Совершенству нет предела, или либерализация
системы выдачи разрешений
Главная цель, к которой необходимо стремиться на данном этапе развития предпринимательства в Украине, - это обеспечение прозрачной и простой схемы выдачи разрешений. Время подсказывает необходимость совершенствования законодательной базы в разрешительной системе.
Некоторые из ведомств - участников разрешительной системы предпринимали ранее и продолжают предпринимать действенные шаги на пути упрощения выдачи разрешений. Примером могут служить изменения Госнадзорохрантруда, которые вносились в несколько этапов. Первый этап упрощения прошел еще в 2003 г., когда было принято Постановление Кабинета Министров Украины от 15 октября 2003 года № 1631 “Об утверждении Порядка выдачи разрешений Государственным комитетом Украины по надзору за охраной труда и его территориальными органами” (далее - Постановление № 1631), ограничивающее количество работ, на которые нужно получить разрешения. Так, сначала после принятия Закона “Об охране труда” в 1993 г. предусматривалось, что все без исключения собственники независимо от осуществляемого ими вида деятельности обязаны были получать разрешение Госнадзорохрантруда на начало работ. Однако десять лет деятельности показали, что уровень культуры производства в вопросах промышленной безопасности все время повышается. Собственнику предприятия работать с нарушениями норм безопасности стало экономически невыгодно. Гибель или травмирование работника ведут к немалым финансовым расходам.
Кроме того, существующая система выдачи разрешений не позволяла инспекторам выделять предприятия, эксплуатирующие объекты повышенной опасности. Поэтому было принято решение о внедрении нового механизма, предусматривающего выдачу разрешений только тем предприятиям, на которых выполняются работы и эксплуатируется оборудование повышенной опасности. На тот момент было определено 88 видов работ, для выполнения которых были необходимы разрешения. Этот эксперимент сразу же дал положительный эффект. Благодаря введению новой разрешительной процедуры значительно сократилось количество субъектов, деятельность которых требовала получения разрешений. Были разработаны новые требования к экспертному заключению, его форме и содержанию, повысилась ответственность технического эксперта за свою работу. Независимые эксперты Международного банка реконструкции и развития признали систему выдачи разрешений Госнадзорохрантруда самой лучшей в Украине.
Но Госнадзорохрантруда в качестве надзорного органа не остановился на достигнутом. Два года работы согласно новому Порядку показали, что и этот перечень можно сократить, изъяв из него некоторые объекты и работы, уровень травматизма на которых является допустимым с учетом европейских норм. Это - второй этап, который Госнадзорохрантруда намеревается ввести сейчас. Вместо 88 видов работ останутся только 26, предусмотренные проектом изменений к Постановлению № 1631, который разработал Государственный департамент промышленной безопасности, охраны труда и горного надзора МЧС Украины (Госпромгорнадзор). Эти изменения предусматривают упрощение процедуры получения разрешений для работодателей и значительное - более чем в три раза - сокращение количества работ повышенной опасности, на которые необходимо получить разрешения.
Принимая участие в заседаниях в форме круглых столов и общаясь с работодателями, представители Госпромгорнадзора пришли к выводу, что не все моменты учтены также и в самой процедуре выдачи разрешений. Поэтому была создана рабочая группа, в состав которой вошли представители Госкомпредпринимательства, Госпромгорнадзора, которая сообща разработала более прозрачную и простую процедуру продления срока действия разрешений на эксплуатацию объектов. Данная процедура предполагает, что если работодатель три года отработал без нарушений (не было остановок и травмирования работников на тех объектах, на работу которых было получено разрешение), то срок действия разрешения ему продлевается автоматически, без проведения органами госнадзора соответствующих экспертиз и обследования оборудования. Единственное, что ему нужно сделать, это подать заявку в Госпромгорнадзор.
Новая редакция Постановления № 1631 была подана на согласование в соответствующие органы исполнительной власти в декабре 2005 г. Однако пока никакие изменения в действующее законодательство не были внесены, но Госпромгорнадзора по собственной инициативе на текущий момент разработал изменения к Порядку выдачи разрешений Государственным департаментом промышленной безопасности, охраны труда и горного надзора и его территориальными органами, утвержденному Постановлением № 1631. Изменения разработаны с целью упрощения процедуры получения разрешений, значительного сокращения перечня работ повышенной опасности, приведения в соответствие с принятыми после утверждения Порядка законодательными актами, в частности, Законом Украины от 06.09.2005 г. № 2806-IV “О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности” (далее - Закон № 2806).
