Лучше поздно, чем никогда?
Порядок составления, рассмотрения и принятия Государственного бюджета Украины 11 сентября 2007 года Кабинет Министров Украины, одобрил, а 14 сентября подал на рассмотрение Верховной Рады Украины проект Закона о Государственном бюджете на 2008 год. Этот проект вызвал множество дискуссий между соперниками на политической арене. Одна сторона грозилась полностью переписать проект бюджета, что, как мы выясним далее, совершенно невозможно, учитывая установленные законодательством сроки. Вторая сторона заявляла, что ни Бюджетный Кодекс Украины (далее - БК), ни Конституция Украины (далее -КУ), ни другие законы не предусматривают такой нормы, как “социальные инициативы Президента”, а также не содержат права Президента ультимативно требовать введения в бюджет любых норм, что отчасти отвечает действительности. Очевидно, что государственный бюджет Украины был выбран основной политической картой в предвыборных играх, что, конечно, не может привести к позитивным последствиям. Ведь граничные сроки принятия бюджета приближаются, а сроки для некоторых необходимых действий, играющих важную роль для бюджетного процесса, уже прошли.
В связи с этим рассмотрим некоторые стадии бюджетного процесса Украины более подробно.
Начнем с первой стадии составления проекта о государственном бюджете Украины. Подготовка проекта бюджета предусматривает проведение цепочки серьезных мероприятий. Для подготовки предложений проекта Государственного бюджета Украины Министерство финансов Украины в соответствии со статьей 34 БК разрабатывает и доводит до главных распорядителей бюджетных средств инструкции по подготовке бюджетных запросов. Анализом бюджетных запросов и разработкой предложений проекта Государственного бюджета Украины, которые поданы главным распорядителем бюджетных средств, занимается Министерство финансов Украины на любом этапе составления и рассмотрения проекта Государственного бюджета с точки зрения его соответствия цели, приоритетности, а также эффективности использования бюджетных средств. На основании результатов анализа Министр финансов Украины принимает решение о включении бюджетного запроса в предложение проекта Государственного бюджета Украины перед представлением его на рассмотрение Кабинета Министров Украины. На основании анализа бюджетных запросов подготавливается проект Закона о Государственном бюджете Украины.
Обратим внимание на второй этап первой стадии бюджетного процесса - принятие, согласно статье 33 БК и Регламенту Верховной Рады Украины, до 1 июля специального постановления Верховной Рады Украины - бюджетной резолюции. Бюджетная резолюция дает основные направления бюджетной политики на планируемый год. Такая резолюция обычно выражается в форме постановления Верховной Рады Украины “Об основных направлениях бюджетной политики на ... год”. Интересным фактом является то, что в этом году в связи с политическим кризисом о подобном постановлении попросту “забыли”. Таким образом, основополагающий нормативный акт, который должен был стать ориентиром для Кабинета Министров Украины, подготавливающего проект бюджета, и для Верховной Рады Украины при рассмотрении бюджета, так и не был принят. Вместо этого Кабинет Министров Украины при подготовке проекта Государственного бюджета Украины руководствовался Бюджетной декларацией, разработанной правительством еще 1 марта 2007 года на основании статьи 32 Закона Украины от 21.12.2006 г. № 514-V “О Кабинете Министров Украины”. Отметим, что принятие такой декларации Кабинетом Министров Украины не отменяет норму о необходимости принятия постановления Верховной Рады Украины об одобрении или принятии к сведению Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный год (часть 3 статьи 32 БК).
Министерство финансов Украины представляет проект Закона о Государственном бюджете Украины Кабинету Министров Украины для рассмотрения, а также вносит предложения о сроках и порядке рассмотрения этого проекта.
После внесения проекта закона Кабинет Министров Украины принимает постановление об одобрении проекта Закона о Государственном бюджете Украины и представляет его вместе с соответствующими материалами Верховной Раде Украины не позднее 15 сентября года, предшествующего плановому.
