Коллективная форма собственности на землю: отдельные аспекты
возникновения, распоряжения и прекращения
Историю украинского законодательства о земле можно условно разделить на три периода, соответствующих периодам действия трех земельных кодексов.
Первый Земельный кодекс Украинской ССР был утвержден Законом УССР от 8 июля 1970 г. (далее - Земельный кодекс 1970 г.). Этот кодекс базировался на нормах основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, и основным его принципом было закрепление положения о том, что основу земельных правоотношений составляет государственная собственность на землю. Статья 3 Земельного кодекса 1970 г. устанавливала, что земля является исключительной собственностью государства и предоставляется только в пользование. Статья 13 Земельного кодекса 1970 года определяла три возможных группы землепользователей:
1) колхозы, совхозы и другие сельскохозяйственные предприятия, организации, учреждения;
2) промышленные, транспортные и другие несельскохозяйственные предприятия, учреждения, организации;
3) граждане СССР.
Такое положение вещей сохранялось до 15 марта 1991 г., когда был введен в действие Земельный кодекс УССР № 561-ХII, утвержденный 18 декабря 1990 г. (далее - Земельный кодекс 1990 г.). С принятием нового Земельного кодекса начался новый этап в развитии земельного законодательства Украины, характеризующийся разнообразием форм собственности на землю.
Статья 3 Земельного кодекса 1990 г. устанавливала государственную, коллективную и частную формы собственности на землю, декларируя при этом их равноправие. Вдогонку Земельному кодексу 1990 года был принят Закон Украины № 2073-ХII от 30 января 1992 г. “О формах собственности на землю”. Закон фактически дублировал положения ст. 3 Земельного кодекса 1990г., акцентируя при этом внимание на том, что с момента принятия и введения в действие закона в Украине вводятся наряду с государственной формой собственности коллективная и частная формы собственности на землю. Статья 5 Земельного кодекса 1990 г. предусматривала, что субъектами права коллективной собственности на землю являются коллективные сельскохозяйственные предприятия, сельскохозяйственные кооперативы, садоводческие общества, сельскохозяйственные акционерные общества, в том числе созданные на базе совхозов и других сельскохозяйственных предприятий. При этом ч. 3 этой же статьи устанавливала, что распоряжение земельными участками, находящимися в коллективной собственности граждан, осуществляется решением собрания коллектива собственников. Таким образом, в ст. 5 Земельного кодекса 1990 г. изначально был заложен конфликт и, соответственно, причина судебных споров по поводу полномочий по распоряжению землями, переданными в коллективную собственность.
С одной стороны, субъектом земельных правоотношений в сфере коллективной собственности признавалось юридическое лицо, и соответствующее решение могли принимать органы управления такого юридического лица, а с другой - полномочия по распоряжению могли осуществляться только по решению общего собрания коллектива сособственников. Когда речь шла о праве коллективной собственности на землю коллективного сельскохозяйственного предприятия, то общее собрание членов коллективного предприятия по своему содержанию было тождественно общему собранию коллектив ва сособственников земельных участков, находящихся в коллективной собственности.
В таком случае, как правило, не возникали конфликты между решениями, принятыми юридическим лицом, и решениями коллектива сособственников. Гораздо сложнее обстояли дела в тех случаях, когда субъектом коллективной собственности на землю выступало общество с ограниченной ответственностью или акционерное общество. Законодательство было построено так, что сельскохозяйственные акционерные общества создавались только в тех случаях, когда трудовой коллектив сельскохозяйственного предприятия не имел возможности самостоятельно его приватизировать. Вследствие чего в высшем органе управления юридического лица - субъекта коллективной собственности на землю физические лица - коллективные сособственники получали не более 50 % голосов. Указанное создавало ситуации, когда решение юридического лица по вопросам земельных участков, находящихся в коллективной собственности, могли не совпадать, а иногда быть прямо противоположными решениям собрания коллективных сособственников.
На определенном этапе в аграрной и юридической истории Украины появились сельскохозяйственные открытые акционерные общества.
