Ждем в "гости" ревизора
(О порядке проведения инспектирования
Государственной контрольно-ревизионной службой)
Кабинет Министров Украины постановлением от 20.04.2006 г. № 550 утвердил Порядок проведения инспектирования государственной контрольно-ревизионной службой (далее - Порядок 550). Напомним, что согласно статье 2 Закона Украины от 26.01.93 г. № 2939-ХII "О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине" (далее - Закон о ГКРС) главной задачей государственной контрольно-ревизионной службы (ГКРС) является осуществление государственного финансового контроля за использованием и сохранением государственных финансовых ресурсов, который реализуется через проведение государственного финансового аудита и инспектирования.
Напомним, что Закон о ГКРС четко не определял ряд существенных моментов, что позволяло проверяющим в некоторых случаях действовать предвзято к предпринимателям.
В частности, не был определен порядок выполнения поставленных перед органами контрольно-ревизионной службы заданий. Согласно Закону о ГКРС, Государственная контрольно-ревизионная служба (далее - КРС) в своей деятельности руководствуется Конституцией Украины, Законом, другими законодательными актами, актами Президента и Кабинета Министров Украины. По Закону о ГКРС, порядок проведения КРС инспекции устанавливается Кабинетом Министров Украины.
В соответствии с Порядком 550 инспектирование проводится в министерствах и других органах исполнительной власти, государственных фондах, бюджетных учреждениях и у субъектов хозяйствования государственного сектора экономики, а также на предприятиях и в организациях, которые получают (получали в проверяемый период) денежные средства из бюджетов всех уровней и государственных фондов или используют (использовали в проверяемый период) государственное или коммунальное имущество (далее - подконтрольные учреждения), а на основании решения суда - у других субъектов хозяйствования.
Инспектирование заключается в документальной (контроль за учредительными, финансовыми, бухгалтерскими документами, статистической и финансовой отчетностью) и фактической (контроль за наличием денег, ценных бумаг, бланков строгой отчетности, оборотных и необоротных активов, материальных и нематериальных ценностей и т.п.) проверке финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля и проводится в форме ревизии.
Таким образом, из всего вышесказанного напрашивается вывод, что задачей КРС, в самых общих чертах, является обеспечение целевого использования государственных средств и предупреждение их хищения.
Напрашивается справедливый вопрос: почему же тогда КРС, приходя на подконтрольное предприятие с ревизией (проверкой), требует у его должностных лиц документы, свидетельствующие о начислении и уплате этим СПД налогов, сборов и иных обязательных платежей? Ведь согласно статье 2 Закона Украины от 04.12.90 г. № 509-XII "О государственной налоговой службе в Украине" контроль за соблюдением налогового законодательства является задачей органов государственной налоговой службы.
Выходит, что один из этих двух органов дублирует функции другого.
Проведение плановых
и внеплановых выездных ревизий
Плановые и внеплановые выездные ревизии проводятся органами службы в соответствии с Законом о ГКРС и Порядком 550.
Плановые выездные ревизии проводятся соответственно с планами контрольно-ревизионной работы, утвержденных в установленном порядке.
Внеплановые выездные ревизии (поскольку они не предусмотрены в планах работы КРС) проводятся при наличии хотя бы одного из таких обстоятельств, определенных Законом о ГКРС:
1) Подконтрольным учреждением представлена в установленном порядке жалоба о нарушении законодательства должностными лицами КРС во время проведения плановой или внеплановой выездной ревизии, в которой содержится требование о полной или частичной отмене результатов соответствующей ревизии (то есть, если вы пожаловались на проверяющих из КРС, значит к вам придут опять, но уже с новой проверкой).
2) В случае возникновения потребности в проверке сведений, полученных от лица, которое имело правовые отношения с подконтрольным учреждением, если подконтрольное учреждение не предоставит объяснения и их документальные подтверждения на обязательный письменный запрос органа КРС на протяжении 10 рабочих дней со дня получения запроса.
3) Проводится реорганизация (ликвидация) подконтрольного учреждения.
4) В случае поступления поручения относительно проведения ревизий в подконтрольных учреждениях от Кабинета Министров Украины, органов прокуратуры, государственной налоговой службы, Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, в котором содержатся факты, свидетельствующие о нарушении подконтрольными учреждениями законов Украины, проверку соблюдения которых отнесено законом к компетенции органов КРС;
5) В случае, если вышестоящий орган КРС в порядке контроля за достоверностью выводов нижестоящего органа КРС осуществил проверку актов ревизии, составленных нижестоящим органом КРС, и обнаружил их несоответствие требованиями законов. Внеплановая выездная ревизия в этом случае может инициироваться вышестоящим органом КРС лишь в том случае, если относительно должностных или служебных лиц нижестоящего органа КРС, которое проводило плановую или внеплановую выездную ревизию указанного подконтрольного учреждения, начато служебное расследование или возбуждено уголовное дело.
