Проблема неврегульованості законодавства
щодо перевезення пільговиків
З 2 лютого 2006 р. набрав чинності Закон України від 12.01.2006 р. № 3322-IV “Про внесення зміни до статті 133-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення”, відповідно до якого ст. 133-1 КпАП доповнено частиною сьомою. Зміст зазначеної частини полягає у визначені адміністративної відповідальності водіїв та громадян - суб’єктів підприємницької діяльності за безпідставну відмову від передбаченого законом пільгового перевезення громадян. Законодавець визначив розмір штрафних санкцій за таке порушення у розмірі від восьми до десяти неоподатковуваних мінімумів громадян ( від 136 до 170 грн.).
1 Кодексу України про адміністративні правопорушення”, відповідно до якого ст. 133-1 КпАП доповнено частиною сьомою. Зміст зазначеної частини полягає у визначені адміністративної відповідальності водіїв та громадян - суб’єктів підприємницької діяльності за безпідставну відмову від передбаченого законом пільгового перевезення громадян. Законодавець визначив розмір штрафних санкцій за таке порушення у розмірі від восьми до десяти неоподатковуваних мінімумів громадян ( від 136 до 170 грн.).
На перший погляд все здається досить зрозумілим, проте з набранням чинності зазначеним нормативним актом у перевізників, які здійснюють пасажирські перевезення, виникло багато запитань щодо можливості дотримання вимог чинного законодавства під час надання послуг пасажирських перевезень стосовно перевезення пільгових категорій пасажирів.
Для того щоб дотримуватись порядку, насамперед потрібно про такий порядок знати. То що ж має на увазі законодавець під визначенням “передбаченого законом пільгового перевезення громадян” і який перевізник такі перевезення повинен забезпечувати?
На сьогодні, набрав чинності Закон України від 23.02.2006 р. № 3492-IV “Про внесення змін до Закону України “Про автомобільний транспорт”, яким внесено зміни до Закону України від 05.04.2001 р. № 2344-III “Про автомобільний транспорт” та викладено його в новій редакції (за текстом - Закон № 3492-IV).
Статтею 37 Закону № 3492-IV визначено, що пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Цим Законом встановлено, що перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування може здійснюватись у звичайному режимі, експресному режимі та режимі маршрутного таксі.
Автобусний маршрут загального користування - автобусний маршрут, на якому здійснюються регулярні пасажирські перевезення.
Перевезення пасажирів у звичайному режимі руху - перевезення автобусами на маршруті загального користування з дотриманням усіх зупинок, передбачених розкладом руху.
Перевезення пасажирів в експресному режимі руху - перевезення пасажирів автобусами на маршруті загального користування, на якому є звичайний режим руху, з дотриманням зупинок, кількість яких за розкладом руху не перевищує 25% кількості зупинок при звичайному режимі руху.
Перевезення пасажирів у режимі маршрутного таксі - перевезення пасажирів на міському чи приміському автобусному маршруті загального користування за розкладом руху, в якому визначається час відправлення автобусів з початкового та кінцевого пунктів маршруту з висадкою і посадкою пасажирів чи громадян та їхню вимогу на шляху прямування автобуса в місцях, де це не заборонено правилами дорожнього руху.
Види таких перевезень та їх обсяги визначаються замовленням, в якому встановлюється порядок компенсації збитків від цих перевезень перевізнику.
Оскільки в контексті Закону № 3492-IV термін “замовлення” надалі використовується в дещо іншому розумінні, слід вважати, що законодавець під “замовленням” мав на увазі договір на перевезення, який укладається між перевізником та замовником послуг пасажирських перевезень.
Перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування (міських, приміських і міжміських, які не виходять за межі території області) повинне здійснюватись перевізником на підставі договору про організацію перевезень, який укладається з органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування (який у даному випадку є замовником перевезень). Зокрема, цим договором мають бути врегульовані такі питання:
- перелік маршрутів загального користування, які обслуговує перевізник;
- термін роботи перевізника;
- зобов’язання замовника щодо облаштування маршруту;
- розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів і регулювання тарифів, а також механізм їх виплати.
Слід зазначити, що правовідносини, які виникають у даному випадку між сторонами, належать до цивільно-правових, а не бюджетних відносин. Тому перевізникові під час укладання таких договорів необхідно звертати особливу увагу на визначення у договорі на перевезення пасажирів обов’язків замовника щодо порядку та строків виплати компенсацій, а також порядку визначення та погодження розміру таких компенсацій.
Забезпечення формування автобусної маршрутної мережі загального користування та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування відповідно до ст. 7 Закону № 3492-IV покладено на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Статтею 29 Закону № 3492-IV встановлено обов’язок органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування надавати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів і перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.
На сьогодні регульованими є тарифи, які встановлюють центральні органи виконавчої влади та виконавчі органи міських рад. Постановою кабінету Міністрів України від 25.12.96 р. № 1548 “Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)” (зі змінами та доповненнями) визначено повноваження щодо регулювання цін і тарифів на окремі види продукції, товарів та послуг. У сфері здійснення пасажирських перевезень такими є:
- тарифи на перевезення пасажирів і вартість проїзних квитків у міському пасажирському транспорті - метрополітені, трамваї, тролейбусі (який працює у звичайному режимі) - регулюють (встановлюють) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації, виконавчі органи Львівської та Криворізької міських рад;
- тарифи на перевезення пасажирів і багажу пасажирським електротранспортом (тролейбусом) у міжміському і приміському сполученні встановлює Рада міністрів Автономної Республіки Крим;
- тарифи на перевезення пасажирів і вартість проїзних квитків на поромах та катерах у м. Севастополі встановлює Севастопольська міська державна адміністрація;
- тарифи на перевезення пасажирів, багажу і вантажобагажу залізничним транспортом у міжнародному та внутрішньому сполученні (крім приміських перевезень) - Мінтрансзв’язку України;
- тарифи на перевезення пасажирів і багажу залізничним транспортом у приміському сполученні затверджуються управліннями залізниць за погодженням з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями;
- тарифи на перевезення пасажирів і багажу автобусами, які працюють у звичайному режимі руху, у приміському та міжміському внутрішньо-обласному сполученні регулюють (встановлюють) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Розмір компенсації розраховується перевізниками - суб’єктами підприємницької діяльності всіх форм власності - юридичними та фізичними особами, які виконують пасажирські перевезення відповідно до Інструкції про порядок обліку пасажирів, що перевозяться громадським транспортом на маршрутах, затвердженої наказом Мінстату України від 27.05.96 р. № 150, зареєстрованим у Мін’юсті України 30.05.96 р. за № 258/1283 (зі змінами та доповненнями).