При реформировании аграрного сектора экономики приватизация сельскохозяйственных государственных предприятий, согласно ст. 6 Закона Украины № 290/96-ВР от 10 июля 1996 г. “Об особенностях приватизации имущества в агропромышленном комплексе”, происходила путем преобразования их в коллективные сельскохозяйственные предприятия или в открытые акционерные общества. Работникам предприятия, которое приватизируется, и приравненным к ним категориям граждан безвозмездно предоставлялась часть имущества (акций), размер которой определялся как произведение стоимости имущества, которое приходится на одного члена коллективного сельскохозяйственного предприятия по области, на количество работников предприятия, которое приватизируется, и приравненных к ним лиц. Безвозмездная передача части проводилась в процессе преобразования приватизации государственного предприятия в коллективное сельскохозяйственное предприятие или в открытое акционерное общество. Согласно п. 6 Положения о порядке приватизации имущества совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также основанных на их базе арендных предприятий, утвержденного приказом ФГИУ № 1718 от 17 августа 2000 г. и зарегистрированного в Министерстве юстиции Украины 29 сентября 2000 г. под № 668/4889, в случае, когда при разработке проекта плана приватизации совхоза путем преобразования в коллективное сельскохозяйственное предприятие оказывалось, что размера льгот его работников и приравненных к ним лиц недостаточно для безвозмездного получения всего имущества совхоза, который приватизируется, комиссия по приватизации предлагала работникам совхоза осуществить необходимые при этом платежи в рассрочку до 5 лет (без начисления процентов, но с учетом изменений цен на момент выкупа). Если отсутствовало согласие общего собрания (собрания уполномоченных) относительно осуществления таких платежей, комиссия по приватизации предлагала органу приватизации принять решение относительно приватизации этого совхоза путем преобразования его в открытое акционерное общество.
Особенностью приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, которая происходила в 90-ых гг. прошлого столетия, есть то, что после преобразования их в открытые акционерные общества, согласно ст. 5 действующего на тот момент Земельного кодекса 1990 г., а также Указу Президента Украины № 666/94 от 10 ноября 1994 г. “О неотложных мероприятиях, относительно ускорения земельной реформы в сфере сельскохозяйственного производства” (далее - Указ Президента Украины № 666/94), земля подлежала передаче такому негосударственному сельскохозяйственному предприятию в коллективную собственность. При этом субъектом такой формы собственности является юридическое лицо - негосударственное сельскохозяйственное предприятие. В то же время Указ Президента Украины № 666/94 устанавливал, что при передаче земли в коллективную собственность каждому члену предприятия (кооператива) выдавался сертификат на право частной собственности на земельную долю (пай), и распоряжение такой землей могло осуществляться по решению собрания коллектива сособственников.
В ходе реализации положений земельной реформы земля, которая была предоставлена в коллективную собственность, была распаевана, а потом выделена собственникам земельных долей (паев) в натуре, о чем им были выданы государственные акты. Однако земля, отнесенная к коллективной собственности, была распределена между коллективными собственниками не вся. Как правило, не распаеванными оказались земельные участки, занятые зданиями и сооружениями, дорогами, защитными полосами.
После преобразования совхоза в открытое акционерное общество по решению соответствующих местных советов часть земли, которая находилась в пользовании совхоза, была передана таким ОАО в коллективную собственность для сельскохозяйственного производства, о чем был выдан правоустанавливающий документ - Государственный акт на право коллективной собственности на землю. При этом приложением к этому акту являлся список граждан - членов сельскохозяйственного общества, т. е. коллективных совладельцев.
И фактически, и юридически на сегодняшний день земля, которая была передана в коллективную собственность, находится в такой коллективной собственности, т. е. она формально принадлежит юридическому лицу - открытому акционерному обществу, однако, если подходить с точки зрения законодательства, а именно Указа Президента Украины № 720/95 от 8 августа 1995 г. “О порядке паевания земель, переданных в коллективную собственность сельскохозяйственным предприятиям и организациям”, то все сельскохозяйственные угодья, переданные в коллективную собственность, подлежат паеванию.
На практике описанное выше положение вещей приводит к тому, что в коллективной собственности числятся земли, которые по существу своему не являются коллективной собственностью. Так, например, в нашей практике возникала ситуация, когда на все коллективные земли бывшего совхоза был выдан один государственный акт о праве коллективной собственности на землю. В этом акте были указаны сельскохозяйственные угодья, а также земли, на которых расположены производственные здания и сооружения. Согласно требованиям законодательства, земли сельскохозяйственных угодий были распаеваны между бывшими работниками совхоза. При этом земли под зданиями и сооружениями под распаевание не попали. В то же время распаевание земель между отдельными собственниками повлекло за собой необходимость внесение изменений в государственный акт. В связи с этим возник вопрос о выдаче нового акта бывшему совхозу, а нынче открытому акционерному обществу на землю. Вследствие чего возникли проблемы с тем, в каком порядке и на каком праве закрепить соответствующий земельный участок за юридическим лицом и какой выдать правоустанавливающий документ на него. С одной стороны, коллективная собственность указывает на то, что для осуществления каких-либо действий с такими земельными участками требуется решение всех сособственников, а таковыми являются все, кто получил земельный пай из земель данного сельскохозяйственного предприятия. С другой стороны, земли, которые остались нераспаеванными, не могут быть распаеваны практически, поскольку на них расположены здания и сооружения, являющиеся собственностью юридического лица.