При этом необходим еще один существенный момент - внеплановая выездная ревизия может осуществляться лишь при наличии оснований для ее проведения на основании решения суда.
Внеплановая ревизия подконтрольного учреждения не может проводиться чаще 1 раза на квартал. Внеплановые выездные ревизии субъектов хозяйственной деятельности независимо от формы собственности, которые не отнесены Законом о ГКРС к подконтрольным учреждениям, проводятся органами КРС по решению суда, вынесенного на основании представления прокурора или следственного для обеспечения расследования уголовного дела. Орган КРС, прокурор или следователь, который инициирует проведение внеплановой выездной ревизии, подает в суд письменное обоснование оснований такой ревизии и дату ее начала и окончания, документы, которые свидетельствуют о возникновении оснований для проведения такой ревизии, а также по требованию суда - другие сведения. Решение об изъятии оригиналов финансово-хозяйственных и бухгалтерских документов, арест средств на счетах в учреждениях банков, других финансово-кредитных учреждениях могут приниматься только судом.
Субъектам хозяйствования следует обратить внимание на следующую особенность, которая определена Порядком 550, поскольку это может существенно повлиять на развитие ситуации, связанной с проверкой предприятия. Так, в случае непредоставления правоохранительным органом решения суда о проведении внеплановой выездной ревизии и при отсутствии в обращении правоохранительного органа фактов, свидетельствующих о нарушении требований законов, контроль за соблюдением которых отнесен к компетенции КРС, возможно включение ревизии объекта контроля в план контрольно-ревизионной работы органа КРС на следующий плановый период при условии, что такое учреждение не подвергалось ревизии органами КРС в плановом порядке на протяжении текущего календарного года.
Обращение правоохранительного органа должно содержать полное название объекта контроля, данные о его местонахождении, организационно-правовой форме, информацию о принадлежности объекта контроля к подконтрольным учреждениям, обоснование необходимости проведения ревизии, а также перечень вопросов, на которые в соответствии с компетенцией органов контрольно-ревизионной службы необходимо дать ответ. Также правоохранительному органу необходимо указать период проведения ревизии объекта контроля.
Из всего вышесказанного следует, что если правоохранительный орган ненадлежащим образом оформил обращение в органы КРС, то они не вправе проводить внеплановую проверку. А вывод такой - предпринимателям следует оспаривать назначение такой проверки в суде.
Кроме обращения, правоохранительный орган должен предоставить постановление следователя или прокурора о назначении внеплановой выездной ревизии и решение суда о разрешении на ее проведение.
О сроках проведения ревизий
Продолжительность плановой выездной ревизии не должна превышать 30 рабочих дней.
Продолжительность внеплановой выездной ревизии не должна превышать 15 рабочих дней.
Увеличение сроков проведения плановой или внеплановой выездной ревизии возможно только по решению суда на срок, который не превышает 15 рабочих дней для плановой выездной ревизии и 5 рабочих дней для внеплановой выездной ревизии.
И еще следует учесть, что ограничение в основаниях проведения ревизий, определенные Законом о ГКРС, не распространяются на ревизии, которые проводятся на обращение подконтрольного учреждения, или ревизии, которые проводятся после возбуждение уголовного дела против должностных лиц подконтрольных учреждений, которые ревизуются, соответственно с уголовно-процессуальным законодательством.
Право на проведение плановой выездной ревизии подконтрольных учреждений предоставляется лишь в том случае, если им не позднее чем за 10 дней до дня проведения указанной ревизии направлено письменное сообщение с указанием даты начала и окончание ее проведения.
Плановая выездная ревизия начинается не раньше чем через 10 календарных дней после направления объекту контроля письменного сообщения.
О проведении внеплановой выездной ревизии и встречной сверки не сообщается. Видимо, ГКРС перестраховывается в том плане, что в случае оповещения предприятия о проведении внеплановой проверки, руководство сможет всячески препятствовать появлению проверяющих на предприятии (к примеру, уехать в отпуск, взявши с собой ключи от сейфа, где находятся важные для проверяющих документы, заболеть и т. д.). Может быть и еще хуже для проверяющих - руководство предприятия может уничтожить или, наоборот, привести в порядок всю документацию.
