может и не зависеть от каких-либо чрезвычайных ситуаций, и если у вас нет проблем с мышами или тараканами, это еще не значит, что у вас не будет проблем с теми, кто должен создавать проблемы именно этим самым мышам и тараканам. Деятельность СЭС довольно часто направляется не на очаги эпидемий, а на пока еще тлеющие и кое-где даже разгорающиеся очаги отечественного бизнеса. Эта деятельность регулируется следующими нормативно-правовыми актами:
- Правилами санитарной охраны территории Украины, утвержденными постановлением Кабинета министров Украины от 24 апреля 1999 года N 696;
- Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре в Украине, утвержденным постановлением Кабинета министров Украины от 22 июня 1999 года N 1109;
- Инструкцией о порядке применения государственной санитарно-эпидемиологической службой Украины административно-предупредительных мер (ограничение, временное запрещение, запрет, приостановление и прекращение), утвержденной приказом Минздрава Украины от 14 апреля 1995 г. N 67;
- Порядком применения финансовых санкций за нарушение санитарного законодательства, утвержденным приказом Минздрава Украины от 20 июля 1995 г. N 135;
- Инструкцией о порядке наложения и взыскания штрафов за нарушение санитарного законодательства, утвержденной приказом Минздрава Украины от 14 апреля 1995 г. N 64.
Государственную санитарно-эпидемиологическую службу составляют органы, учреждения и заведения санитарно-эпидемиологического профиля Минздрава Украины, соответствующие учреждения, заведения, части и подразделения Минобороны Украины, МВД, СБУ и Государственного комитета по делам обороны государственной границы Украины.
Осуществляя санитарно-эпидемиологический контроль, органы СЭС могут проводить плановые и внеплановые проверки. Плановые проверки проводятся согласно планам самой СЭС, внеплановые обязательны в случаях:
- осуществления государственных и международных программ по вопросам обеспечения санитарного и эпидемического благополучия населения, профилактики заболеваний;
- обследования объектов и сооружений, которые вводятся в эксплуатацию;
- рассмотрения предложений по отведению земельных участков под застройку и иные виды землепользования, места водозаборов и сброса сточных вод, размещение промышленных и других объектов;
- выдачи разрешения на деятельность, для осуществления которой требуется разрешение СЭС (например, производство, переработка и реализация продуктов питания, предметов гигиены и санитарии, косметико-парфюмерных изделий, алкогольных напитков, табачных изделий, товаров бытовой химии и детского ассортимента, деятельность по коммунально-бытовому и медицинскому обслуживанию населения);
- расследования причин и условий возникновения профессиональных или инфекционных заболеваний, отравлений, радиационных инцидентов (аварий).
В иных случаях государственный санитарно-эпидемиологический контроль осуществляется путем выборочных проверок поднадзорных объектов, в зависимости от санитарно-гигиенической и эпидемической ситуации.
Результаты проверки оформляются актом (всегда).
Полномочия по проведению проверок органам СЭС даны самые широкие. Санитарные врачи и их помощники имеют право:
- беспрепятственно входить на территорию и в помещения всех объектов надзора по служебному удостоверению;
- бесплатно получать от юридических и физических лиц материалы, сведения, статистические и иные данные, которые характеризуют санитарное состояние обследуемых объектов и здоровья людей;
- бесплатно отбирать образцы сырья, продукции, материалов для проведения санитарно-гигиенической экспертизы.
С целью прекращения нарушений санитарного законодательства главные государственные санитарные врачи и их заместители применяют следующие меры, составляя постановления, предписания или представления:
- ограничение, временный запрет или прекращение деятельности предприятия, учреждения, организации или строительства, реконструкции и расширения объектов;
- временное запрещение выпуска, запрет использования химических веществ, продуктов питания, товаров народного потребления и т.д;
- приостановление или прекращение инвестиционной деятельности;
- отстранение от работы лиц, виновных в нарушении соответствующих правовых норм, путем внесений представлений собственникам юридических лиц;
- изъятие из реализации (конфискация) опасных для здоровья продуктов питания, химических и радиоактивных веществ, биологических материалов в порядке, установленном законодательством.
