Правовой мониторинг некоторых аспектов законодательной
деятельности центральных органов исполнительной власти
в части введения в действие актов законодательства Украины
Указом Президента Украины "Об информационном бюллетене "Офіційний вісник Президента України" № 101/2007 от 12.02.2007 г. определено еще одно издание, в котором будет осуществляться официальное опубликование нормативно-правовых актов - информационный бюллетень "Офіційний вісник Президента України".
При этом установлено, что в новом официальном издании будут публиковаться на государственном языке:
- законы Украины;
- действующие международные договора, заключенные от лица Украины;
- указы и распоряжения Президента Украины. Данное издание должно быть основано Государственным управлением делами.
В связи с определением нового официального издания в Указе Президента Украины от 10 июня 1997 года № 503 "О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления ими в силу" появилась новая статья, в соответствии с которой официальным печатным изданием, в котором осуществляется официальное обнародование законов, актов Президента Украины, является также информационный бюллетень "Офіційний вісник Президента України".
Какой же порядок обнародования и вступления в силу нормативных актов? И когда не нужно исполнять нормативные акты?
Данный вопрос стал очень актуальным в последнее время и связан не только с документами, регулирующими повышение стоимости коммунальных услуг.
На местном уровне принимается еще масса других документов, способных затруднить финансово-хозяйственную деятельность предприятий. Как правило, органы исполнительной власти Украины, издавая в свет какой-либо нормативно-правовой акт, требуют, чтобы юридические и физические лица, которые нарушили нормы такого нормативного акта, несли ответственность. При этом любая из сторон практически не подозревает, что ответственность можно нести только за неисполнение нормативных актов, которым придан определенный статус и которые введены в действие в установленном законодательством порядке. Юридических и физических лиц очень часто пытаются привлечь к ответственности за неисполнение нормативно-правового акта, который не только не доведен до ведома, но и вообще не обязателен для исполнения, поскольку не является действующим. Если нормативно-правовой акт не введен в действие, то ни о какой ответственности за его неисполнение не может идти речь, даже если он был доведен до ведома населения.
Конституция Украины гарантирует гражданам право знать свои права и обязанности. Законы, другие нормативно-правовые акты, которые определяют права и обязанности граждан, должны быть доведены до ведома населения в порядке, установленном законом. Согласно статье 57 Конституции Украины если эта процедура не соблюдена, то вышеназванные документы являются недействительными.
С целью реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан проводится правовая экспертиза и осуществляется государственная регистрация нормативно-правовых актов министерств, других органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, которые задевают права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер.
Официальные издания для обнародования нормативных актов
Указом Президента установлено, что законы Украины, другие акты Верховной Рады Украины, акты Президента Украины, Кабинета Министров Украины не позднее чем в пятнадцатидневный срок после их принятия в установленном порядке и подписания подлежат огласке государственным языком в официальных печатных изданиях.
Официальными печатными изданиями являются:
1. "Офіційний вісник України";
2. газета "Урядовий кур'єр".
Официальным печатными изданиями, в которых осуществляется официальное предание законов и других актов Верховной Рады Украины огласке, являются:
1. "Голос України",
2. "Відомості Верховної Ради України".
Официальным печатным изданием, в котором осуществляется официальное преданье законов огласке актов Президента Украины, является также информационный бюллетень "Офіційний вісник Президента України".
Акты Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины могут быть в отдельных случаях официально обнародованы через телевидение и радио.
Нормативные акты Верховной Рады и Президента Украины вступают в силу через 10 дней со дня их официального обнародования, если иное не предусмотрено самими актами, но не раньше опубликования их в официальном печатном издании.
Нормативные акты Кабинета Министров Украины вступают в силу с момента их принятия, если более поздний срок не предусмотрен в этих нормативных актах.
Нормативные акты Кабинета Министров Украины, определяющие права и обязанности граждан, вступают в силу со дня их публикации в официальных изданиях.
Об этом, в частности, говорится в "скандальном" Законе Украины "О Кабинете Министров Украины" от 21.12.2006 г. № 514-V.
