Внимание налоговой дорогого стоит
Методические рекомендации относительно порядка распределения плательщиков налогов по категориям внимания - как механизм наполнения доходной части бюджета.
Прежде всего, необходимо сказать о том, что основанием для возникновения Методических рекомендаций относительно порядка распределения плательщиков налогов по категориям внимания, утвержденных приказом Государственной налоговой администрации Украины от 30.06.2006 г. № 373 (далее - Методика), является приказ Государственной налоговой администрации Украины от 17.02.2006 г. № 80 “О результатах работы органов государственной налоговой службы Украины в 2005 году и января 2006 года”, в котором заложено выполнение пункта 1.6.1 Плана мероприятий по реализации основных направлений работы Государственной налоговой администрации Украины.
В этом приказе дана строгая оценка работы государственной налоговой службы за приведенный выше отчетный период.
Поэтому немудрено, что основной целью Методики служит “наполнение доходной части бюджета”.
Чтобы проанализировать следующие положения Методики, нужно разбить п. 1 на соответствующие составляющие (рис. 1) (С рисунком 1 можно ознакомиться: раздел “Справочники”, подраздел “Приложения к документам”, папка “Консультации”).
Особое внимание заслуживают принципы, на которых базируется работа органов государственной налоговой службы.
И если “обеспечение максимального уровня сервиса в ходе обслуживания плательщиков налогов” и “максимальная автоматизация процессов администрирования налогов” не вызывает вопросов, то требования по “ориентации налогового аудита на плательщиков налогов с высокой степенью риска”, “применению адекватных мер воздействия к субъектам хозяйствования, уклоняющимся от уплаты налогов”, “обеспечению своевременного реагирования на негативные тенденции в налоговом поведении плательщиков налогов”, “обеспечению одинакового уровня фискальных действий и подхода к плательщикам налогов с одинаковым характером налогового поведения” - требуют дополнительных разъяснений.
Некоторые ответы дают определения, содержащиеся в подпункте 2.1 Методики.
Так, налоговым поведением называется “общая характеристика субъектов хозяйствования, формируемая на основе установленных проверками фактов об уровне соблюдения ими налогового и валютного законодательства, и факторов, указывающих на наличие налоговых рисков, которые необходимо обработать”.
Налоговый риск - вероятность нарушения налогового законодательства субъектами хозяйствования, вследствие чего возможны потери бюджета.
Фактор риска - вид операции финансово-хозяйственной деятельности плательщика налогов, при осуществлении которой возникает налоговый риск неуплаты налогов и сборов (обязательных платежей) в бюджеты и целевые фонды.
Почему имеет смысл выделить именно эти определения? Потому, что они являются основанием для принятия ответственных решений, влияющих на отнесение плательщиков налога к той или иной “категории внимания”.
Здесь необходимо опуститься с небес теории на землю практики взаимоотношений контролирующих органов с плательщиками налогов.
Никто не будет отрицать, что “пустых” актов, без доначислений и штрафов, в природе не существует. Поэтому заключения, сделанные по итогам проверок (смотрите определение налогового поведения), приобретают более веское значение.
А субъективный фактор “вероятности нарушения”, “вследствие чего возможны потери бюджета”, заложенного в определении “налоговый риск”, делает опасным положение большого числа плательщиков налогов. При этом необходимо учитывать то, что “налоговый риск” является важным составляющим элементом “фактора риска”, однозначно указывающих на принадлежность к определенной категории внимания.
Попытка налоговых органов осуществить распределение субъектов хозяйствования по категориям внимания на основании критериев, выведенных из средних значений отрасли и региона (п. 3 Методики), вызывает также большие сомнения ввиду того, что в силу обстоятельств, связанных с экспортной политикой, количеством льготируемых операций, увеличением цены сырья и материалов или просто со срывом поставок поставщиками, база налогообложения - даже на стабильных производствах - может ощутимо видоизменяться.
Следующие три пункта 3.2, 3.3.1, 3.4.2 можно объединить в один вопрос потому, что эти пункты представляют собой работу органов налоговой службы с автоматизированной базой данных. Регистрационные данные, налоговая отчетность, результаты контрольно-проверочной работы, информация о субъектах хозяйствования, не ведущих хозяйственную деятельность, субъектах хозяйствования, пребывающих на специальных, упрощенных и обычных системах налогообложения, неприбыльных и вновь созданных плательщиках налогов, субъектах хозяйствования, по которым в последние 12 месяцев проведены комплексные документальные проверки, - статистика, которая дает возможность не только знать реальное положение дел в районе или области, но и проводить в целом глубокий анализ экономического состояния страны.
