Комментарий
к Закону Украины от 05.04.2007 г. № 877-V
“Об основных принципах государственного надзора
(контроля) в сфере хозяйственной деятельности”
В Законе от 05.04.2007 г. № 877-V “Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности” (далее - Надзорно-контрольный Закон) и подборка писем министерств и ведомств, в которых контролирующие структуры старательно открещивались от попадания под данный Закон.
Прошло почти два месяца. Надзорно-контрольный Закон наконец-то вступил в салу (напомним, что это произошло 26.12.2007 г.*). В ознаменование этого незаурядного события мы публикуем вторую порцию “околозаконных” писем.
Необходимо отметить, что реакция на Надзорно-контрольный Закон в целом стала более адекватной. Чтобы удостовериться в этом, пройдемся но отдельным документам.
1. Закон и налоговые органы
В письме от 23.10.2007 г. № 7998 Госкомпредпринимательства еще раз подтвердил свою позицию насчет распространения действия Надзорно-контрольного Закона на органы налоговой службы (см. по этому поводу письмо Госкомпредпринимательства от 05.09.2007 г. № 6631).
Как видим, после уклончивого ответа (мол, мы будем руководствоваться Надзорно-контрольным Законом в части, распространяющейся на налоговые органы, - см. письмо ГНАУ от 06.09.2007 г. № 8610/6/23-6016/1016) налоговики на межведомственном совещании все-таки открыли свои карты и попытались улизнуть из-под Закона с помощью ссылки на свою причастность к бюджетному контролю**.
Напомним, что подобный аргумент уже звучал к минфиновском письме от 31.08.2007 г. № 31-21010-04-5/17626***. К чести Госкомпредпринимательства, он не клюнул на эту мякину и аргументировано - со ссылками на Конституцию и Бюджетный кодекс - объяснил, что налоговые органы контроль за соблюдением бюджетного законодательства не осуществляют. В этом вопросе мы полностью солидарны с Госкомпредпринимательства.
Похоже, что ГНАУ склоняется к тому, чтобы признать свою подчиненность Надзорно-контрольному Закону. По крайней мере, такой вывод можно сделать из письма Госкомпредпринимательства от 19.11.2007 г. № 8698. Согласитесь, на месте ГНАУ было бы странно спрашивать, распространяется ли данный Закон на камеральные проверки, если она все так же принципиально отказывается признавать его юрисдикцию. Лед тронулся!
А вот сам ответ Госкомпредпринимательства, честно говоря, выглядит недостаточно убедительным. То, что камеральная проверка проводится без ведома субъекта хозяйствования, не может автоматически вывести ее из сферы данного Закона. Ведь камеральная проверка вполне вписывается в определение мероприятия государственного надзора (контроля), а сами налоговые отношения охватываются сферой хозяйственной деятельности. Так что уважаемому Госкомпредпринимательству следует подумать над этим вопросом еще раз.
2. Отказались жить по Закону:
1) Антимонопольный комитет (см. письмо от 05.10.2007 г. № 21-294/08-6479).
К Антимонопольному комитету никаких претензий нет: в силу ч. 2 ст. 2 Надзорно-контрольного Закона действие этого Закона не распространяется на госконтроль за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции;
2) ГКЦБФР (см. письмо от 31.10.2007 г. № 10/03/18599).
ГКЦБФР повезло: согласно ч. 2 ст. 2 Надзорно-контрольного Закона действие этого Закона не распространяется на госконтроль за деятельностью на рынке финансовых услуг. Из ст. 21 Закона “О финансовых услугах и государственном регулировании рынков финансовых услуг” можно сделать вывод о том, что ГКЦБФР осуществляет надзор (контроль) в отношении рынков ценных бумаг и производных ценных бумаг, которые рассматриваются как разновидность рынков финансовых услуг;
3) Госфинмониторинг (см. письмо от 02.10.2007 г. № 6914/0800-4).
Госфинмониторинг четко свои аргументы не изложил. Скорее всего, он так же, как и ГКЦБФР, позиционирует себя в качестве органа, осуществляющего госконтроль за деятельностью субъектов хозяйствования на рынке финансовых услуг. Из Законов “О финансовых услугах и государственном регулировании рынков финансовых услуг” и “О предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем” следует, что такая версия, как минимум, имеет право на существование;
4) Фонд социального страхования по временной утрате трудоспособности (см. письма Минтруда и социальной политики от 08.11.2007 г. № 8426/0/14-07/020 и “нетрудоспособного” Фонда от 12.12.2007 г. № 01-14-2696****).
Аргументы Минтруда и Фонда таковы:
(а) согласно Закону от 18.01.2001 г. № 2240-III “Об общеобязательном государственном социальном страховании в связи с временной утратой трудоспособности и расходами, обусловленными рождением и погребением” “нетрудоспособный” Фонд является не органом исполнительной власти, а некоммерческой самоуправляющейся организацией;
(б) сфера общеобязательного государственного социального страхования не регулируется ч. 3 ст. 19 ХК*****.