Так, статья 56 указанного Закона, определяющая порядок вступления в силу актов Кабинета Министров Украины, устанавливает, что постановления Кабинета Министров Украины, определяющие права и обязанности граждан, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования, а распоряжения Кабинета Министров Украины - с момента их принятия.
Непонятно почему в этой статье не указан порядок вступления в силу постановлений Кабинета Министров Украины, которые "не определяют права и обязанности граждан", но, во всяком случае, об этом догадаться несложно и без закрепления такой нормы в Законе, то есть, как и ранее, такие акты Кабинета Министров Украины будут вступать в силу со дня их принятия.
Кроме этого отметим, что статья 56 указанного Закона определяет публикацию постанов лений Кабинета Министров Украины только в "Офіційному віснику України". Поэтому не стоит исключать того, что, теперь официальной публикацией постановлений Кабинета Министров Украины будет считаться публикация только в "Офіційному віснику України", так как действие Указа Президента "О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу" N 503/97 от 10.06.97 г. уже не будет распространяться на акты Кабмина.
Акты ВР, Президента, Кабмина, которые не имеют общего значения или нормативного характера, могут не публиковаться по решению соответствующего органа. Такие акты обнародуются путем рассылки соответствующим государственным органам, органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям, на которые распространяется их действие. Неопубликованные акты ВР и Президента вступают в силу с момента получения, если органом, их издавшим, не предусмотрен иной порядок.
Несмотря на определенность порядка обнародования нормативных актов, случались и казусы. Так, довольно часто в правоприменительной практике возникал вопрос о вступлении в силу того или иного законодательного акта, поскольку по общему правилу, изложенному в части 5 ст. 94 Конституции Украины, закон вступает в силу через 10 дней с момента его опубликования, если иное не предусмотрено самим законом, но не ранее даты его официального опубликования. Как правило, абсолютное большинство нормативных актов вступало в силу с момента их официального опубликования.
Совсем недавно еще был открытым вопрос относительно того, публикация в каком издании считается официальным опубликованием. Напомним, что согласно ранее действующей редакции Указа Президента Украины от 10.06 97 г. № 503/97 "О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу" к официальным печатными изданиям не относилась газета "Голос Украины". В связи с этим многие склонялись к мнению, что публикация в этой газете не являлась официальным опубликованием, и следовательно, дата вступления в силу закона не могла привязываться к дате публикации в этой газете того или иного закона. Несмотря на то, что Указом Президента Украины от 28.05.2004 г. № 589/2004 вышеуказанная газета была внесена в перечень официальных печатных изданий, проблема вступления в силу законодательных актов до момента внесений изменений в указ так и оставалась актуальной. Но все же Верховный суд Украины в своем постановлении от 31 05 2005 г по делу № 11/206-04 пришел к мнению о том, что опубликование закона в газете "Голос Украины" является официальным обнародованием такого закона.
Порядок регистрации и внесение в
Единый государственный реестр нормативных актов
Согласно с Указом Президента № 503 официальное преданье нормативно-правовых актов огласке осуществляется после включения их в Единый государственный реестр нормативных актов с указанием присвоенного им регистрационного кода.
Как видим, для того чтобы нормативно-правовой акт стал действующим, он должен быть зарегистрирован и внесен в Единый государственный реестр нормативных актов. Порядок регистрации определен Указом Президента Украины "О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти" от 03 10.92 г. № 493/92 (далее - Указ № 493). Статья 1 Указа № 493 устанавливает, что регистрации подлежат: нормативно-правовые акты, издаваемые министерствами, другими органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля и которые задевают права, свободы и законные интересы граждан либо имеют межведомственный характер.
Указ № 493 был издан с целью упорядочения издания министерствами, другими органами исполнительной власти нормативно-правовых актов, обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, что отмечается в преамбуле Указа № 493.
