Комментируем Закон о принципах
госнадзора и реакцию на него чиновников
Принятие Закона “Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности” (далее - Закон) - событие безусловно важное.
В целом это довольно позитивный Закон, призванный упорядочить контрольные и надзорные процедуры в сфере хозяйственной деятельности и усилить права проверяемых субъектов хозяйствования. Недаром потенциальные клиенты этого Закона (министерства, комитеты, комиссии и фонды) постарались всеми правдами-неправдами, прямо или косвенно откреститься от него.
Например, предприятия обрадует (а госорганы огорчит) проявление в контрольно-надзорной сфере правила о конфликте интересов (ч. 7 ст. 4), права на фиксацию проверки средствами аудио- и видеотехники (ч. 8 ст. 4).
Плюсом Закона можно считать установление критериев, по которым оценивается степень риска, и периодичности проведения плановых проверок, а также перечня вопросов, подлежащих проверке (ч. 2 ст. 5).
Несомненно положительно может быть воспринято закрепление обязанности предварительного письменного уведомления о плановой проверке (ч. 4 ст. 5), исчерпывающего перечня оснований для внеплановой проверки (ч. 1 ст. 6), установление предельных сроков проведения проверок (ч. 5 ст. 5 и ч. 4 ст. 6) и срока действия удостоверения (направления) на проверку (ч. 4 ст. 7).
Более ясной и прозрачной станет процедура составления и вручения актов, составления распорядительных документов (ч. 6-9 ст. 7). Законом также регламентирован порядок отбора образцов продукции (ст. 13-18), запрета на прекращение производства или реализации продукции (ч. 5 ст. 4).
Субъекты хозяйствования получили право привлекать адвокатов, аудиторов, представителей общественных организаций и т. п. для защиты своих прав при осуществлении контроля (ч. 2 ст. 20). Им гарантирована консультационная поддержка госорганов (ст. 19).
Как видим, бонусов для субъектов хозяйствования довольно много.
Естественно, ключевым является вопрос о сфере действия данного Закона. К сожалению, следует признать, что Закон отвечает на этот вопрос, мягко говоря, неудачно. На это обстоятельство обращают внимание сами госорганы (например, Минфин заявляет об отсутствии четких и однозначных положений относительно сферы действия Закона).
Так, его ч. 1 ст. 2 утверждает:
“Действие настоящего Закона распространяется на отношения, связанные с осуществлением государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности”.
Из ч. 2 ст. 2 Закона понятно, что он не распространяется на:
1) валютный контроль;
2) таможенный контроль на границе;
3) контроль за соблюдением бюджетного законодательства;
4) контроль за использованием государственного и коммунального имущества;
5) банковский надзор;
6) страховой надзор;
7) другой контроль на рынке финансовых услуг;
8) контроль за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции;
9) оперативно-разыскную деятельность;
10) дознание, прокурорский надзор, досудебное следствие и правосудие.
В таком случае для понимания того, на что именно данный Закон таки распространяется, принципиальное значение приобретает термин “сфера хозяйственной деятельности”. Поскольку сам Закон определить его не удосужился, мы вынуждены заняться изучением Хозяйственного кодекса.
Как известно, ХК - продукт весьма сомнительного качества. Поэтому он предлагает две альтернативные концепции сферы хозяйственной деятельности.
Первая концепция может быть выведена из ч. 4-7 ст. 3 и ст. 4 ХК. Так, ч. 4 ст. 3 ведет речь о сфере хозяйственных отношений, а ст. 4 - об отношениях в сфере хозяйствования. При этом согласно ч. 4 ст. 3 ХК сферу хозяйственных отношений составляют хозяйственно-производственные, организационно-хозяйственные и внутрихозяйственные отношения. Напомним, ст. 3 ХК определяет:
“5. Хозяйственно-производственными являются имущественные и другие отношения, возникающие между субъектами хозяйствования при непосредственном осуществлении хозяйственной деятельности.
6. Под организационно-хозяйственными отношениями в настоящем Кодексе понимаются отношения, складывающиеся между субъектами хозяйствования и субъектами организационно-хозяйственных полномочий в процессе управления хозяйственной деятельностью.
7. Внутрихозяйственными являются отношения, складывающиеся между структурными подразделениями субъекта хозяйствования, и отношения субъекта хозяйствования с его структурными подразделениями”.