Виплати перевізникові компенсацій за перевезення пільгових категорій пасажирів здійснюються за рахунок державного бюджету, субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам та дотацій місцевих бюджетів.
Таким чином, з огляду на вищевикладене можна зробити висновок, що безплатний та пільговий проїзд визначених законодавством пільгових категорій пасажирів має компенсуватися за рахунок державного та місцевих бюджетів у встановленому порядку залежно від виду перевезень та виду пільгових категорій пасажирів.
Такий порядок не є загальним і виключним для всіх видів перевезень пільгових категорій пасажирів, а також перевізників, які здійснюють перевезення пасажирів.
Різноманітність і кількість категорій громадян, яким чинним законодавством встановлено право безплатного або пільгового проїзду на транспорті, вражає. Для кожної пільгової категорії визначено вид транспорту, вид перевезень, територіальні або строкові обмеження (раз у рік, квартал) у користуванні такою пільгою, а також порядок компенсації збитків перевізника від здійснення таких перевезень. Слід зазначити, що на даний час чинне законодавство з даного питання є досить недосконалим, оскільки перевізник має беззаперечний обов’язок забезпечити пільговий проїзд незліченній кількості пільгових категорії громадян, проте право на компенсацію за таке перевезення перевізник отримує не у всіх випадках, а точніше за перевезення не всіх категорій таких пасажирів.
Крім зазначених проблем існують інші питання, на які нині на жаль, відповідей немає.
Це питання, які виникають як у перевізника, котрий намагається правильно здійснити перевезення пільгової категорії, так і у пасажира, який намагається реалізувати своє право на пільговий проїзд. Для прикладу, Законом України від 13.01.2005 р. № 2344-IV “Про внесення змін до Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” (за текстом - Закон № 2344-IV), який набрав чинності з 1 січня поточного року, внесено зміни щодо надання окремим категоріям громадян пільг щодо безплатного проїзду автомобільним транспортом, зокрема автобусами міжміських маршрутів, передбачених статтями 12 - 15 Закону 2344-IV.
Згідно з новою редакцією п. 7 статей 12 - 15 Закону № 2344-IV відповідним категоріям громадян надано пільгу щодо безплатного проїзду автобусами міжміських маршрутів без обмеження кількості поїздок протягом відповідного календарного періоду. Водночас, залишено без змін п. 17 ст. 12, п. 21 ст. 13, п. 16 ст. 14 та п. 18 ст. 15 цього Закону, які обмежують право безплатного проїзду автобусами міжміських маршрутів цих категорій громадян кількістю поїздок або ж передбачають знижку вартості проїзду залежно від кількості поїздок протягом відповідного календарного періоду. Таким чином, вищезазначені статті суперечать одна одній. А у перевізника виникають труднощі стосовно забезпечення зазначених категорій належним перевезенням на таких пільгових умовах, а відверто кажучи, стосовно збитків від таких перевезень.
Враховуючи встановлену з недавнього часу адміністративну відповідальність за відмову від передбаченого законом пільгового перевезення, інститут таких відносин між замовником, перевізником і пасажиром для перевізника є досить проблематичним та, як правило збитковим.
У законослухняного перевізника має виникнути таке питання: який орган та в якому порядку має право здійснювати перевірку й накладати адміністративні стягнення за порушення такого численного і різноманітного переліку нормативних актів. Нагадаємо, що у перевізника, який здійснює пасажирські перевезення, на відповідних видах пасажирських перевезень існує обов’язок забезпечувати перевезення пільгових категорій, незважаючи на обмежену кількість або й відсутність пов’язаних з цим прав.
Статтею 60 Закону № 3492-IV визначено, що за безпідставну відмову від пільгового перевезення пасажира, до перевізника застосовуються санкції - штраф у розмірі десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Крім того, при вчиненні однією особою двох правопорушень або більше фінансове стягнення накладається за кожне порушення окремо.
Розглядати справи про такі порушення та застосовувати стягнення у вигляді штрафів мають право посадові особи урядового органу державного управління з питань контролю на автомобільному транспорті в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів від 29.01.2003 р. № 143 “Про затвердження Порядку здійснення державного контролю на автомобільному транспорті загального користування” (зі змінами та доповненнями, за текстом - Постанова № 143) такими органами є Мінтрансзв’язку України, Головавтотрансінспекція, територіальні органи Головавтотрансінспекції та СМАП. У даному разі мова йде про територіальні органи Головавтотрансінспекції. Проте оскільки постанову № 143 ще не приведено у відповідність із Законом № 3492-IV, про порядок перевірок і застосування штрафних санкції, а також порядок оскарження дій зазначених посадових осіб мова піде у наступних номерах.
Олеся КРИЖАНІВСЬКА,
юрист
“Автопрофі-Бухгалтер” № 3 (3) // 2006, березень 2006 р.