Указ № 493 устанавливает, какие нормативно-правовые акты подлежат государственной регистрации и какие органы осуществляют их регистрацию; определяет, что нормативно-правовые акты вводятся в действие через 10 дней с момента их регистрации; предписывает создать в Украинском государственном центре правовой информации Министерства юстиции Украины банк данных о нормативно-правовых актах, внесенных в государственный реестр.
Указом № 493 на Министерство юстиции Украины, другие органы исполнительной власти, органы хозяйственного управления и контроля возлагается обязанность информирования граждан о нормативно-правовых актах, касающихся их прав, свобод и законных интересов, путем опубликования их в средствах массовой информации.
Указом № 493 предусмотрено, что документы, затрагивающие права и обязанности граждан, подлежат государственной регистрации соответственно в Министерстве юстиции Украины, Главном управлении Минюста Украины в Автономной Республике Крым, областных, районных, городских (Киева и Севастополя) управлениях юстиции.
Министерство юстиции и управления юстиции ведут государственные реестры зарегистрированных ими нормативно-правовых актов.
Согласно пункту 3 Указа № 493 зарегистрированные нормативно-правовые акты вступают в силу через 10 дней после регистрации, если в них не установлено более позднего срока вступления в силу. Министерство юстиции Украины, другие органы исполнительной власти должны публиковать нормативно-правовые акты, внесенные в государственный реестр, информировать о них граждан через средства массовой информации (СМИ).
Во исполнение Указа № 493, Кабинет Министров Украины своим Постановлением от 28.12.92 г. № 731 утвердил Положение "О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств, других органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, которые задевают права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер" (далее - Положение КМУ № 731). В данном Положении определяются:
- признаки, при наличии которых нормативно-правовые акты подлежат государственной регистрации;
- акты, которые не подаются на государственную регистрацию;
- органы, осуществляющие государственную регистрацию нормативно-правовых актов;
- порядок представления нормативно-правового акта на регистрацию и перечень документов, прилагаемых к нему, необходимых для регистрации;
- требования, предъявляемые к нормативно-правовому акту, поданному на регистрацию;
- ответственность должностных лиц, нарушивших законодательство о регистрации нормативно-правовых актов;
- процедуру регистрации нормативно-правового акта;
- причины отказа в государственной регистрации нормативно-правового акта и порядок обжалования решения об отказе в регистрации;
- порядок отмены акта, в регистрации которого отказано.
В соответствии с пунктом 4 Положения КМУ № 731 государственной регистрации подлежат нормативные акты любого вида (постановления, приказы, инструкции и др.), если в них есть одна или более норм, которые:
1) затрагивают социально-экономические, политические, личные и другие права, свободы и законные интересы граждан, провозглашенные и гарантированные Конституцией и законами Украины, устанавливают новый или изменяют, дополняют или отменяют организационно-правовой механизм их реализации;
2) носят межведомственный характер, т. е. являются обязательными для других министерств, органов исполнительной власти, хозяйственного управления и контроля, а также предприятий, учреждений и организаций, которые не входят в сферу управления органа, издавшего нормативно-правовой акт.
В пункте 5 Положения КМУ № 731 закреплен перечень нормативных актов, которые не подаются на государственную регистрацию:
1) персонального характера (о составе комиссий, назначений на должности и увольнения с них, поощрения сотрудников и др.);
2) действие которых исчерпывается одноразовым применением, кроме актов об утверждении положений, инструкций и др., которые содержат правовые нормы;
3) оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
4) которыми доводятся до ведома предприятий, учреждений и организаций решения вышестоящих органов;
5) направлены на организацию исполнения решений вышестоящих органов и собственных решений министерств, других органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, которые не имеют новых правовых норм;
6) нормативно-технического характера (государственные стандарты, строительные нормы и правила, тарифно-квалификационные справочники, формы отчетности и др.).