Достаточно распространенным является и другой пример, который можно даже назвать типичным для нашей сельскохозяйственной действительности. На практике нередким является случай, когда сельскохозяйственное предприятие - бывший совхоз или колхоз - банкротится. В таком случае его имущество, в том числе недвижимое, распродается в процедуре банкротства. Прикупивши с торгов недвижимость сельскохозяйственного предприятия - банкрота, зачастую преследуя единственную цель - приобрести права на земельный участок, где расположена недвижимость, счастливый новый собственник обращается в местный совет с заявлением об отводе ему земельного участка. На что местный совет отвечает, что у этого земельного участка уже есть собственник, причем не один, а в лучшем случае их уже около ста, а в худшем может быть около трех тысяч. Такая ситуация возникает в связи с тем, что нераспаеванная земля под зданиями и сооружениями изначально находилась в коллективной собственности юридического лица - сельскохозяйственного предприятия, а как известно, для распоряжения коллективной собственностью необходимо согласие сособственников.
Разрешение вышеперечисленных коллизионных ситуаций можно осуществить, подойдя к решению проблемы следующим образом.
Вопрос о нераспаевании части земель, где распределение таких земель в натуре между коллективными собственниками является технически невозможным вообще или является невозможным в связи с тем, что это приведет к уничтожению естественных элементов в агроландшафтах, может привести к нарушению эффективного функционирования и использования полевых путей, лесных полос и т. п., в законодательном порядке практически прямо не урегулирован. Единственным документом, где есть определенные указания на возможное урегулирование такого вопроса, являются Рекомендации относительно перераспределения земель общего пользования коллективных сельскохозяйственных предприятий в процессе их реформирования, утвержденные приказом Госкомзема Украины № 13 от 1 февраля 2000 г. Пункт 2.1 Рекомендаций определяет, что при утверждении схем деления земель коллективной собственности на земельные доли (паи), сельские советы, по согласию всех совладельцев коллективной собственности, принимают решение о передаче в собственность или пользование новообразованным хозяйственным структурам.
На практике наиболее типичными случаями, когда проявляются проблемы, так или иначе связанные с правом коллективной собственности на землю, является полное изменение состава участников, то есть приобретение корпоративных прав новым собственником, который никогда не был и не может быть членом трудового коллектива сельскохозяйственного предприятия, а также ситуация, когда у недвижимости, которая некогда принадлежала коллективному сельскохозяйственному предприятию или сельскохозяйственному обществу, появляется новый собственник. Как правило, такой новый собственник появляется в результате приобретения им имущества в процедуре ликвидации сельскохозяйственного предприятия у ликвидационной комиссии или арбитражного управляющего - ликвидатора в процедуре банкротства. В большинстве случаев и новый собственник корпоративных прав, и новый собственник недвижимости определяют для себя первоочередной задачей упорядочивание земельных правоотношений. То есть пытаются привести в соответствие с действующим законодательством или оформить правоустанавливающие документы на землю. В этот момент становится очевидным, что сделать это не просто.
Выясняется, что теоретически по согласию всех владельцев земельных участков (паев) соответствующий местный совет может принять решение о передаче части земель коллективной собственности, которые технически не возможно поделить, в собственность или пользование другого лица.
Принятие такого решения, при условии предоставления согласия всеми владельцами земельных долей (паев), сегодня возможно, но ситуация усложняется тем, что 1 января 2002 г. вступил в действие Земельный кодекс Украины № 2768-III, утвержденный 25 октября 2001 г. (далее - Земельный кодекс 2001 г.). С принятием Земельного кодекса 2001 г. фактически и наступил третий период в развитии земельного законодательства Украины. Для юридических и физических лиц - субъектов земельных правоотношений, которые так или иначе связаны с коллективной формой собственности на землю, этот этап “примечателен” тем, что новое земельное законодательство не знает понятия коллективная собственность. Собственность может быть или государственной или коммунальной, или частной, а также утратила силу вместе с самим Земельным кодексом 1990 г. статья 5, предусматривающая возможность принятия решений относительно распоряжения земельными участками, которые находятся в коллективной собственности, по решению общих сборов совладельцев. Кроме того, за действующим Земельным кодексом постоянное пользование земельными участками сохранилось лишь для государственных и коммунальных предприятий. Другие юридические лица могут приобрести земельный участок в пользование на основании договора аренды, а также имеют право приобрести в установленном порядке земельный участок в собственность.
