Изменение целевого назначения земель, которые находятся в
собственности граждан или юридических лиц
В соответствии с Земельным кодексом Украины (далее - ЗК) изменение целевого назначения земель, которые находятся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется по инициативе владельцев земельных участков в порядке, который устанавливается Кабинетом Министров (ч. 3 ст. 20 ЗК). Для реализации положений статьи было принято Постановление КМУ от 11.04.2002 г. № 502 “Об утверждении Порядка изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц” (далее - Постановление № 502), процессуальные нормы которой в целом направлены на максимальную регламентацию действий участников данного вида земельно-процессуальных правоотношений. Однако в данном документе оставлено вне поля зрения достаточно много проблемных вопросов, которые могут возникнуть в процессе изменения целевого назначения земель. Выявление проблемных вопросов и, соответственно, решение проблемных ситуаций будут способствовать созданию максимально четкого механизма реализации права граждан или юридических лиц на смену целевого назначения земельного участка (или ее части), который находится в их собственности.
Начальная и подготовительная
стадии изменения целевого назначения
земельных участков
Первая (начальная) стадия предусматривает возбуждение процедуры изменения целевого назначения земельных участков. Так, граждане или юридические лица подают заявление (ходатайство) в сельский, поселковый, городской совет, если земельный участок расположен в пределах населенного пункта, или районной госадминистрации, если земельный участок расположен за пределами населенного пункта.
Что именно должно быть указано в заявлении (ходатайстве), в Постановлении № 502 не конкретизируется. На практике возникают многочисленные случаи, когда соответствующие органы государственной власти или органы местного самоуправления отказывают владельцам земельных участков в принятии соответствующих заявлений (ходатайств) по мотивам их “несоответствующего оформления согласно установленной форме”. Для предотвращения таких случаев вопрос содержания заявления (ходатайства) владельцев земельных участков на этой стадии нуждается в правовой регламентации. Предполагается, что в заявлении (ходатайстве) должны быть указаны местонахождение, площадь (размер), кадастровый номер земельного участка, цель изменения целевого назначения, а также указана та категория земли, перевод в которую предусматривается осуществить. Предложенный перечень не является исчерпывающим.
В соответствии с ч. 2 п. 2 Постановления № 502 к заявлению (ходатайству) прилагаются:
а) копия государственного акта на право собственности на земельный участок;
б) для гражданина - владельца земельного участка - копия паспорта (серия, номер паспорта, когда и кем выдан и местожительства), для юридического лица - владельца земельного участка - копия устава (положение) и копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица;
в) документы относительно установленных ограничений (обременении) и земельных сервитутов на использование земельного участка;
г) обоснование необходимости изменения целевого назначения земельного участка с указанием его размера.
Возможно, на этой стадии целесообразно было бы предусмотреть в Постановлении № 502 проведение процедуры предварительной экспертизы прилагаемых документов, которые представляются владельцами земельных участков.
На второй (подготовительной) стадии происходит определение возможности изменения целевого назначения земельных участков путем рассмотрения заявлений (ходатайств) и прилагаемых документов их владельцев соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления (сельским, поселковым, городским советом или районной госадминистрацией). Результатом такого рассмотрения в случае согласия на изменения целевого назначения земельного участка является выдача разрешения на подготовку проекта его отвода. На этой стадии нерешенным вопросом является срок рассмотрения заявлений (ходатайств) и дополнительных документов. Это уже приводит к тому, что заявления долгое время остаются без рассмотрения. Представляется, что оптимальным сроком рассмотрения соответствующих документов заявителя и предоставления разрешения на подготовку проекта отведения земельного участка должен быть 5-дневный срок со дня представления документов.
Третья (основная) стадия предусматривает проведение процедур составления, согласования (пересогласования) и утверждения проекта отвода земельного участка или его части.
Проект отвода земельного участка создается, если изменению целевого назначения подлежит его часть. Если изменению целевого назначения подлежит весь земельный участок, осуществляется пересогласование проекта его отвода с соответствующими органами исполнительной власти. Проект отвода земельного участка, целевое назначение которого изменяется, создается государственной или другой землеустроительной организацией по заказ у владельца земельного участка. Условия и срок создания проекта отвода земельного участка определяются договором, заключенным заказчиком с исполнителем работ. Проект отвода земельного участка согласовывается или пересогласовывается с органом земельных ресурсов, природоохранными и санитарно-эпидемиологическими органами, органом градостроения и архитектуры и охраны культурного наследия, а также подлежит государственной землеустроительной экспертизе, после которой заказчик подает проектные материалы соответственно в сельский, поселковый, городской совет или в районную госадминистрацию для принятия решения.