Всем ведомствам, участвующим в подготовке и выдаче разрешений, рекомендовано руководствоваться в своей деятельности разработанными изменениями, о чем они уведомлены письмом Государственного департамента промышленной безопасности, охраны труда и горного надзора, в котором говорится, что по согласованию с рабочей группой Комитета к перечню работ повышенной опасности, проведение которых нуждается в наличии разрешения, предлагается включить лишь 26 видов работ из 88, включенных в перечень ранее.
С целью реализации государственной политики, направленной на дальнейшее развитие предпринимательской деятельности, уменьшение количества документов разрешительного характера, предлагается на период до внесения изменений в Порядок при проведении проверок сосредоточить внимание работодателей на наличии разрешений на проведение работ повышенной опасности, которые включены в новый перечень.
Перечень работ повышенной опасности
1. Изготовление, технический осмотр, испытание, экспертное обследование (техническое диагностирование) машин, механизмов, оборудования повышенной опасности (по установленному перечню).
2. Эксплуатация, применение, монтаж, демонтаж, налаживание, ремонт, техническое обслуживание, реконструкция машин, механизмов, оборудования повышенной опасности (по установленному перечню).
3. Производство, переработка, распределение хлора, аммиака, кислорода, водорода и продуктов распада воздуха.
4. Взрывные работы и работы, связанные с использованием энергии взрыва, реализация взрывных материалов.
5. Утилизация оружия, обычных видов боеприпасов и изделий ракетной техники.
6. Газоопасные работы и работы в взрывопожароопасных зонах.
7. Обустройство, эксплуатация, диагностика и ремонт систем промышленного и межпромышленного сбора нефти и газа и установок комплексной подготовки нефти и газа, нефтяных и газовых промыслов.
8. Переработка нефти, газа и конденсата.
9. Сооружение, эксплуатация, диагностика и ремонт магистральных газопроводов, магистральных нефтепроводов и магистральных продуктопроводов (нефтепродуктопроводы, аммиакопроводы, этиленпроводы и т. п.), систем газоснабжения природным и сжиженным газом.
10. Сооружение, эксплуатация, диагностика и ремонт систем газоснабжения природным и сжиженным газом.
11. Ликвидация газо- и нефтепроявлений и открытых фонтанов на нефтяных и газовых скважинах.
12. Бурение, эксплуатация и капитальный ремонт скважин для добычи нефти и газа.
13. Хранение, эксплуатация баллонов, контейнеров, цистерн и других емкостей с сжиженными, ядовитыми, взрывоопасными и инертными газами, их заполнение, опорожнение и ремонт.
14. Работы, в том числе измерения, в действующих электроустановках.
15. Подземные и открытые горные работы.
16. Геологоразведочные и горно-геологические работы, сейсморазведка.
17. Маркшейдерские работы.
18. Сооружение и наращивание дамб гидротехнических сооружений и гидроотвалов.
19. Работы в колодцах, шурфах, траншеях, котлованах, бункерах, камерах, коллекторах, замкнутом пространстве (емкостях, боксах, топках, трубопроводах).
20. Земляные работы, выполняющиеся на глубине свыше 2 метров или в зоне расположения подземных коммуникаций либо под водой.
21. Водолазные работы.
22. Работы верхолазные, скалолазные и на высоте.
23. Сооружение, монтаж и демонтаж домов, сооружений, а также возобновление и укрепление их аварийных частей.
24. Строительство, ремонт, эксплуатация и ликвидация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
25. Валка леса, деревьев, промышленная заготовка леса.
26. Работы по обогащению полезных ископаемых.
Некоторые из принятых нововведений были позаимствованы s странах мирового сообщества.
Например декларативный принцип или заявочный. Как свидетельствует зарубежный опыт, заявочный принцип - это более либерализированная система. Но вместе с тем она привносит и более персонифицированную ответственность за допущенную аварийную ситуацию. Если раньше при выдаче разрешений органами госнадзора ответственность была консолидированной, то в этом случае работодатель лично берет ответственность на себя, указывая это в декларации.
Порядок выдачи разрешений Государственным комитетом по надзору за охраной труда и его территориальными органами применяется в соответствии с Инструкцией, утвержденной приказом Госпромгорнадзора от 21.01.2004 г. № 13. Указанная Инструкция разграничивает полномочия центрального аппарата Госпромгорнадзора Украины и его территориальных органов в части рассмотрения документов, предусмотренных Постановлением № 1631, которые предоставляются субъектом хозяйственной деятельности на получение разрешения.