На должностных лиц предприятий, виновных в нарушении санитарных норм, в административном порядке налагается штраф в размере от 6 до 25 не облагаемых налогом минимумов доходов граждан.
К предприятию-нарушителю (не путать с должностным лицом) могут применяться финансовые санкции. В том случае, если по результатам проверки установлен факт нарушения санитарных норм, в дополнение к акту проверки составляется еще и соответствующий протокол. Следует отметить, что протокол подписывается лицом, его составившим, а также представителем нарушителя как юридического лица, которым может быть руководитель юридического лица или лицо, уполномоченное быть представителем на основании доверенности. В случае отсутствия представителя нарушителя на месте, факт нарушения санитарного законодательства требует обязательного подтверждения свидетелями.
За передачу заказчику или в производство, а также за использование проектной, конструкторской или технологической документации, не соответствующей санитарным нормам, финансовая санкция составляет 25% от сумы стоимости разработки.
За реализацию продукции, не соответствующей санитарным нормам, запрещенной к выпуску, не соответствующей стандартам продукции, которая может быть опасна для здоровья людей, а также за реализацию на территории Украины импортной продукции, не соответствующей украинским стандартам безопасности, - 100% стоимости выпущенной (реализованной) продукции.
В том случае, если предприниматель уклоняется от предъявления сотрудникам санэпидемслужбы продукции, подлежащей контролю, предприятие может быть оштрафовано на 25% от стоимости выпущенной (реализованной) продукции.
Протокол о нарушении санитарных норм передается главному государственному санитарному врачу, который обязан рассмотреть дело в пятнадцатидневный срок. Дело рассматривается в присутствии представителя нарушителя. В рассмотрении дела могут принимать участие эксперты и свидетели. По результатам процедуры главный государственный санитарный врач выносит постановление о применении финансовой санкции. Один из экземпляров постановления в трехдневный срок вручается нарушителю. Вышеуказанный документ должен содержать в себе следующие сведения:
- должность лица, вынесшего постановление;
- дату и место рассмотрения дела;
- сведения о нарушителе;
- обстоятельства нарушения санитарных норм;
- ссылку на нормативный акт, предусматривающий применение финансовой санкции за данное нарушение;
- размеры финансовой санкции, срок и порядок ее добровольной уплаты.
Нарушитель обязан уплатить финансовую санкцию в пятнадцатидневный срок со дня вынесения постановления. Если этого не происходит, сумма санкции взыскивается в судебном порядке.
В том случае, если сотрудники санэпидемстанции обнаружат на предприятии нарушения, которые для их устранения потребуют ограничения или прекращения какой-либо деятельности, то могут быть применены так называемые административно-предупредительные меры. О применении таких мер также выносится постановление, которое содержит в себе информацию, аналогичную содержащейся в постановлении о применении финансовой санкции, за исключением того, что в постановлении о предупредительных мерах, вместо суммы финансовой санкции, указываются те действия, которые обязан совершить нарушитель или от которых он обязан воздерживаться. Также это постановление должно содержать в себе предупреждение об ответственности за невыполнение постановления и информацию о лице, ответственном за его выполнение.
Очень интересен порядок вручения вышеуказанного постановления. В соответствии с Инструкцией о порядке применения административно-предупредительных мер, постановление вручается под расписку лицу, ответственному за его выполнение, но в этой же Инструкции говорится о том, что постановление может быть направлено рекомендованным или ценным письмом, передано по телеграфу, телетайпу, телефаксу, телексу или по радио (!?). Наверное, многим интересно будет понаблюдать за процессом вручения под расписку документа, переданного по факсу или по радио. "Ноу-хау" просто потрясающее, даже полярники на льдине не скроются от всевидящего ока работников СЭС. Вышеуказанные нормы Инструкции попросту противоречат друг другу. Поскольку вручение постановления под расписку можно считать обязательным, то в "сложных случаях" можно попросить переслать его по факсу, что существенно облегчит обжалование "врученного" таким образом постановления.