Постановление № 502 не предусматривает сроков согласования (пересогласования) проекта отвода земельного участка (его части) с вышеупомянутыми субъектами, что делает невозможным установление конкретного должностного лица соответствующего органа, виновного в затягивании всего процесса изменения целевого назначения земельных участков.
Процедура принятия решения об изменении
целевого назначения земельных участков
Сельский, поселковый, городской советы рассматривают проектные материалы и принимают решение об изменении целевого назначения земельного участка, который расположен в пределах населенного пункта. Районная госадминистрация рассматривает представленные проектные материалы и принимает решение об изменении целевого назначения земельного участка, который находится за пределами населенного пункта, если такое изменение связано с последующим использованием этого участка для сельскохозяйственных нужд, ведения лесного и водного хозяйства, строительства объектов, предназначенных для обслуживания членов территориальных обществ района (школ, больниц, предприятий торговли и т. п.).
В Постановлении № 502 не предусмотрено, в какой срок должно быть принято соответствующее решение и в какой срок копия решения должна быть послана заявителю. К тому же не определено содержание решения, принятого соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления. Предположительно, решение об изменении целевого назначения земельного участка (его части) должно содержать: данные относительно местонахождения, площади (размера), кадастрового номера и категории земельного участка (его части), который подлежит изменению целевого назначения; основания этого изменения; новое целевое назначение земельного участка (его части).
В случае принятия решения об отказе в изменении целевого назначения земельного участка сельский, поселковый, городской совет или соответствующий орган исполнительной власти в течение 15 дней в письменном виде сообщают об этом его владельцу с указанием обоснованных причин отказа.
Какие основания такого отказа могут возникнуть - неизвестно, однако следует считать, что сельский, поселковый, городской совет или соответствующий орган исполнительной власти могут отказать в изменении целевого назначения земельного участка (его части) при наличии негативного заключения государственной землеустроительной экспертизы. Возможно, что сообщение об отказе в изменении целевого назначения земельного участка сельским, поселковым, городским советом или соответствующим органом исполнительной власти должно быть послано владельцу в более короткий срок, чем это предусмотрено Постановлением № 502 (оптимальный срок - 5 дней).
В случае несогласия владельца земельного участка с решением сельского, поселкового, городского совета или органа исполнительной власти об отказе в изменении его целевого назначения спор решается в судебном порядке. Однако необходимо учитывать и то, что владелец может быть не согласен и с решением об изменении целевого назначения земельного участка. В таком случае нужно предусмотреть в Постановлении № 502 и норму, которая гарантирует владельцу земельного участка право обжалования в судебном порядке решения сельского, поселкового, городского совета или органа исполнительной власти об изменении целевого назначения земельного участка.
Четвертая (организационная) стадия, которая наступает при условии принятия решения об изменении целевого назначения земельного участка, с которым согласен ее владелец, состоит из двух процедур.
1. Оформление и представление соответствующих документов заявителю.
Так, решение сельского, поселкового, городского совета или соответствующего органа исполнительной власти об изменении целевого назначения земельного участка является основанием для оформления гражданину или юридическому лицу государственного акта на право собственности на земельный участок с измененным целевым назначением.
2. Внесение изменений в связи с принятием решения об изменении целевого назначения земельного участка (его части) в соответствующие документы.
Данная процедура не раскрыта в Постановлении № 502. Соответствующие изменения должны быть внесены, прежде всего, в документы государственного земельного кадастра и договоры, предметом которых является земельный участок. Кроме того, Постановлением № 502 должны быть предусмотрены сроки, в которые копия решения об изменении целевого назначения земельного участка (его части) должна быть послана в органы, которые осуществляют ведение государственного земельного кадастра, а также сроки, в течение которых эти органы должны внести изменения в документы государственного земельного кадастра. Результатом осуществления этой стадии являются получение владельцем земельного участка государственного акта на право собственности на земельный участок с измененным целевым назначением и внесение изменений в документы государственного земельного кадастра и договоры, предметом которых является земельный участок.
Проведение общего анализа процесса изменения целевого назначения земель, которые находятся в собственности граждан или юридических лиц, дало возможность обнаружить достаточно много нерешенных вопросов процессуального характера, которые существенно тормозят его осуществление. Внесение соответствующих изменений в Постановление № 502 по обнаруженным проблемным вопросам, безусловно, будет способствовать созданию более четкого процессуального порядка действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, других субъектов относительно перевода земель из одной категории в другую.
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 18-19 (540-541), 1 мая 2006 г.
Подписной индекс 40783