Концептуальный анализ показывает, что нормы Порядка 550 практически идентичны с нормами статьи 11 Закона о ГКРС относительно условий и продолжительности проведения плановых и внеплановых выездных ревизий, а также их продления. Определение "ревизия" дословно переписано из Закона 550.
Но, в отличие от Закона о ГКРС, Порядок 550 определяет особенности организации и проведения ревизий, в частности, внеплановых. Стоит отметить, что Порядок 550 определяет также процедуру проведения ревизий в связи с обращением правоохранительного органа.
Плановая выездная ревизия объекта контроля может быть приостановлена в случае необходимости проведения значительного количества встречных сверок у субъектов хозяйствования, которые имели правовые отношения с подконтрольным учреждением, относительно вида, объема и качества операций и расчетов, осуществлявшихся между ними. Плановая ревизия в этом случае должна быть закончена в течение 60 рабочих дней.
В ходе подготовки к ревизии должностными лицами службы составляется в двух экземплярах программа ревизии, в которой определяются наименования объекта контроля, тема, период и вопросы, подлежащие ревизии. Программа утверждается руководителем органа ГКРС или его заместителем.
Стоит также обратить внимание на положение Порядка 550, согласно которому органы ГКРС по письменному обращению могут получать от органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций информацию, относящуюся к деятельности и финансовому состоянию объекта контроля.
Состав, количество должностных лиц ГКРС, которые будут проводить ревизию, определяются органом ГКРС с учетом объема предусмотренных программой ревизии вопросов и в пределах определенной ее длительности.
Следует учесть, что к участию в ревизии по письменному обращению руководителя органа ГКРС могут привлекаться специалисты министерств, других центральных органов исполнительной власти, их территориальных подразделений, предприятий, учреждений и организаций.
Документы на проведение ревизии и
оформление ее результата
На проведение ревизии органом ГКРС для каждого должностного лица ГКРС и привлеченных специалистов оформляются в двух экземплярах направления, форма которых определяется ГКРС.
Перед началом ревизии должностные лица ГКРС и привлеченные специалисты должны под расписку выдать руководителю объекта контроля или его заместителю направление и копию решения суда (в случае проведения внеплановой выездной ревизии по решению суда). Если руководитель объекта контроля или его заместитель отказываются от подписи, но не возражают против проведения ревизии, об этом делается указание во вступительной части акта ревизии.
По мере выявления нарушений законодательства должностные лица ГКРС, не ожидая окончания ревизии, имеют право устно рекомендовать руководителям объекта контроля безотлагательно устранить эти нарушения и принять меры для предотвращения их в последующем.
Если принятыми в период ревизии мерами не обеспеченно полное устранение обнаруженных нарушений, органом КРС в срок не позднее 10 рабочих дней после регистрации акта ревизии, а в случае поступления возражений и замечаний к нему - не позже 3-х рабочих дней после отправления ответов на такие возражения и замечания, объекту контроля направляется письменное требование о необходимости устранения обнаруженных ревизией нарушений законодательства с указанием срока, в который необходимо устранить нарушения. В данный срок объект контроля должен информировать соответствующий орган ГКРС с предоставлением удостоверенных копий необходимых документов об устранении нарушений.
Другими словами, если, например, при проведении ревизии выявлено отсутствие надлежащего ведения бухгалтерского учета отдельных операций на предприятии, то орган ГКРС предъявляет письменное требование объекту контроля относительно приведения учета в соответствие с законодательством. Руководитель объекта контроля должен обеспечить возобновление бухгалтерского учета в срок не более 2 месяцев с даты направления соответствующего требования.
Результаты ревизии оформляются в акте, который составляется в трех экземплярах (первый экземпляр - для органа ГКРС, второй - для объекта контроля, третий - для правоохранительных органов в предусмотренных случаях) и подписывается должностным лицом ГКРС, руководителем и главным бухгалтером объекта контроля. Первый и третий экземпляры акта предоставляются для подписи объекту контроля в срок не позднее 5 рабочих дней после окончания ревизии (лично под расписку, через канцелярию или по почте). Подписанные экземпляры акта объект контроля обязан вернуть органу ГКРС в течение 3 рабочих дней после их получения.
После поступления указанных экземпляров акта орган ГКРС не позднее следующего рабочего дня с момента получения выдает объекту контроля второй экземпляр акта ревизии.
В случае подписания акта ревизии с возражениями (замечаниями) руководитель объекта контроля в течение 5 рабочих дней после возврата
органу ГКРС акта ревизии должен представить ему письменные возражения. Орган ГКРС в течение 15 рабочих дней после получения возражений дает на них письменное заключение.