В качестве обеспечения выполнения постановления работники СЭС могут применить опечатывание или пломбирование источников энергии, сырья, помещений, агрегатов, механизмов, транспортных средств и т.п., о чем составляется соответствующий акт, один из двух экземпляров которого вручается представителю администрации предприятия. В случае выявления неумышленного нарушения целостности печати (пломбы) проводится повторное опечатывание (ответственность за неумышленное нарушение не предусмотрена, и случаи инстинктивного срыва пломбы слепоглухонемой уборщицей, вытирающей пыль, участились). В случае умышленного нарушения целостности печати (пломбы), составляется соответствующий протокол, делается отметка в акте об опечатывании. Материалы о факте умышленного нарушения передаются компетентным органам (каким - не уточняется) для привлечения виновных к ответственности (к какой - также не уточняется).
Также работники СЭС могут, как уже говорилось выше, изымать (конфисковывать) опасную продукцию, однако если в соответствующем документе будет присутствовать формулировка, имеющая отношение именно к конфискации, то его можно будет без особых проблем признать недействительным, так как конфискация влечет за собой утрату права на имущество и в соответствии с частью 6 ст. 41 Конституции Украины может быть применена исключительно по решению суда в случаях, объеме и порядке, установленных законом. Так что в данном случае полезно будет вспомнить одну из историй Дядюшки Римса, в которой кролик просит лиса "не бросать его в терновый куст". Изъятая же из оборота некачественная или опасная продукция, в соответствии с нормами Закона Украины "Об изъятии из оборота, переработке, утилизации, уничтожении или дальнейшем использовании некачественной и опасной продукции" N 1393-XIV от 14.01.2000 г., должна храниться собственником в соответствующим образом оборудованных и опломбированных помещениях. После приведения изъятой продукции в соответствие с санитарными нормами данная продукция возвращается в оборот путем принятия работниками СЭС соответствующего решения.
СЭС может также приостановить или даже прекратить инвестиционную деятельность в случае нарушения санитарно-гигиенических требований. Регулируются эти операции Порядком приостановления или прекращения инвестиционной деятельности при нарушениях санитарного законодательства, утвержденным приказом Минздрава Украины N 65 от 14 апреля 1995 г., зарегистрированным в Минюсте Украины 06.05.95 г. под N 132/668. Однако Минздрав весьма своеобразно подошел к этой проблеме. В соответствии с подпунктом 1.1 п. 1 вышеуказанного Порядка, основанием для прекращения или приостановления инвестиционной деятельности является нарушение или возможность нарушения санитарно-гигиенических требований при ее осуществлении. Возникают вполне логичные вопросы: что такое "возможность нарушения" санитарно-гигиенических требований; какие нормы нарушает СПД, если он еще фактически не нарушил никаких правил и норм? Руководствуясь данным подпунктом, сэсовцы могут заявиться на любое предприятие и прекратить его инвестиционную деятельность только на основании того, что санитарно-гигиенические требования когда-либо в будущем могут быть нарушены. А если учесть, что такую потенциальную возможность имеет каждый СПД, то... Похоже, в Минздраве считают, что в нашем государстве можно карать за намерения. Однако на этом оригинальность правотворчества Минздрава не заканчивается. В соответствии с пунктом 2.3 названного Порядка, основанием для вынесения постановления являются заключение государственной санитарно-гигиенической экспертизы, данные из акта проверки объекта, другие сведения.
Какие другие сведения могут быть основанием для вынесения постановления, в Порядке не уточняется. Выходит даже так, что проверка объекта, который является источником санитарной опасности, не является обязательной, достаточно кому-то просто позвонить по телефону.
Как видим, для интересов предприятия деятельность СЭС может очень часто требовать признания ее неправомерной. Способов "защиты" существует несколько. Во-первых, обжалование документа СЭС вышестоящему главному государственному санитарному врачу в соответствии с частью 1 ст. 43 Закона "Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения". Это можно сделать в течение месяца. При этом обжалование документа не приостанавливает его действия. Жалоба на постановление о применении финансовой санкции должна быть рассмотрена в течение 10-ти дней. Она подается вышестоящему главному государственному санитарному врачу через должностное лицо, применившее финансовую санкцию (означенное лицо направляет жалобу по инстанции не позднее 3-х дней со дня получения). Жалоба на постановление о применении финсанкций должна содержать в себе следующую информацию:
- полное наименование и юридический адрес предприятия;
- сведения об обжалуемом постановлении (номер, дата вынесения, должностное лицо, применившее финсанкции);
- мотивы и аргументацию обжалования.