Несмотря на вышеуказанное отсутствие бюджетной резолюции основных направлений бюджетной политики на 2008 год - первую стадию бюджетного процесса на данный момент можно считать завершенной. Также совершенно очевидно, что разработать новый проект бюджета, о чем заявляли некоторые политические партии, не является возможным. Подобного законодательство Украины не предусматривает, к тому же срок для внесения на рассмотрение Верховной Рады Украины проекта о Государственном бюджета закончился 15 сентября.
Теперь перейдем к следующей стадии бюджетного процесса - рассмотрению и принятию Государственного бюджета Украины.
В соответствии с частью 1 статьи 39 БК Украины, не позднее, чем через пять дней после представления Кабинетом Министров Украины проекта Закона о Государственном бюджете Украины в Верховную Раду Украины, Министр финансов Украины представляет его на пленарном заседании Верховной Рады Украины. Затем председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета докладывает о соответствии проекта Закона о Государственном бюджете Украины требованиям настоящего кодекса, основным направлениям бюджетной политики на последующий бюджетный период и предложениям Верховной Рады Украины на последующий бюджетный период.
Несмотря на сомнения в легитимности Верховной Рады Украины, Министр финансов Украины Н. Я. Азаров представил проект Закона о Государственном бюджете Украины на заседании 20 сентября, а глава Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета В. В. Макеенко доложил о том, что проект закона “соответствует Бюджетному Кодексу и практике подготовки таких проектов последних лет”. Кроме этого, он отметил, что “бюджетный процесс в связи с выборами не прекращается и в соответствии с утвержденным Председателем Верховной Рады Украины графиком рассмотрения проекта Закона “О Государственном бюджете Украины на 2008 год” первое чтение должно состояться 19 октября, второе чтение -16 ноября, третье чтение и принятие в целом - 29 ноября 2007 года”. Остановимся более подробно на сроках и порядке рассмотрения проекта Закона о Государственном бюджете Украины.
Статья 40 БК Украины устанавливает время на подготовку Верховной Радой Украины проекта Закона о Государственном бюджете Украины к первому чтению, так после принятия к рассмотрению представленного проекта Закона о Государственном бюджете Украины не позднее 1 октября (6 октября, если проект бюджета был принят к рассмотрению после повторного представления Кабинетом Министров Украины) года, который предшествует плановому, проект Закона рассматривается народными депутатами Украины, а также в комитетах, депутатских фракциях и группах Верховной Рады Украины. Комитеты Верховной Рады Украины формируют свои предложения к проекту Закона о Государственном бюджете Украины и передают их в Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета и назначают представителей для участия в работе Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.
После 1 октября (6 октября, если проект бюджета был принят к рассмотрению после повторного представления Кабинетом Министров Украины) принятие предложений Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета прекращаются.
Опять-таки заметим, что и этот срок уже прошел, потому новоизбранные депутаты, которые заявляли и продолжают заявлять об ином проекте Закона о Государственном бюджете Украины, изрядно лукавят. Комитет Верховной Рады по вопросам бюджета уже не может принимать предложения к проекту Закона.
Не позднее 15 октября (20 октября, если проект бюджета был принят в рассмотрение после повторного представления Кабинетом Министров Украины) года, который предшествует плановому, Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета совместно с уполномоченными представителями Кабинета Министров Украины рассматривает предложения к проекту Закона о Государственном бюджете Украины и готовит выводы и предложения к нему, а также таблицы предложений субъектов права законодательной инициативы, которые предлагается поддержать или отклонить, и принимает по этому случаю соответствующее решение.
Первое чтение проекта Закона о Государственном бюджете Украины начинается с доклада Председателя Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета относительно выводов и предложений к проекту Закона о Государственном бюджете Украины. В обсуждении этого вопроса участвуют представители комитетов Верховной Рады Украины, депутатских фракций и групп, народные депутаты Украины, представители Счетной палаты и Кабинета Министров Украины.