Исходя из ч. 1 ст. 4 ХК можно сделать вывод о том, что не признаются отношениями в сфере хозяйствования:
1) имущественные и личные неимущественные отношения, регулируемые ГК;
2) земельные, горные, лесные и водные отношения, отношения по использованию и охране растительного и животного мира, территорий и объектов природно-заповедного фонда, атмосферного воздуха;
3) трудовые отношения;
4) финансовые отношения при участии субъектов хозяйствования, возникающие в процессе формирования бюджетов всех уровней и контроля за их исполнением;
5) административные и другие отношения управления при участии субъектов хозяйствования, в которых орган государственной власти или местного самоуправления не является субъектом, наделенным хозяйственной компетенцией, и непосредственно не осуществляет организационно-хозяйственные полномочия в отношении субъекта хозяйствования.
В основе второй концепции лежат нормы ст. 19 ХК. Согласно ч. 3 ст. 19:
“Государство осуществляет контроль и надзор за хозяйственной деятельностью субъектов хозяйствования в следующих сферах: хранения и расходования средств и материальных ценностей субъектами хозяйственных отношений - за состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности;
финансовых, кредитных отношений, валютного регулирования и налоговых отношений - за соблюдением субъектами хозяйствования кредитных обязательств перед государством и расчетной дисциплины, соблюдением требований валютного законодательства, налоговой дисциплины;
цен и ценообразования - по вопросам соблюдения субъектами хозяйствования государственных цен на продукцию и услуги;
монополизма и конкуренции - по вопросам соблюдения антимонопольно-конкурентного законодательства;
земельных отношений - за использованием и охраной земель; водных отношений и лесного хозяйства - за использованием и охраной вод и лесов, воспроизводством водных ресурсов и лесов;
производства и труда - за безопасностью производства и труда, соблюдением законодательства о труде; за пожарной, экологической, санитарно-гигиенической безопасностью; за соблюдением стандартов, норм и правил, которыми установлены обязательные требования относительно условий осуществления хозяйственной деятельности;
потребления - за качеством и безопасностью продукции и услуг;
внешнеэкономической деятельности - по вопросам технологической, экономической, экологической и социальной безопасности”.
Само собой разумеется, что выбор между этими двумя, мягко говоря, не совпадающими концепциями во многом предопределяется отношением к рассматриваемому Закону.
Например, Минфин, будучи главным куратором и защитником ГНАУ, предпочел сослаться на ст. 3 ХК, доказывая тем самым, что налоговый контроль не касается сферы хозяйственной деятельности (см. его письмо от 31.08.2007 г.).
А вот Госкомпредпринимательетва апеллирует к ст. 19 ХК и на этом основании делает вывод о том, что Закон таки распространяется на отношения в сфере налогового контроля за деятельностью субъектов хозяйствования (см. письмо от 05.09.2007 г.).
Интересно, что сама ГНАУ (высказавшаяся, кстати, уже после Минфина - см. ее письмо от 06.09.2007 г.) в данную дискуссию не вступала, ограничившись туманной малосодержательной фразой насчет того, что будет руководствоваться этим Законом в части, распространяющейся на налоговые органы. Что же это за часть, добиться от ГНАУ не удалось (не исключено, что имеется в виду одна лишь ст. 2 Закона).
По нашему мнению, более убедительным является определение сферы хозяйствования с помощью ст. 19 ХК. В пользу такого вывода свидетельствует прежде всего само название ст. 19 - “Государственный контроль и надзор за хозяйственной деятельностью”. Достаточно показательной является также ч. 4 ст. 19 ХК:
“Органы государственной власти и должностные лица, уполномоченные осуществлять государственный контроль и государственный надзор за хозяйственной деятельностью, их статус и общие условия и порядок осуществления контроля и надзора определяются законами”,
Создается впечатление, что Закон “Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности” как раз и был принят в развитие положений ст. 19 ХК.
В таком случае мы полагаем, что Закон (если верить его ст. 2) действительно распространяется на налоговый контроль, и поддерживаем подход Госкомпредпринимательства. Кстати, при определении сферы действия Закона мы рекомендуем брать ч. 3 ст. 19 ХК и “вычитать” из нее те сферы, которые прямо упомянуты в ч. 2 ст. 2 Закона.