Как бороться против незаконных ревизий
Борьбу с правонарушениями следует начинать с подачи жалоб на незаконные действия ревизоров их вышестоящему начальству в порядке, предусмотренном статьей 13 Закона Украины от 26.01.93 г. № 2939-ХII "О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине" и "Положением о порядке рассмотрения обращений и организацию личного приема граждан в органах государственной контрольно-ревизионной службы", утверждённом приказом Главного контрольно-ревизионного управления от 25.02.2000 г. № 15, зарегистрированным Министерством юстиции Украины 16.03.2000 г. под № 170/4391 (далее - Положение № 15).
На основании статьи 13 вышеуказанного Закона действия или бездеятельность служебных лиц государственной контрольно-ревизионной службы могут быть обжалованы в судебном или административном порядке.
Жалобы на действия служебных лиц в районах, городах, районах в городах и служебных лиц контрольно-ревизионных управлений рассматриваются и решаются начальниками этих управлений. Жалобы на действии служебных лиц Главного контрольно-ревизионного управления Украины и начальников контрольно-ревизионных управлений Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя рассматриваются и решаются начальником Главного контрольно-ревизионного управления Украины.
Какие же действия ревизоров или проверяющих можно обжаловать?
Прежде всего, своё несогласие руководство предприятия может выразить по поводу проведения ревизии (проверки) без установленных законом оснований и/или с нарушением норм действующего законодательства, а также действия должностных лиц органов ГКРС при проведении ревизии (проверки).
В большей степени злоупотребления ревизоров и проверяющих заключаются в неправомерном изъятии документов о финансово-хозяйственной деятельности предприятий.
Следует отметить, что органы ГКРС действительно обладают правом изымать документы, например, в соответствии в с пунктом 4 ст. 10 Закона о ГКРС. Однако такие действия допускаются лишь при обнаружении злоупотреблений и только по отношению к необходимым документам на срок до окончания ревизии либо проверки с оставлением в делах акта изъятия и копий или реестров изъятых документов и самое главное - на основании решения суда.
Кроме того, обжалованными могут быть решения о взыскании денежных средств и о применении финансовых санкций и постановления о наложении административных взысканий, принятые в нарушение действующего законодательства; выводы, изложенные в акте (справке) ревизии (проверки), не подтверждающиеся документально и/или противоречащие действующему законодательству, а также ненадлежащее рассмотрение предыдущей жалобы на решения, действия (бездеятельность) должностных лиц органов ГКРС.
Жалоба на решение принимается к рассмотрению, если она представляется в орган ГКРС или должностному лицу высшего уровня на протяжении одного года с момента принятия такого решения, но не позднее одного месяца со времени ознакомления лица с принятым решением. Жалобы, представленные с нарушением указанного срока, не рассматриваются. При этом к жалобе необходимо приложить документы, имеющиеся у заявителя, а именно: решения или копии решений, которые принимались по этому обращению раньше, а также другие документы, необходимые для рассмотрения обращения.
Лицо, обратившееся с жалобой, имеет достаточно прав для своей защиты. Более подробно об этих правах изложено в пункте 11 Положения № 15.
Решение по жалобам принимаются руководителями соответствующих органов государственной контрольно-ревизионной службы не позднее чем в месячный срок с момента их поступления.
В случае несогласия юридических и физических лиц с этими решениями они могут быть обжалованы в судебном порядке.
Обжаловать в суде можно и действия сотрудничающих с ГКРС правоохранительных органов, осуществляющих проверки или дознание с нарушением законодательства.
Другим способом защиты своих прав является подача жалобы в прокуратуру соответствующего уровня в порядке, определенном нормами Закона Украины от 05.11.91 г. № 1789-ХII "О прокуратуре". Согласно указанному Закону прокурор или его заместитель, в случае обнаружения нарушений закона, имеет право возбуждать в установленном законодательством порядке уголовное дело, дисциплинарное производство или производство по административному делу, передавать материалы на рассмотрение общественных организаций, а также давать письменные предписания об устранении очевидных нарушений закона.
Судить о том, насколько это эффективно, может сказать только опытный адвокат или юрист, поскольку сама практика применения таких методов поиска правды и защиты прав всегда была неоднозначной.
Кроме этого, предприниматели могут также подавать заявление в органы дознания, предварительного следствия, в прокуратуру или суд о привлечении к уголовной ответственности лиц, допустивших грубые нарушения в ходе проведения ревизий или проверок.
К сожалению, письменное обращение в органы ГКРС без указания местожительства и/или не подписанное автором (авторами), а также в случае если невозможно установить авторство обращения, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.
“Вестник бухгалтера и аудитора Украины”, № 13-14, июль 2006 г.