Земельный вопрос... европейский ответ на извечную тему
Ох земелько, свята земелько,
Божа ти дочечко! Як радісно тебе загрібати
докупи, в одні руки... Приобрітав би тебе без ліку.
Легко по своїй власній землі ходить.
Глянеш оком навколо - усе твоє:
там череда пасеться, там орють на пар, а
тут зазеленіла вже пшениця і колосується жито;
і все то гроші, гроші, гроші...
І. Карпенко-Карий, “Сто тисяч”.
Всегда и во все времена самым ценным имуществом у славянских народов считалась земля. Самые кровопролитные войны на земле случались из-за земли, люди гибли за землю даже больше чем за металл и из-за любви! Вот любви к земле и праву на нее, а также любви к праву и посвящается эта статья.
Земельный вопрос настолько неудобен, сложен и актуален, что большинство украинских юристов стараются его избегать, как бы не обращая внимание на существующие сегодня земельные проблемы в Украине... И чем острее эти проблемы, тем меньше желающих этот вопрос исследовать, хотя, по логике вещей, все должно быть как раз наоборот. Возможно, здесь сказывается ставшая притчей во языцех инертность юристов, а может, свойственное всем украинцам ожидание “куда ветер подует” или “чего изволите” - многолетняя советско-марксистская привычка на каждую проблему смотреть “диалектически”: то есть как власть прикажет, так и будет, а обоснование мы как-нибудь придумаем. На то и высшее юридические и научная степени! Как бы там ни было, пока одни ждут перемены ветра, другие эти перемены создают...
Марксистская теория права (восточная), главенствовавшая на одной шестой части суши с 1917 года, признавала источником права только закон, то есть власть наделяла своих подданных правами, отрицая концепцию естественных неотчуждаемых прав и судебный прецедент как источник права. Таким образом, государство нам давало права, следовательно, чего в сфере права государство не дало, того у граждан как бы и не было, то есть в государстве царил произвол законодателя. Касательно прав, закрепленных в Конституции, то бытовавшая в те времена концепция гласила, что нормы Конституции являются по сути декларативными и нуждаются в дополнительном урегулировании на законодательном уровне (раз нет закона - значит нет и права), которая по сути оставляла права, закрепленные в основном законе государства, без возможности реальной их реализации в жизни. В таких традициях были воспитаны и все советские и украинские граждане (в том числе и юристы). За годы независимости ситуация в Украине поменялась кардинально.
Как говорил профессор Преображенский из известного фильма по мотивам романа Михаила Булгакова, главная разруха у нас в головах. Головы часто не успевают за меняющимися правовыми нормами и правовыми принципами, и если система положительного права (законодательства) в Украине, регулирующего земельное право в целом, начала приближаться к европейской модели (с учетом нового Земельного кодекса Украины), то правоприменительная практика и практика принятия решений местными органами власти (городскими советами), а также судебная практика продолжают отставать. Мы уже 16 лет находимся в процессе трансформации правовой системы нашего государства. Правда, вопрос для большинства наших сограждан, государственных чиновников, прокуроров, судей - трансформации куда? Что в Украине в сфере права занимает главенствующее положение, а что подчиненное - до сего года это был вопрос вопросов, но сейчас мы можем ответить на него однозначно - прецеденты Европейского суда по правам человека! Итак, вопрос о правовой концепции Украины усилиями многих моих коллег наконец-то разрешен!
Несмотря на это большинство наших сограждан, предпринимателей, юристов, политиков всеукраинского и местного масштаба продолжают исходить из принципа позитивизма - из того, что источником права являются закон и другие нормативно-правовые акты (будь то кодекс, принятый Верховной Радой, или решение горсовета - в данном случае не принципиально), а это не соответствует избранной в 2006 году Украиной правовой модели.
В Украине существует либеральная правовая система, основанная на принципе естественных неотчуждаемых прав и признающая европейские институты по защите этих прав от вмешательства властей.