В итоге получается, что Закон, как минимум, касается:
- контроля за состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности (за исключением контроля за использованием государственного и коммунального имущества);
- контроля за соблюдением субъектами хозяйствования кредитных обязательств перед государством и расчетной дисциплины, налоговой дисциплины;
- контроля по вопросам соблюдения субъектами хозяйствования государственных цен на продукцию и услуги;
- контроля за использованием и охраной земель, водных отношений и лесного хозяйства;
- контроля за безопасностью производства и труда, соблюдением законодательства о труде, за пожарной, экологической, санитарно-гигиенической безопасностью; за соблюдением стандартов, норм и правил, которыми установлены обязательные требования относительно условий осуществления хозяйственной деятельности;
- контроля за качеством и безопасностью продукции и услуг;
- контроля по вопросам технологической, экономической, экологической и социальной безопасности во внешнеэкономической деятельности (кроме таможенного контроля на границе).
Возвращаясь к налоговому контролю (наиболее злободневной теме для бухгалтера), следует отметить еще один “антиизаконный” аргумент от Минфина: налоговый контроль можно рассматривать как составную часть контроля за соблюдением бюджетного законодательства, следовательно, он должен быть выведен из сферы действия данного Закона.
На наш взгляд, это умозаключение ошибочно. Из смысла ст. 1 и 4 Бюджетного кодекса можно сделать вывод о том, налоговое законодательство не относится к бюджетному, поскольку последнее регулирует лишь отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения, выполнения бюджетов и рассмотрения отчетов об их выполнении, а также контроля за выполнением Государственного бюджета и местных бюджетов. Очевидно, что отношения, связанные с начислением и уплатой налогов, бюджетными (в понимании Бюджетного кодекса) не являются. Да и ГНАУ контролем за соблюдением бюджетного законодательства не занимается, что подтверждается главой 17 Бюджетного кодекса, устанавливающей контрольные полномочия в данной сфере только для Верховной Рады, Счетной палаты, Минфина, Госказначейства, государственной контрольно-ревизионной службы, Верховного Совета АР Крым и местных советов, а также Совета министров АР Крым, местных госадминистраций и исполкомов местных советов (см. соответственно ст. 109-115).
Впрочем, нужно признать, что при изучении других статей рассматриваемого Закона (то есть не ст. 2) действительно может сложиться впечатление, что он не касается налогового контроля. Например, нас настораживают такие положения Закона, как:
- определение государственного надзора (контроля), которое делает акцент на обеспечении надлежащего качества продукции, работ и услуг, приемлемого уровня опасности для населения и окружающей природной среды (не ясно, что же здесь должны ловить налоговики);
- распределение субъектов хозяйствования на категории по степени риска для жизнедеятельности (честно говоря, странный критерий для распределения налогоплательщиков).
Поэтому нельзя сказать однозначно, свидетельствует наличие подобных положений о том, что Закон изначально не задумывался для регулирования процесса налогового контроля, или же общий характер Закона просто не позволил учесть всю специфику контроля (надзора) в отдельных сферах хозяйственной деятельности.
Ну и в завершение обратим внимание на письма Госфинуслуг от 03.10.2007 г. и Госинспекции по контролю за ценами от 28.09.2007 г.
Как следует из их текстов, оба органа отказались подчиняться Закону. При этом если Госфинуслуг сделал это вполне обоснованно (см. ч. 2 ст. 2 Закона, выводящую контроль за рынками финуслуг из сферы своего действия), то позиция Госинспекции по контролю за ценами выглядит фарисейской. Ну с какой это стати Госинспекция по контролю за ценами решила отнести себя к защитникам экономической конкуренции?
Во-первых, ч. 3 ст. 19 ХК четко разграничивает сферу цен и ценообразования и сферу монополизма и конкуренции. Во-вторых, контроль за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции охватывает проверки исполнения положений Закона “О защите экономической конкуренции” и Закона “О защите от недобросовестной конкуренции”* Согласно же ч. 4 ст. 4 Закона “О защите экономической конкуренции” государственный контроль за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции, защита интересов субъектов хозяйствования и потребителей от его нарушений осуществляются органами Антимонопольного комитета Украины. Поэтому аргументы инспекции выглядят явно несостоятельными.
В общем, как бы тараканы ни бегали, а тапочек для них уже готов.
_______________________
* Согласно ст. 3 Закона “О защите экономической конкуренции” законодательство о защите экономической конкуренции основывается на нормах, установленных Конституцией, и состоит из данного Закона, Законов “Об Антимонопольном комитете Украины”, “О защите от недобросовестной конкуренции”, других нормативно-правовых актов, принятых в соответствии с этими законами.
“Бухгалтер” № 41, ноябрь (I) 2007 г.
Подписной индекс 74201