Выводы и предложения к проекту Закона голосуются в целом. Если позитивное решение не принято, происходит постатейное голосование. Во время постатейного голосования рассматриваются предложения, которые Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета предлагается отклонить и на рассмотрении которых настаивают сами авторы. Принятие решения относительно выводов и предложений к проекту Закона считается принятием проекта в первом чтении. Одобренные Верховной Радой Украины выводы и предложения Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета приобретают статус бюджетных выводов Верховной Рады Украины.
Верховная Рада Украины принимает проект Закона о Государственном бюджете Украины в первом чтении не позднее 20 октября (25 октября, если проект бюджета был принят в рассмотрение после повторного представления Кабинетом Министров Украины). Заметим, что этот срок в связи с политическим кризисом и перевыборами также нарушен. Проект Закона о Государственном бюджете Украины в первом чтении так и не рассмотрен, а новоизбранная Верховная Рада Украины на первое заседание соберется не ранее 15 ноября.
Доработанный ко второму чтению проект Закона о Государственном бюджете Украины должен содержать текстовые статьи и показатели, которые предлагались Кабинетом Министров Украины в первом чтении, или одобренные Бюджетными выводами Верховной Рады Украины. В случае если Кабинет Министров Украины предлагает новые текстовые статьи, к ним прилагается детальное обоснование их необходимости.
Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета в течение трех дней после внесения проекта Закона о Государственном бюджете Украины, подготовленного Кабинетом Министров ко второму чтению, готовит выводы по рассмотрению проекта Закона о Государственном бюджете Украины во втором затении.
При рассмотрении проекта Закона о Государственном бюджете Украины во втором чтении предложения народных депутатов Украины, депутатских групп и фракций относительно изменений к проекту Закона о Государственном бюджете Украины не рассматриваются, коме выводов Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.
Второе чтение проекта Закона о Государственном бюджете Украины предусматривает, в первую очередь, утверждение общего объема дефицита (профицита), доходов и расходов Государственного бюджета Украины, поданного Кабинетом Министров во втором чтении.
Второе чтение проекта Закона о Государственном бюджете Украины завершается в Верховной Раде Украины не позже 20 ноября года, который предшествует плановому. При этом общий объем дефицита (профицита), доходов и расходов Государственного бюджета Украины на последующий бюджетный период, объем межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов, должны быть приняты во втором чтении в обязательном порядке и не подлежат рассмотрению в третьем чтении.
Как говорилось выше, принятие проекта Закона о Государственном бюджете Украины во втором чтении до 20 ноября 2007 года, то есть в сроки, установленные законодательством, также не представляется возможным.
Наконец, доработать и внести на рассмотрение Верховной Рады Украины проект в третьем чтении Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджетной политики должен не позже 25 ноября года, который предшествует плановому.
Верховная Рада Украины проводит голосование по предложениям Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета относительно статей проекта Закона о Государственном бюджете Украины, которые не были приняты во втором чтении, и по проекту Закона в целом.
В случае если решение об одобрении Закона о Государственном бюджете Украины с предложениями Комитета Верховной Рады Украины в целом не принято, проводится голосование по каждому предложению Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.
Закон Украины “О Государственном бюджете Украины” принимается Верховной Радой Украины до 1 декабря года, который предшествует плановому.
Исходя из вышеуказанного, становится ясно, что Закон Украины “О Государственном бюджете Украины” просто невозможно принять в сроки, установленные законодательством. Досрочные выборы, при всех их позитивных чертах, создали важнейшую экономическую проблему: проблему государственного бюджета страны. Несвоевременное решение подобного рода проблемы может привести к повторному кризису, на этот раз не только политическому, но и экономическому. Хотелось бы отметить, что если политические силы продолжат настаивать на нелегитимности парламента, который собирался на заседания в сентябре этого года, это только лишь затруднит сложившуюся ситуацию. Ведь тогда можно будет говорить о том, что и первая стадия бюджетного процесса не закончена. На составление нового проекта бюджета, представление его Верховной Раде Украины уже новым Министром Финансов и на подготовку Комитетом Верховной Рады выводов и предложений понадобится значительное время, что усугубит и так довольно запущенную ситуацию.