На наш взгляд, позиция Минтруда и Фонда выглядит довольно сомнительно. На самом деле согласно ст. 1 Надзорно-контрольного Закона государственный надзор (контроль) охватывает деятельность уполномоченных законом (1) центральных органов исполнительной власти, (2) их территориальных органов, (3) органов местного самоуправления и (4) других органов. Можно ли считать “нетрудоспособный” Фонд другим органом, осуществляющим государственный надзор (контроль)? Вполне. Ведь ч. 1 ст. 9 вышеупомянутого Закона № 2240-III утверждает:
“Фонд социального страхования по временной утрате трудоспособности <...> является органом, осуществляющим руководство и управление общеобязательным государственным социальным страхованием в связи с временной утратой трудоспособности и расходами, обусловленными рождением и погребением, производящим сбор и аккумуляцию страховых взносов и других средств, предназначенных для финансирований материального обеспечения и социальных услуг, виды которых предусмотрены статьей 34 настоящего Закона, и обеспечивающим их предоставление, а также осуществляющим контроль****** за использованием этих средств”.
Так что первый аргумент неубедителен.
Теперь обратим внимание на второй аргумент: сфера общеобязательного государственного социального страхования не регулируется ст. 19 ХК. Формально это действительно так. Но, на наш взгляд, перечень сфер деятельности, в которых государство осуществляет контроль и надзор за хозяйственной деятельностью субъектов хозяйствования, вряд ли составлялся как исчерпывающий. Впрочем, доказать, что контроль за сферой социального страхования незримо присутствует в Надзорно-контрольном Законе, будет нелегко - особенно с учетом позиции “нетрудоспособного” Фонда.
Кстати, социальные Фонды проявили единодушие и все как один отказались руководствоваться Надзорно-контрольным Законом. Так, ПФУ проигнорировал Надзорно-контрольный Закон в письме от 26.10.2007 г. № 17123/09-10, а администратор “безработного” Фонда (Государственный центр занятости) - в письме от 03.10.2007 г. № ДЦ-04-5708/0/6-07. Кстати, аргументов у этих структур еще меньше, чем у “нетрудоспособного” Фонда. Ведь ПФУ и Государственный центр занятости, а также их территориальные органы входят в систему исполнительной власти. Подозрительно молчит только “несчастный” Фонд;
5) Фонд социальной защиты инвалидов Минтруда и социальной политики (см. письмо от 22.10.2007г. № 1/6-449).
Он поступил максимально просто: заявил, что ни Фонд, ни его территориальные подразделения надзор (контроль) в сфере хозяйственной деятельности не осуществляют.
По нашему мнению, такое заявление противоречит законодательству. Трудоустройство инвалидов является обязанностью предприятий и предпринимателей, осуществляющих хозяйственную деятельность с использованием наемного труда. Поэтому контроль за соблюдением норматива рабочих мест инвалидов является государственным контролем в сфере производства и труда (см. ст. 19 ХК). Связь трудоустройства инвалидов с трудовой сферой демонстрируется также пребыванием Фонда социальной зашиты инвалидов в составе Минтруда и социальной политики. Или, может быть, он попал туда по недоразумению?
Напомним также, что не связанными Надзорно-контрольным Законом считают себя Госфинуслуг (см. письмо от 03.10.2007 г. № 11074/12-6) и Госинспекция по контролю за ценами (см. письмо от 28.09.2007 г. № 200/7-7/2315). Причем если деятельность первого органа на самом деле выведена из сферы действия Закона, то второй отказывается от применения Закона совершенно безосновательно.
3. А теперь тепло вспомним тех,
кто добровольно согласился работать
по Надзорно-контрольному Закону:
1) Министерство охраны окружающей природной среды (см. извлечение из его письма от 26.10.2007 г. № 11682/19/10-07);
2) Минздрав (см. письмо от 25.10.2007 г. № 14.13/64);
3) Министерство регионального развития и строительства (см. письмо от 23.10.2007 г. № 2/3-581);
4) Госинспекция по энергетическому надзору и режимами потребления электрической и тепловой энергии Минтоплива и энергетики (см. письмо от 13.12.2007 г. № 01/10-2776).
Эти органы присоединились к Минтрансу, признавшему юрисдикцию Надзорно-контрольного Закона чуть раньше (см. письмо от 05.10.2007 г. № 6888/15/10-07).
4. Зона неопределенности:
1) Госнадзортруда Минтруда и социальной политики (см. письмо от 25.10.2007 г. № 013-1636-32).