Центральный аппарат Госпромгорнадзора Украины выдает разрешения на работы повышенной опасности, эксплуатацию объектов, машин, механизмов, оборудования повышенной опасности (далее - объекты) в соответствии с перечнями, приведенными в приложениях 1 и 2 к Инструкции, а также на эксплуатацию объектов, произведенных (изготовленных) за рубежом, и на проведение учебы по вопросам охраны труда должностных лиц и специалистов.
Территориальные органы Госпромгорнадзора Украины выдают разрешения на работы повышенной опасности и эксплуатацию объектов в соответствии с перечнями, приведенными в приложениях 3 и 4 к Инструкции, а также на проведение профессиональной подготовки, переподготовки, курсовой профессионально-технической учебы, повышения квалификации работников, которые привлекаются к выполнению работ повышенной опасности.
Инструкцией определен также порядок рассмотрения и оформления доку ментов на выдачу разрешений.
Для получения разрешения субъект хозяйственной деятельности представляет или направляет по почте документы и заявление в центральный аппарат Госпромгорнадзора Украины или его территориальные органы в зависимости от вида разрешения, которое он намерен получить.
К заявлению прилагаются по необходимости следующие документы:
- на начало или продолжение выполнения работы повышенной опасности - вывод экспертизы относительно способности субъекта хозяйственной деятельности обеспечить соблюдение требований законов и других нормативно-правовых актов по охране труда и промышленной безопасности во время выполнения заявленной работы;
- на эксплуатацию объекта - заключение экспертизы относительно соответствия объекта требованиям нормативно-правовых актов по охране труда и промышленной безопасности (с учетом результатов сертификации в системе УКРСЕПРО в случае ее проведения) и имеющейся возможности у субъекта хозяйственной деятельности обеспечить соблюдение требований законодательства во время его эксплуатации, а также эксплуатационную документацию на украинском или в виде исключения на русском языке. Такими документами могут быть инструкция по эксплуатации, паспорт и т. д. Это касается объекта, который изготовлен за рубежом;
- на проведение учебы по вопросам охраны труда - заключение экспертизы Главного учебно-методического центра или экспертно-технического центра Госпромгорнадзора относительно наличия возможности у субъекта хозяйственной деятельности проводить обучение по вопросам охраны труда.
Требовать предоставления информации и документов, не предусмотренных данным Порядком, Госпромгорнадзора или его территориальный орган не вправе.
Если разрешение выдает центральный аппарат Госпромгорнадзора Украины, то после рассмотрения этих документов председателем Комитета или его заместителями они передаются в соответствующее отраслевое управление, которое прорабатывает их и готовит предложения относительно возможности или невозможности выдачи разрешения.
После проработки предложений отраслевое управление передает все документы управлению научно-технического обеспечения государственного надзора.
Управление научно-технического обеспечения государственного надзора с учетом предложений отраслевого управления оформляет разрешение за подписью председателя Комитета или заместителя председателя Комитета, которому подчинено отраслевое управление, или готовит аргументированный отказ в выдаче разрешения.
Если разрешение выдается территориальным органом, то после регистрации документов руководство территориального органа направляет документы в соответствующее подразделение для рассмотрения и принятия решения о выдаче разрешения или об аргументированном отказе.
Разрешения подписываются начальником территориального управления или его заместителем, который осуществляет координацию надзорной деятельности за направлением, подпадающим под действие разрешения.
Выданные разрешения заносятся в единый реестр, который ведет Управление научно-технического обеспечения государственного надзора, а также предоставляет через Интернет информацию относительно выдачи или отмены разрешений. Это дает возможность в любой момент узнать о наличии разрешения на проведение какого-либо вида работ.
Услуги, связанные с выдачей разрешений, предоставляются на платной основе в соответствии с приказом Минтруда, а само разрешение выдается бесплатно.
Итак, субъект хозяйственной деятельности должен получить соответствующее разрешение Госпромгорнадзора или его территориального органа если: - начинает выполнение работы повышенной опасности;
- осуществляет эксплуатацию объектов, машин, механизмов, оборудования повышенной опасности;
- проводит обучение работников по вопросам охраны труда, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников, которые привлекаются к выполнению работ повышенной опасности. Ранее Госпромгорнадзора или его территориальный орган в течение 30 рабочих дней после регистрации заявления обязаны были выдать субъекту хозяйственной деятельности соответствующее разрешение или сообщить в письменном виде об отказе в выдаче разрешения с обязательным обоснованием. В настоящее время указанный срок сокращен до 15 дней, о чем было дано разъяснение органам Госпромгорнадзора, имеющее пока статус внутреннего ведомственного документа. Конечно же, не всегда удается вложиться в 15-дневный срок. И чаще всего причиной этого бывают не совсем точные выводы экспертного заключения.
Основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения может быть:
- непредставление субъектом хозяйственной деятельности необходимых документов и(или) неправильного их оформления;
- представление недостоверных данных или заключения экспертизы, которое утверждено или составлено более чем за год до даты регистрации заявления;
- установление по заключениям экспертизы несоответствия объекта экспертизы требованиям законов и других нормативно-правовых актов по охране труда и промышленной безопасности.
Однако после устранения вышеуказанных причин субъект хозяйственной деятельности имеет право повторно подать заявление на получение необходимого разрешения.
Действие разрешений, выданных Госпромгорнадзора или его территориальными органами, распространяется на всю территорию Украины и в зависимости от вида разрешения срок его действия составляет:
- на начало выполнения работы повышенной опасности или эксплуатации объекта - 3 года;
- на продолжение выполнения работы повышенной опасности или эксплуатации объекта - 5 лет;
- на обучение по вопросам охраны труда - 5 лет. Субъекту хозяйственной деятельности следует помнить о том, что он обязан уведомить письменно территориальный орган Госпромгорнадзора по месту выполнения им или его обособленным подразделением работы повышенной опасности или эксплуатации объекта о наличии разрешения. К заявлению в обязательном порядке должна прилагается копия имеющегося разрешения.
В случае утери каким-либо образом разрешения и в период оформления дубликата разрешения субъект хозяйственной деятельности имеет право выполнять работу повышенной опасности или эксплуатировать объект на основании заявления, зарегистрированного в Госпромгорнадзора или его территориальном органе.
Следует также помнить и том, что Постановлением № 1631 предусмотрена ответственность для всех участников разрешительной системы.
За достоверность заключения экспертизы несет персональную ответственность эксперт, который его составил.
Если в случае проведения плановой проверки предприятия обнаружено наличие недостоверных сведений в заключении экспертизы, территориальным управлением создается комиссия для рассмотрения данного вопроса. В состав комиссии обязательно включается начальник экспертно-технического центра и независимый эксперт.
В случае выявления недостоверных сведений, поданных субъектом хозяйственной деятельности, выданное разрешение отменяется.
В случае выявления недостоверных данных, представленных экспертом, комиссия готовит представление о несоответствии занимаемой должности эксперта.
Но ст. 10 Закона № 2806 предусмотрены более жесткие меры ответственности за допущенные нарушения в сфере выдачи документов разрешительного характера. А также внесены изменения в ст. 164 Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее - КУАП), предусматривающие ответственность в виде штрафа в размере от 20 до 40 НМДГ с конфискацией изготовленной продукции, сырья за осуществление предпринимательской деятельности без наличия соответствующих документов разрешительного характера. И представление субъектом хозяйствования разрешительному органу недостоверной информации о соответствии своей материально-технической базы нормам закона карается штрафом в размере от 40 до 100 НМДГ. Для представителей разрешительных органов, которые нарушают нормы действующего законодательства, также предусмотрены меры ответственности, закрепленные в ст. 166-10 КУАП.
Все спорные вопросы, связанные с выдачей разрешений, как указано в Постановлении № 1631, рассматриваются на коллегии Госпромгорнадзора Украины. Однако Законом № 2806 установлено, что спорный вопросы, возникающие при получении разрешений, должны рассматриваться в судебном порядке.
Совершенству нет предела. Время и приобретаемый опыт работы подскажут, в каком направлении нужно двигаться дальше в вопросах совершенствования разрешительной системы. Хочется надеяться, что в ближайшем будущем перечень видов работ, на которые будут выдаваться разрешения по заявочному принципу, будет расширен. И местные исполнительные органы власти, не ожидая момента создания единого окна в разрешительной системе, обеспечат предпринимателей полной информацией о видах хозяйственной деятельности, требующих получения разрешительных документов.
Однако не стоит забывать и том, что, с одной стороны, процедура получения -разрешения должна быть для предпринимателя максимально прозрачной, а с другой - предприниматель должен осознавать свою ответственность за здоровье и жизнь работающих, а также обязан убедиться в создании безопасных условий труда и соответствии своей деятельности требованиям законодательства.
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 16 (538), 17 апреля 2006 г.
Подписной индекс 40783