Согласно Положению КМУ № 731, нормативно-правовой акт министерства или другого органа исполнительной власти подается на государственную регистрацию в Министерство юстиции в пятидневный срок после его принятия. Регистрация нормативно-правового акта проводится на протяжении 10 - 15 дней (в зависимости от его объема) со следующего дня после его поступления на регистрацию, при необходимости эти сроки могут быть увеличены, но не более, чем на 10 рабочих дней. В случае если нормативно-правовой акт не требует доработки и отвечает требованиям законодательства, то он регистрируется, заносится в Единый государственный реестр нормативных актов с присвоением ему номера по государственному реестру.
Единый государственный реестр нормативных актов был создан Указом Президента Украины "О Едином государственном реестре нормативных актов" от 27.06.96 г. № 468/96 "с целью обеспечения в Украине единых принципов идентификации нормативных актов, государственного учета, создания фонда этих актов и поддержки их в контрольном состоянии, доступности и гласности правовой информации".
Нормативно-правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, заносятся в Единый государственный реестр нормативных актов и подлежат опубликованию в средствах массовой информации с целью широкого информирования граждан о нормативно-правовых актах, касающихся их прав, свобод и законных интересов (статья 5 Указа № 493).
Опубликование нормативно-правовых актов производится в соответствии с Конституцией Украины, статья 57 "Каждому гарантируется право знать свои права и обязанности":
"Законы и другие нормативно-правовые акты, определяющие права и обязанности граждан, должны быть доведены до сведения населения в порядке, установленном законом. Законы и другие нормативно-правовые акты, определяющие права и обязанности граждан, не доведенные до сведения населения в порядке, установленном законом являются недействующими".
Таким образом, обязательным условием действительности нормативно-правового акта является его опубликование в средствах массовой информации.
Приказом Министерства юстиции Украины от 12.04.2005 г. № 34/5 был утвержден Порядок представления нормативно-правовых актов на государственную регистрацию в Министерство юстиции Украины и проведение их государственной регистрации (далее по тексту - Порядок № 34/5).
Указанный документ устанавливает процедуру подачи в Министерство юстиции Украины нормативно-правовых актов министерств, других центральных органов исполнительной власти, центральных органов государственного управления, других органов, акты которых подлежат государственной регистрации в соответствии с действующим законодательством, органов хозяйственного управления и контроля, определяет единый механизм проведения правовой экспертизы нормативно-правовых актов, поданных на государственную регистрацию, и осуществления их государственной регистрации Министерством юстиции Украины, а также включения зарегистрированных нормативно-правовых актов в Единый государственный реестр нормативно-правовых актов.
В соответствии с вышеуказанным Порядком № 34/5 после включения нормативно-правового акта в Единый государственный реестр и присвоения ему регистрационного кода Департамент систематизации законодательств и информатизации передаёт нормативно-правовой акт для опубликования в "Офіційний вісник України" согласно Указу Президента Украины "Об опубликовании актов законодательства Украины в информационном бюллетене " Офіційний вісник України " от 13.12.96 г. № 1207/06.
Данный Указ издан "с целью оперативного и полного обеспечения правовой информацией органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, доведение актов законодательства Украины до ведома граждан", в нем определяется, что информационный бюллетень " Офіційний вісник України " является еженедельным официальным изданием, основанным и издаваемым Минюстом Украины; также представлен перечень нормативно-правовых актов, которые публикуются в этом издании.
Исполнять или не исполнять
Только после прохождения вышеуказанных процедур нормативно-правовой акт станет действующим, что не всегда учитывается органами исполнительной власти. К примеру, практически каждый день руководители и работники бухгалтерии предприятий используют в своей деятельности нормативно-правовые акты Государственной налоговой администрации Украины. В основном это разъяснения относительно налогообложения, предоставления отчетности и т.д. Однако не стоит полностью доверять им, ведь большинство таких разъяснений и писем не прошли вышеизложенный порядок государственной регистрации и обнародования, а значит, применение органами исполнительной власти штрафных санкции за неисполнение таких нормативно-правовых актов является незаконным. Это влечет за собой привлечение к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства о государственной регистрации нормативно-правовых актов. Министерство юстиции Украины и другие органы, осуществляющие государственную регистрацию ведомственных нормативно-правовых актов, имеют право привлечения к ответственности этих лиц (абзац 3 п. 1 Постановления Кабинета Министров Украины "Об утверждении Положения о государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти" от 28.12.92 г. № 731).