Обработка факторов риска согласно перечню, изложенному в пп. 3.4.2 Методики является необходимой для совместной работы органов государственной налоговой службы с правоохранительными, таможенными и другими контролирующими органами. По большому счету, работа в этом направлении ведется давно и для законопослушного налогоплательщика не таит в себе больших угроз.
Тревогу вызывает пп. 3.4.1, где для 2-й категории внимания предусмотрен постоянный мониторинг деятельности субъектов хозяйствования путем проведения невыездного аудита, а к плательщикам налога, отнесенным к 3-й категории внимания, - постоянный мониторинг деятельности субъектов хозяйствования с обязательным проведением выездного аудита.
Во-первых, вызывает сомнение правомерность проведения такого рода контрольно-проверочной работы.
Во-вторых, при осуществлении такого рода действий проверка должна оформляться соответствующим документом Государственной налоговой службы Украины - актом.
В этой связи необходимо напомнить, что порядок проведения плановых и внеплановых проверок, а также других мероприятий не предусмотрен действующим законодательством, регулируется Указом Президента Украины от 23.07.1998 г. № 817/98 “О некоторых мерах по дерегулированию предпринимательской деятельности”. И если с плановой проверкой все ясно, то внеплановой выездной проверкой считается проверка, не предусмотренная в планах работы контролирующего органа и проводимая при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
а) по результатам встречных проверок выявлены факты, свидетельствующие о нарушении субъектом предпринимательской деятельности норм законодательства;
б) субъектом предпринимательской деятельности не представлены в установленный срок документы обязательной отчетности;
в) выявлена недостоверность данных, заявленных в документах обязательной отчетности;
г) субъект предпринимательской деятельности подал в установленном порядке жалобу о нарушении законодательства должностными лицами контролирующего органа при проведении плановой или внеплановой выездной проверки;
д) в случае возникновения необходимости в проверке сведений, полученных от лица, имевшего правовые отношения с субъектом предпринимательской деятельности, если субъект предпринимательской деятельности не представит объяснения и их документальные подтверждения на обязательный письменный запрос контролирующего органа в течение трех рабочих дней со дня получения запроса;
е) проводится реорганизация (ликвидация) предприятия.
Мониторинг с последующим выездным и невыездным аудитом, очевидно, не подпадает под определение внеплановой выездной проверки.
Беспокойство вызывает также частота, с которой будут осуществляться распределение и определение категории внимания. Они будут производиться в автоматизированном режиме ежеквартально до 1 числа последнего месяца квартала (пп. 3.3.4 Методики). И можно только догадываться, как отразится такая динамика на работе государственных налоговых органов с плательщиками налогов.
Подводя итоги, можно прийти к таким выводам:
1. Основные положения Методики (проведение постоянного мониторинга, невыездного и выездного аудита к плательщикам налогов 2-й и 3-й категорий внимания) идут вразрез с декларируемыми целями “налаживания партнерства и уменьшения вмешательства в хозяйственную деятельность плательщиков налогов” (п. 1 Методики).
2. Ввиду субъективности ключевых определений, даже при максимальной автоматизации процессов администрирования налогов, обработки основных и дополнительных факторов риска, а следовательно, и при распределении плательщиков налога по категориям внимания - “человеческий фактор”, с соответствующими последствиями, будет играть далеко не последнюю роль.
3. Распределение и передача субъектов хозяйствования из одной категории внимания в другую будут создавать напряжение между плательщиками налогов и государственными налоговыми органами, с сопутствующими моральными и материальными издержками.
К вышеизложенному необходимо добавить то, что вряд ли Методика решит задачу наполнения бюджета. Аналогичные документы без ощутимого результата уже принимались руководителями государственной налоговой службы.
А для механизма мониторинга финансовых операций, которые могут быть связаны с легализацией доходов, полученных преступным путем, созданы мощная законодательная база и соответствующие органы контроля.
В заключение необходимо сказать о том, что несмотря на то, что Методика является внутренним документом Государственной налоговой администрации Украины и не зарегистрирована в Министерстве юстиции Украины, относиться к ней надо самым серьезным образом.
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 42 (564), 16 октября 2006 г.
Подписной индекс 40783