Госнадзортруда в принципе признал, что на его деятельность Надзорно-контрольный Закон распространяется. Однако, по мнению надзирающего органа, данный Закон обязателен для него только в части, не противоречащей Конвенциям Международной организации труда 1947 г. № 81 и 1969 г. № 129*******. Мы подозреваем, что Госнадзортруда будет попросту игнорировать все прогрессивные новации Надзорно-контрольного Закона, ссылаясь на то, что они противоречат Конвенциям и ущемляют его права, необходимые для борьбы за права трудящихся;
2) Труднее всего было понять позицию МВД (см. письмо от 20.11.2007 г. № 18265/Св). На вопрос, распространяется ли на него Надзорно-контрольный Закон, прямого ответа в письме нет. В предпоследнем абзаце нам сообщают, что согласно Постановлению КМУот 14.11.2000 г. № 1698 “Об утверждении перечня органов лицензирования” МВД лицензирует и контролирует некоторые виды хозяйственной деятельности, после чего в последнем абзаце утверждается, что неподконтрольность определенных видов хоздеятельности не избавляет милицию от обязанности выявлять и прекращать правонарушения в этих сферах. Непонятно, в двух последних абзацах речь идет об одних и тех же видах деятельности или нет. В общем, стиль изложения у МВД довольно специфический.
На наш взгляд, Надзорно-контрольный Закон не распространяется на МВД при проведении оперативно-розыскной деятельности, дознания и досудебного следствия (см. ч. 2 ст. 2 Закона). Во всех остальных действиях при проведении контрольно-надзорных, мероприятий (в том числе при проверках субъектов, которые осуществляют виды деятельности, лицензируемые МВД,) органы МВД должны учитывать нормы данного Закона.
Ну а каким окажется реальное будущее Надзорно-контрольного Закона, мы с вами узнаем уже в 2008 году...
________________________
* За исключением ч. 1 и 2 ч. 5, вступающих в силу с 01.01.2006 г. (см. ст. 22 данного Закона).
** В соответствии с ч. 2 ст. 2 Надзорно-контрольного Закона его действие не распространяется на отношения, возникающие, в частности, при осуществлении контроля за соблюдением бюджетного законодательства.
Поскольку к ч. 2 ст. 2 Надзорно-контрольного Закона мы будем обращаться неоднократно, приведем ее в полном виде:
“Действие настоящего Закона не распространяется на отношения, возникающие при осуществлении мероприятий валютного контроля, таможенного контроля на границе, контроля за соблюдением бюджетного законодательства и использованием государственного и коммунального имущества, банковского и страхового надзора, других видов специального государственного контроля за деятельностью субъектов хозяйствования на рынке финансовых услуг, государственного контроля за соблюдением законодательства о защите экономической конкуренции, а также оперативно-розыскной деятельности, дознания, прокурорского надзора, досудебного следствия и правосудия”.
*** В письме Минфина приводился еще один “антизаконный” довод: мол, отношения с налоговыми органами из сферы хозяйственной деятельности изъяты благодаря ст. 3 Хозяйственного кодекса, На наш взгляд, к определению сферы хозяйственной деятельности аля целей применений Надзорно-контрольного Закона имеет отношение не ст. 3, а ст. 19 ХК, в которой налоговый контроль упоминается прямо. Похоже, что налоговики, понимая бесперспективность ст. 3 ХК, за нее даже не цеплялись.
**** В том же духе “нетрудоспособный” Фонд высказывался в письме от 02.10.2007 г. № 01-14-2045.
***** Справочно приведем ч. 3 ст. 19 ХК:
“3. Государство осуществляет контроль и надзор за хозяйственной деятельностью субъектов хозяйствования в следующих сферах: хранения и расходования денежных средств и материальных ценностей субъектами хозяйственных отношений - за состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности;
финансовых, кредитных отношений, валютного регулирования и налоговых отношений - за соблюдением субъектами хозяйствования кредитных обязательств перед государством и расчетной дисциплины, соблюдением требований валютного законодательства, налоговой дисциплины;
цен и ценообразования - по вопросам соблюдения субъектами хозяйствования государственных цен на продукцию и услуги;
монополизма и конкуренции – по вопросам соблюдения антимонопольно-конкурентного законодательства;
земельных отношений - за использованием и охраной земель; водных отношений и лесного хозяйства - за использованием и охраной вод и лесов, воспроизводством водных ресурсов и лесов;
производства и труда - за безопасностью производства и труда, соблюдением законодательства о труде; за пожарной, экологической, санитарно-гигиенической безопасностью; за соблюдением стандартов, норм и правил, которыми установлены обязательные требования относительно условий осуществления хозяйственной деятельности;
потребления - за качеством и безопасностью продукции и услуг;
внешнеэкономической деятельности - по вопросам технологической, экономической, экологической и социальной безопасности”.
****** Этот контроль можно считать государственным, поскольку само страхование является государственным обязательным социальным страхованием и “нетрудоспособный” Фонд уполномочивается государством на осуществление контроля в данной сфере.
******* Упомянутые Конвенции МОТ № 81 и № 129 ратифицированы Украиной 08.09.2004 г.
“Бухгалтер” № 48, декабрь (IV) 2007 г.
Подписной индекс 74201