Возникает вопрос: как быть и что делать? Для "сильных" предприятий рекомендуется иметь своего юриста и действовать так, как указывают нормы законодательства и не вопреки им, а все разъяснения, которые не зарегистрированы в установленном порядке, принимать как обычную информацию. Для "слабых" предприятий рекомендуем выбрать вариант с наименьшими потерями.
Но должностные лица, виновные в несоблюдении порядка регистрации, несут юридическую ответственность не только за нарушение этого порядка, но и в случае, если применение этого акта причиняет вред общественным интересам либо правам и законным интересам физических или юридических лиц.
Имейте в виду, что при проведении государственной регистрации нормативно-правовых актов и юридической экспертизы управлениями юстиции ежегодно предупреждается принятие более тысячи незаконных правовых норм, в том числе тех, которые нарушают законные интересы граждан, предприятий, учреждений и организаций. А это может составлять сотни тысяч убытка даже для средних предприятий, не говоря уже о предприятиях крупных.
Подаются акты, которые не согласованы с заинтересованными органами, выданные с превышением компетенции субъектов нормотворчества или с нарушением действующего законодательства, в частности, нарушены или ограничены установленные законом права, свободы и законные интересы граждан, предприятий, учреждений и организаций или возложены на них не предусмотренные законодательством обязательства. Это подтверждается достоверными фактами.
По статистике управлениями юстиции лишь за 9 месяцев 2006 года отказано в государственной регистрации 7 процентов актов от общего количества поданных на государственную регистрацию.
К примеру, из 184 нормативно-правовых актов, в государственной регистрации которых было отказано управлениями юстиции за 9 месяцев 2006 года, и которые подлежали отмене, субъектами нормотворчества упразднено 154 акта (84 %).
Кроме того, во время проведения проверок местных государственных администраций управления юстиции выявляют случаи направления на выполнение незарегистрированных нормативно-правовых актов. Так, за 9 месяцев 2006 года областными управлениями юстиции выявлено 463 незарегистрированных нормативно-правовых акта, а районными управлениями юстиции - 717. Эти акты являются недействительными и ими нельзя руководствоваться в практической деятельности.
В связи с тем, что местные органы исполнительной власти не принимают мер относительно приведения своих нормативно-правовых актов в соответствие с действующим законодательством, управлениями юстиции за 9 месяцев 2006 года упразднено решение о государственной регистрации 59 нормативно-правовых актов.
Таким образом, государственная регистрация нормативно-правовых актов является одним из средств обеспечения законности нормативно-правовых актов и защиты прав человека.
Следует заметить, что кроме нормативно-правовых актов областных, Киевской и Севастопольской городских, районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, их управлений, отделов, других подразделений, территориальных органов центральных органов исполнительной власти, на местном уровне применяются также принятые в пределах полномочий, определенных законом, решения органов местного самоуправления, которые соответственно статье 144 Конституции Украины являются обязательными к выполнению на соответствующей территории.
Такие нормативно-правовые акты непосредственно задевают права и законные интересы граждан, однако, в отличие от нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, применяются без государственной регистрации в соответствующих органах юстиции.
В Министерство юстиции Украины поступает значительное количество жалоб относительно издания органами местного самоуправления (то есть советами) нормативно-правовых актов, которые не отвечают действующему законодательству.
Однако управления юстиции не осуществляют государственную регистрацию нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и не имеют рычагов влияния относительно отмены таких актов.
С целью законодательного урегулирования вопроса государственной регистрации нормативно-правовых актов областных, районных, Киевского и Севастопольского городских советов, сельских, поселковых, городских, районных в городе советов Министерством юстиции подготовлен проект Закона Украины "О внесении изменений к Закону Украины "О местном самоуправлении в Украине".