А как же формируется система прав и обязанностей, если закон имеет подчиненное положение? - спросит читатель. Отвечаю, но учитывая наше исторически сложившееся трепетное отношение к позитивизму, начну с того, что укажу Вам на нормы законов Украины, принцип либерализма закрепляющие:
первое: в 1996 году в Украине принята Конституция, закрепляющая либеральную правовую концепцию и приоритет естественных неотчуждаемых прав, - ст. 8 Конституции Украины: “В Украине признается и действует принцип верховенства права”, ст. 21 Конституции Украины: “Права и свободы человека являются неотчуждаемыми и нерушимыми”, ст. 22 Конституции Украины: “Права и свободы, человека и гражданина, закрепленные настоящей Конституцией, не являются исчерпывающими”, ст. 64 Конституции Украины: “Конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины”, ст. 19 Конституции Украины содержит ключевой принцип либерализма, касающийся взаимоотношений государственных органов и человека: “Правовой порядок в Украине основывается на принципах, в соответствии с которыми никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины”;
второе: 17.07.1997 г. Украиной ратифицирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод;
третье: 23.02.2006 г. был принят, а 30.03.2006 г. вступил в силу Закон Украины № 3477-IV “Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека”, который на законодательном уровне закрепил приоритет принципов либеральной демократии, приоритет естественных и неотчуждаемых прав и прецедентов (судебных решений) Европейского суда по правам человека в Украине. Так, ст. 10 Закона установлено, что при вынесении Европейским судом по правам человека решения, в котором указывается на нарушение Украиной Конвенции о защите прав человека и основных свобод (которая является частью законодательства Украины), в качестве дополнительных (к выплате заявителю присужденной Судом компенсации) мер индивидуального характера применяются следующие: восстановление настолько, насколько это возможно, предварительного юридического положения, которое Жалобщик имел до нарушения Конвенции (повторного рассмотрения дела судом, повторного рассмотрения дела административным органом); меры, указанные в решении Суда о дружественном урегулировании, также должны быть выполнены - контроль за этими мероприятиями осуществляет Правительственный уполномоченный по делам европейского суда по правам человека*, который в том числе определяет органы, ответственные за исполнение дополнительных мер индивидуального характера, контролирует исполнение данными органами решений Суда. Статья 17 Закона предписывает, что “суды применяют при рассмотрении дел Конвенцию и практику Суда как источник права” (имеется в виде Европейский суд по правам человека).
Итак, Украина - либеральное демократическое государство, признающее верховенство и приоритет прав человека! Как свидетельствует практика автора, украинские суды уже начали использовать практику Европейского суда по правам человека в качестве источника права, и это только начало...
А теперь перейдем к существу украинского земельного вопроса через призму европейского права.
Имеет ли право местный совет отменить собственное решение о выделении земельного участка в пользование (аренду, собственность) и какие юридические последствия это за собой повлечет? Имеет ли право местный совет отказать в надлежащем оформлении земельного участка (аренда, пользование, собственность) лицу, купившему здание (сооружение) на земельном участке продавца, использовавшего участок на законных основаниях?
Законодательство (положительное право) Украины хотя прямо и не предусматривает права местных советов на отмену своих решений о выделении земельных участков в пользование (аренду, собственность), но такую возможность допускает: см. п. 1-5 ст. 149 Земельного кодекса Украины, ст. 144 Земельного кодекса Украины, ст. 143 Кодекса, ст. 141, 140 Кодекса, ст. 122 Кодекса, ст. 12 Кодекса и некоторые другие, а также п. 34 ст. 26, ст. 33 Закона Украины от 21.05.1997 г. № 280/97-ВР “О местном самоуправлении в Украине”. Кстати, в большинстве указанных норм Кодекса содержится прямое указание на то, что при наличии спора относительно прекращения прав на земельный участок они разрешаются в судебном порядке, то есть соответствующий орган местного самоуправления при наличии несогласия землепользователя по законодательству Украины должен обратиться с иском в суд и действовать в соответствии с судебным решением.
Судебная практика административных судов по отменам соответствующих решений местных советов по “земельному вопросу” существует, однако крайне незначительная - таких исков заявляют в Украине мало, поэтому говорить о сформировавшейся судебной практике нет оснований.