Теперь хотелось бы все же ответить на вопрос, какие правовые основания несут под собой “социальные инициативы” Президента? Действительно, ни один законодательный акт, ни Конституция Украины, ни Бюджетный Кодекс не предусматривают такого понятия. Не предусматривает законодательство и ультимативного требования введения в бюджет любых норм Президентом Украины.
Президент Украины, действительно, является участником бюджетного процесса.
Но его бюджетные полномочия ограничиваются следующими:
- Президент Украины подписывает Закон Украины о Государственном бюджете Украины на соответствующий год и законы Украины о внесении изменений и дополнений к Закону о Государственном бюджете, а также другие законы;
- Президент Украины обращается с ежегодным и внеочередным посланием к Верховной Раде Украины;
- Президент может применить право вето относительно принятого Верховной Радой Украины Закона о Государственном бюджете Украины на соответствующий год с последующим возвращением его на повторное рассмотрение Верховной Рады Украины с замечаниями и предложениями;
- Президент имеет право законодательной инициативы, согласно статье 93 Конституции Украины, а также издает указы и распоряжения по вопросам, не урегулированным законодательством.
Как уже отмечалось выше, в соответствии с Конституцией Украины и Бюджетным кодексом Украины, исключительное право на внесение проекта Закона о Государственном бюджете Украины имеет Кабинет Министров Украины.
Президент же может осуществлять свое право законодательной инициативы в бюджетном процессе путем внесения предложений в Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета в сроки, установленные законодательством. То есть, как отмечалось выше, до 1 октября года, предшествующего плановому.
Но все же то, что Кабинет Министров Украины не учел некоторые “социальные инициативы” Президента Украины (хоть и не обязан был это делать) при подготовке проекта Закона о Государственном бюджете Украины, может привести к еще одним печальным последствиям. Президент Украины может не подписать закон и вернуть его на повторное рассмотрение. Как уже говорилось выше, это еще больше затянет бюджетный процесс, и новый 2008-й год мы можем встретить без Закона “О Государственном бюджете Украины”.
Ну и в конце статьи разберем правовые последствия непринятия закона о бюджете в установленные сроки.
Если Закон Украины “О Государственном бюджете Украины” не будет принят до 2 декабря года, предшествующего тому, на какой составлен бюджет, Верховная Рада Украины принимает постановление о порядке финансирования текущих расходов до принятия Закона Украины “О Государственном бюджете Украины”.
В соответствии со статьей 46 БК Украины, бюджетные назначения в случае несвоевременного принятия Закона о Государственном бюджете Украины устанавливает, что если до начала нового бюджетного периода не вступит в силу Закон о Государственном бюджете Украины, Кабинет Министров Украины имеет право осуществлять расходы Государственного бюджета Украины со следующими ограничениями:
1) расходы Государственного бюджета Украины могут осуществляться на цели, которые определены в Законе о Государственном бюджете Украины на предыдущий год и одновременно предусмотрены в проекте Закона о Государственном бюджете Украины на последующий бюджетный период, поданном Кабинетом Министров Украины в Верховную Раду Украины;
2) ежемесячные расходы Государственного бюджета не могут превышать 1/12 объема расходов, определенных Законом Украины на предыдущий бюджетный период, кроме специальных случаев;
3) до принятия Закона Украины на текущий бюджетный период осуществлять капитальные расходы запрещается, кроме случаев, связанных с введением военного или чрезвычайного состояния, объявлением отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации. Наконец, что важно, заимствования до принятия Закона о Государственном бюджете на текущий период могут осуществляться только с целью погашения основной суммы государственного долга.
До принятия Закона о Государственном бюджете налоги и сборы (обязательные платежи) взыскиваются в соответствии с Законом Украины о Государственном бюджете Украины на предыдущий период и другими нормативно-правовыми актами.
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 44 (618), 29 октября 2007 г.
Подписной индекс 40783