На сегодня рассмотрение административных дел относительно законности и соответствия актам высшей юридической силы нормативно-правовых актов органов местного самоуправления является компетенцией административного суда (статья 171 Кодекса административного судопроизводства Украины). Право обжаловать нормативно-правовой акт имеют лица, относительно которых его применено, а также лица, которые являются субъектом правоотношений, и которые будут применять этот нормативный акт.
Предприятия имеют полное право не исполнять подобные нормативно-правовые акты, а должностные лица, нарушившие порядок регистрации актов законодательства, должны нести ответственность на основании статьи 60 Конституции Украины, поскольку:
"никто не обязан исполнять явно преступные распоряжения или приказы. За отдачу и исполнение явно преступного распоряжения или приказа наступает юридическая ответственность"
К примеру. Во исполнение недействующего нормативно-правового акта на предприятие могут быть наложены штрафные санкции либо взысканы денежные средства в доход государства Такие действия являются незаконными, поскольку нормативно-правовой акт, которым руководствовались при принятии решения о взыскании денежных средств, не является действующим нормативно-правовым актом законодательства, так как не был зарегистрирован в установленном законодательном порядке.
Собственник предприятия имеет право обратиться в суд с иском о признании недействительным решения о взыскании денежных средств, принятого на основании соответствующего нормативно-правового акта, который не является действующим, так как незаконным взысканием денежных средств нарушается право собственности владельца предприятия. Поскольку такой нормативно-правовой акт рассчитан на исполнение неопределенным кругом как физических, так и юридических лиц, то можно предположить, что такие незаконные решения о взыскании денежных средств с предприятий будут приниматься в каждом случае неисполнения предприятиями данного нормативно-правового акта. Как правило, по решению суда о признании недействительным решения о взыскании денежных средств, принятого на основании данного недействующего акта, следует возмещение предприятиям этих денежных средств и ущерба, нанесенного принятием этого решения, то вред, нанесенный применением этого акта, будет, как минимум, существенным.
Какие применяются санкции
Должностное лицо, которое в соответствии со своими должностными обязанностями должно было зарегистрировать принятый нормативно-правовой акт, но не сделало этого в силу небрежности либо самонадеянности, и при этом был нанесен существенный вред либо принятие акта повлекло тяжкие последствия, совершило преступление, будет нести уголовную ответственность. Уголовная ответственность будет квалифицироваться по статье 367 Уголовного кодекса Украины от 05.04.2001 г № 2341-III, которой предусмотрены санкции в случае допущения служебным лицом служебной халатности, то есть неисполнения либо ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей из-за недобросовестного отношения к ним, что причинило существенный вред охраняемым законом правам, свободам и интересам отдельных граждан, либо государственным или общественным интересам, либо интересам отдельных юридических лиц, или повлекло тяжкие последствия.
Санкции предусмотрены:
а) при причинении существенного вреда - штраф от пятнадцати до ста необлагаемых налогом минимумов доходов граждан либо исправительные работы на срок до двух лет, либо ограничение свободы на срок до трех лет, с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет,
б) при наступлении тяжких последствий - лишение свободы на срок от двух до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет и со штрафом от ста до двухсот пятидесяти необлагаемых налогом минимумов доходов граждан либо без такого.
К сожалению или к счастью, но нам пока не известны случаи привлечения служебных лиц к уголовной ответственности именно за нарушение порядка регистрации нормативных актов, однако, помня об этом, органы исполнительной власти сдерживают свое пристрастие к исполнению "незаконных" нормативных актов
Выводы и рекомендации
Вывод такой: субъекты предпринимательской деятельности, должны руководствоваться только теми нормативно-правовыми актами, которые не только приняты соответствующим органом исполнительной власти, но и были действующими, т.е. зарегистрированы в установленном законодательством порядке. В случае же принуждения к исполнению таких "недействующих" нормативных актов необходимо отстаивать свои права в судебном порядке, так как органы исполнительной власти, допустившие несоблюдение порядка регистрации нормативно-правовых актов, могут нанести тем самым материальный урон.
“Вестник бухгалтера и аудитора Украины”, № 7-8, апрель 2007 г.