Вследствие вступления в силу Земельного кодекса 2001 г. многие субъекты оказались в ситуации, когда они являются полноправными собственниками недвижимости, но соответствующий местный совет отказывает им в оформлении или предоставлении права собственности или права пользования земельного участка, мотивируя это тем, что данный земельный участок является коллективной собственностью, поэтому у соответствующего Совета нет полномочий по распоряжению им. Решение проблемы оформления права собственности или права пользования земельным участком, на котором расположен объект недвижимости, осуществляется применением ст. 377 Гражданского кодекса Украины № 435-IV от 16 января 2003 г. (далее - ГК Украины), которая гласит, что лицу, которое приобрело жилой дом, строение или сооружение, переходит право собственности на участок, на котором они расположены без изменения его целевого назначения в размерах, установленных договором. Если договором об отчуждении жилого дома, строения ли сооружения размер земельного участка не определен, то к приобретателю переходит право собственности на тот земельный участок, который непосредственно занят жилым дом, строением или сооружением и на ту часть земельного участка, которая необходима для их обслуживания. Если жилой дом, строение или сооружение находится на земельном участке, предоставленном в пользование, то при их отчуждении к их приобретателю переходит право пользования той частью земельного участка, который непосредственно занят жилым дом, строением или сооружением и той частью земельного участка, которая необходима для их обслуживания. Следует отметить, что ст. 377 ГК Украины полностью соответствует специальной норме земельного законодательства - ст. 120 Земельного кодекса 2001 г.
При решении вопроса относительно прав на земельный участок, который занят зданием или сооружениями, возможно использование нормы ст. 120 действующего Земельного кодекса Украины, которая определяет, что при переходе права собственности на здание или сооружение право собственности на земельный участок или его часть может переходить по гражданско-правовым договорам, а право пользования - по договору аренды.
Вышеуказанные нормы предоставляют все основания собственнику - приобретателю недвижимого имущества, расположенного на землях коллективной собственности, обратиться в суд с иском о признании за ним права собственности на соответствующий земельный участок, а также с требованием о принуждении соответствующих органов местного самоуправления или органов государственной власти оформить и выдать соответствующие правоустанавливающие документы. С юридической точки зрения, такой иск не будет сложным в плане его обоснования или обеспечения доказательствами. Единственным процессуальным вопросом будет являться вопрос о составе участников такого судебного процесса, а точнее вопрос о том, необходимо ли привлекать всех бывших коллективных собственников в качестве ответчиков или третьих лиц в судебный процесс по такому иску. По нашему мнению достаточно привлечения в процесс субъекта, который выступил продавцом в договоре купли-продажи недвижимости, В обоснование такого мнения необходимо отметить, что земельные кодексы всех трех поколений содержат норму, устанавливающую правило о том, что земельный участок наследует долю строения, которое на нем расположено.
Статья 90 Земельного кодекса 1970 г. закрепляет, что при переходе права собственности на строение переходит также и право пользование земельным участком или его частью. В Земельном кодексе 1990 г. аналогичное положение содержится в ст. 30, которая устанавливает, что при переходе права собственности на строение, сооружение вместе с этими объектами переходит право собственности на земельный участок или право пользования земельным участком без изменения его целевого назначения. В действующем Земельном кодексе 2001 г. подобное положение закреплено в ст. 120.
Исходя из содержания вышеуказанных норм, принимая во внимание часть 2 ст. 377 ГК Украины, можно сделать вывод о том, что при отчуждении объекта недвижимости, даже если об этом непосредственно не указывается в договоре, собственник по умолчанию примиряется с мыслью о том, что вместе со зданием, строением или сооружением отчуждается право собственности на земельный участок. Если отчуждение происходит в принудительном порядке, то при принятии решения о таком отчуждении предполагается, что лицо, уполномоченное осуществить сделку в отношении объекта недвижимости, получает соответствующие полномочия в отношении земельного участка, на котором расположено строение. Отсутствие необходимости привлекать в процесс всех коллективных сособственников мотивируется также тем, что они не являются непосредственными субъектами правоотношений в данном случае, а их права гарантируют и защищают ст. 292 и ст. 324 Гражданского процессуального кодекса Украины № 1618-IV от 18 марта 2004 г. (далее - ГПК Украины), которые предоставляют право обжаловать соответственно в апелляционном и кассационном порядке решение суда лицам, которые не принимали участия в деле, если они докажут, что суд, принимая решение по данному конкретному делу, решил вопросы об их правах и обязанностях. Аналогичные положения содержатся в Кодексе административного судопроизводства Украины № 2747-IV от 6 июля 2005 г., а также в Хозяйственном процессуальном кодексе Украины № 1798-ХII от 6 ноября 1991 г. Статья перепечатана с согласия редакции журнала “Юридичний радник”. - № 5. - 2007. -С. 82-87. (Подписной индекс в ГП “Пресса” - 91187).
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 47 (621), 19 ноября 2007 г.
Подписной индекс 40783