А вот Европейский суд по правам человека за более чем полувековую историю наработал большую практику по данному вопросу, суммируя которую, можно сделать следующие основные выводы:
1) пользование землей (аренда земли), как и собственность на землю, относятся к праву “владения своим имуществом”, которое защищено ст. 1 Первого протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод**. Следовательно, такие дела соответствуют критерию “приемлемости” заявлений в Суд. Решение Европейского суда по правам человека по категории дел относительно их приемлемости нашло свое отражение в делах Sporrong and Lonnroth v. Sweden, Gaygusuz v. Austria, The Traktorer Aktiebolag v. Sweden, отдельные посылы к такому утверждению существуют и в деле “Совтрансавто Холдинг” против Украины. Судом недвусмысленно было признано, что выгоды, которые субъект хозяйствования получает или планирует получать от разрешений, выдаваемых государственными и местными властями, тоже составляют “имущество” - дело Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece;
2) право собственности и права субъекта частного права по “мирному владению”, которое в практике Суда включает в себя и пользование, владение и распоряжение другими вещными правами, для Суда не ограничивается квалификацией этого понятия в национальном законодательстве, а рассматривается в каждом конкретном контексте отдельно в соответствии с международными принципами, которые содержатся в практике Суда. Например, дело Gasus Dosier und Fordertechnik GmdH v. The Netherlands. Суд однозначно определил, что принцип нерушимости права “мирного владения” может быть нарушен и при отсутствии непосредственного вмешательства вправо собственности лица, а может иметь форму любого какого бы то ни было лишения или ограничения возможности мирно использовать собственность (в том числе лишения права использовать земельный участок) - особенно четко это видно в деле Sporrong and Lonnroth v. Sweden;
3) Суд также изучает, было ли лишение права осуществлено в соответствии с наработанными судебной практикой принципами и осуществлялось ли оно согласно всем трем таким принципам, не был ли нарушен хотя бы один из них: преследовало ли лишение собственности общественный интерес; была ли эта мера пропорциональна преследуемым целям; были ли такие меры правомерными. Например, в деле Hentrich v. France, когда налоговый орган республики Франция воспользовался установленным национальным законодательством принципом преимущественного права купли земельного участка и заменил покупателя такого участка, данное законное по законодательству Франции решение налогового органа Судом было признано не соответствующим принципу “пропорциональности” - Суд констатировал нарушение прав человека и обязал Францию выплатить заявительнице справедливую компенсацию, по законодательству Франции по результатам такого решения Суда стороны должны быть приведены в первоначальное положение. То есть Суд, как правило, не рассматривает правильность применения национальными органами национального законодательства Жалобщика, придерживаясь классической позиции о нежелании становиться “следующей инстанцией” в отношении национальной судебной системы. Отсюда следует два серьезных аспекта: первое - лишение прав собственности должно происходить в соответствии с международными, определенными Судом правилами вне зависимости от норм национального законодательства; национальное законодательство, регулирующее вопросы лишения права собственности, должно соответствовать принципам, установленным Судом в его практике.
Суд также неоднократно указывал, что “должно быть обоснованное соотношение пропорциональности между применяемыми мерами и преследуемой целью, которую стремятся достичь путем лишения лица его собственности” (решение по жалобе James and Others v. United Kingdom). Это наиболее сложное обстоятельство, которое вызывает и, безусловно, будет вызвать наибольшие споры между Жалобщиком и Государством в Суде.
Не вызывает сомнений, что большинство приверженцев правового позитивизма не вполне разделяют высказанные в данной статье тезисы, и, к сожалению, на сегодняшний день в Украине их большинство. Но на страже ПРАВА и СПРАВЕДЛИВОСТИ стоят весьма могущественные силы - силы всей Европы и ее правозащитных органов, которые, уж коль скоро Украина объявила своим вектором развития интеграцию в Европейское сообщество, будут определять правовые принципы в Украине!
---------------------------------
* Постановление КМУ от 31.05.2006 г. № 784 “О мерах по реализации Закона Украины “Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека”.
** “Статья 1. Защита права собственности.
Каждое физическое или юридическое лицо имеет право мирно владеть своим имуществом. Никто не может быть лишен своей собственности иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Однако предыдущие положения никоим образом не ограничивают право государства вводить в действие такие законы, которые оно считает необходимыми, для осуществления контроля за использованием имущества в интересах общества или для обеспечения уплаты налогов и других сборов или штрафов”.
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 47 (569), 20 ноября 2006 г.
Подписной индекс 40783