По результатам рассмотрения жалобы главный государственный санитарный врач должен вынести соответствующее решение. Следует сказать, что, к примеру, письмоуведомление о том, что в удовлетворении жалобы отказано, не является вышеупомянутым решением. Решение вышестоящего санитарного врача об отказе (как, впрочем, и любое другое) должно быть оформлено соответствующим постановлением, копия которого в трехдневный срок предоставляется администрации предприятия-нарушителя.
Во-вторых, постановление о применении финансовых санкций может также быть опротестовано прокурором. Протест рассматривается лицом, вынесшим постановление, в десятидневный срок со дня получения протеста. При рассмотрении протеста должностное лицо, вынесшее постановление, может:
- оставить постановление без изменений, а прокурорский протест - без удовлетворения;
- отменить постановление и закрыть дело.
О результатах рассмотрения протеста оповещается прокурор, а в случае изменения размера штрафа или отмены постановления - и предприятие-нарушитель.
Также незаконные действия работников СЭС (в особенности длящиеся действия) могут быть прекращены путем вынесения соответствующего прокурорского предписания.
В-третьих, СПД может обратиться в хозяйственный суд с иском о признании документа СЭС (постановления, предписания и т.д.) недействительным. Об обжаловании постановления в хозяйственном суде нарушитель уведомляет соответствующую налоговую инспекцию, при этом действие постановления приостанавливается до принятия хозяйственным судом соответствующего решения.
В-четвертых, документы, вынесенные работниками СЭС, а также действия самих работников, могут быть обжалованы и в суде общей юрисдикции, но при этом необходимо помнить о том, что такую жалобу необходимо подавать от имени физического, а не юридического лица, например, от имени участника товарищества, право на предпринимательскую деятельность которого было ограниченно работниками СЭС. Подать такую жалобу в суд общей юрисдикции можно в течение 2-х месяцев.
В "противоборстве" с СЭС может помочь также и проведение экологической экспертизы, которую может заказать СПД. Так как целью проведения экологической экспертизы в соответствии со статьей 4 Закона Украины "Об экологической экспертизе" от 09.02.1995 г. под N 45/95-ВР является предупреждение негативного влияния антропогенной деятельности на состояние окружающей природной среды и здоровье людей, а также оценка степени экологической безопасности хозяйственной деятельности и экологической ситуации на отдельных территориях и объектах, то очень часто предметы интересов СЭС могут совпадать с предметами экспертизы. Экологическую экспертизу могут проводить как органы государственной власти (государственная экологическая экспертиза), так и компетентные общественные организации (общественная экологическая экспертиза). Причем государственная и общественная экспертиза проводятся независимо друг от друга. Экологические эксперты обладают весьма внушительным арсеналом полномочий. Так, в соответствии с нормами статьи 28 Закона "Об экологической экспертизе" эксперт имеет право получать сведения и материалы, необходимые для проведения экологической экспертизы. При этом никто (в том числе и работники СЭС) не имеет права вмешиваться в проведение экспертизы. СПД - заказчики экспертизы - имеют право:
- заявлять соответствующие ходатайства и получать консультации;
- подавать эксперту письменные и устные пояснения, замечания, предложения;
- знакомиться с выводами экологической экспертизы;
- получать информацию о ходе экологической экспертизы;
- осуществлять другие действия в установленном законом порядке. Если учесть, что при рассмотрении спора с СЭС в суде часто возникает необходимость в квалифицированной экспертизе (так как область знаний, в разрезе которой ведется спор, является весьма специфической), то наличие у СПД экспертного заключения органа, подчас не менее авторитетного, чем СЭС, может пойти на пользу предприятию. Однако следует помнить о том, что даже выводы судебной экспертизы не могут быть окончательным доказательством верности позиции той или иной стороны. В конечном итоге судья выносит решение по делу в соответствии со своими собственными убеждениями (естественно, в рамках закона).
"Вестник бухгалтера и аудитора" N 15-16, август 2002 г.