ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
12 лютого 2008 року
м. Київ
Справа № К-34155/06
Про спонукання до вчинення дій та
про визнання недійсним наказу
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі суддів:
Ф., Б., М., Х., Ч.,
розглянувши в попередньому розгляді справу за касаційною скаргою Державного міжнародного аеропорту “Бориспіль” на постанову Київського апеляційного господарського суду від 03.10.2006 у справі за позовом Закритого акціонерного товариства “Авіакомпанія “Аеросвіт” (далі – ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт”) до Державної служби з нагляду за забезпеченням безпеки авіації, третя особа – Державний міжнародний аеропорт “Бориспіль” про спонукання до вчинення дій, та за позовом Державного міжнародного аеропорту “Бориспіль” (далі – ДМА “Бориспіль”) до Державної служби з нагляду за забезпеченням безпеки авіації про визнання недійсним наказу, – встановила:
ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” звернулось до суду з позовом до Державної служби з нагляду за забезпеченням безпеки авіації, третя особа – ДМА “Бориспіль”, про спонукання до вчинення дій, в якому, згідно заяви про збільшення позовних вимог, просило суд зобов’язати відповідача видати наказ про затвердження знижки у розмірі 30% до зборів за аеропортові обслуговування в повітряному просторі України, які здійснено у ДМА “Бориспіль” при виконанні міжнародних повітряних рейсів ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” за період з 01.04.2005 по 31.12.2005.
ДМА “Бориспіль” було подано адміністративний позов в якості третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, відповідно до якого третя особа просила суд визнати недійсним наказ Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 13.09.2004 № 47 “Про затвердження знижок за аеронавігаційне обслуговування в повітряному просторі України та аеропортові обслуговування в аеропортах України при виконанні авіакомпаніями міжнародних рейсів на літній та зимовий період ІАТА 2004 – 2005 років”.
Постановою господарського суду міста Києва від 31.05.2006 позов ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” задоволено повністю. Зобов’язано Державну службу з нагляду за забезпеченням безпеки авіації видати наказ про затвердження знижки у розмірі 30% до зборів за аеропортові обслуговування в повітряному просторі України, які здійснено у ДМА “Бориспіль” при виконанні міжнародних повітряних рейсів Закритим акціонерним товариством “Авіакомпанія “Аеросвіт” за період з 01.04.2005 по 31.12.2005. Стягнуто з державного бюджету України на користь ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” судові витрати в сумі 121,40 грн. В задоволенні адміністративного позову ДМА “Бориспіль” відмовлено повністю. Судові витрати покладені на ДМА “Бориспіль”.
Постанова мотивована тим, що наказ Державіаслужби № 47 від 13.09.2004 містить імперативну норму щодо обов'язку відповідача щомісячно видавати накази про затвердження розміру знижок, а тому, відповідач безпідставно припинив видачу наказів про затвердження знижки у розмірі 30% до зборів за аеронавігаційне обслуговування в повітряному просторі України та аеропортові обслуговування, які здійснюються у Державному міжнародному аеропорту при виконанні міжнародних повітряних рейсів ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт”. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ видано відповідачем в межах його компетенції та у відповідності до вимог чинного законодавства, а відтак підстави для задоволення позовних вимог ДМА “Бориспіль” відсутні.
Постановою Київського апеляційного господарського суду від 03.10.2006 постанова господарського суду міста Києва скасована в частині задоволення позовних вимог ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” та в тій частині прийнято нове рішення про відмову в задоволення позову.
В касаційній скарзі ДМА “Бориспіль” просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині відмови в задоволенні позову ДМА “Бориспіль” та ухвалити в тій частині нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги ДМА “Бориспіль”, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.
В запереченнях на касаційну скаргу ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Київського апеляційного господарського суду без змін.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.
З матеріалів справи вбачається та судом встановлено, що 13.09.2004 Державною службою України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації було затверджено наказ № 47 “Про затвердження знижок за аеронавігаційне обслуговування в повітряному просторі України та аеропортове обслуговування в аеропортах України при виконанні авіакомпаніями міжнародних рейсів на літній та зимовий період ІАТА 2004 – 2005 років”.
Відповідно до п. 1 вказаного наказу затверджено знижки у розмірі 30% до зборів за аеронавігаційне обслуговування в повітряному просторі України та аеропортове обслуговування в аеропортах України (крім збору за авіаційну безпеку) при виконанні авіакомпаніями міжнародних регулярних та серії чартерних рейсів (не менше 3-х рейсів на місяць). У зв’язку з приєднанням України до конвенції Євроконтролю та до Багатосторонньої угоди про транспортні тарифи знижки до зборів за аеронавігаційне обслуговування в повітряному просторі України надаються лише до 01.01.2005.
У п. 2 вказаного наказу встановлено, що розмір знижок при виконанні міжнародних рейсів формується в залежності від умовної кількості перевезених пасажирів за місяць та розраховується відповідно до наведеної у наказі таблиці.
Згідно п. 3 наказу № 47 від 13.09.2004 розмір знижок до зборів за аеронавігаційне обслуговування в повітряному просторі України та аеропортове обслуговування в аеропортах України при виконанні міжнародних рейсів щомісячно затверджується наказами Державіаслужби.
Відповідно до п. 4 наказу авіакомпанії та аеропорти щомісячно до 10 числа кожного місяця, наступного за звітним, повинні надавати до економічного управління Держаіваслужби наступну інформацію: Авіакомпанії щодо кількості перевезених пасажирів на внутрішніх регулярних рейсах за напрямками (з виділенням окремими рядками пасажирів, перевезених за договорами “код-шерінгу”) та акти звірок кількості перевезених пасажирів згідно з договорами “код шеренгу”, підписані керівниками авіакомпаній – фактичного перевізника та перевізника за договором; Аеропорти щодо кількості відправлених пасажирів на внутрішніх регулярних рейсах в розрізі авіакомпаній та за напрямками.
Отже, зі змісту наказу вбачається, що Державіаслужба виходячи з інформації, наданої авіакомпаніями та аеропортами, має право самостійно щомісячно окремими наказами затверджувати розмір знижки до зборів за аеронавігаційне обслуговування в повітряному просторі України та аеропортове обслуговування в аеропортах України при виконанні міжнародних рейсів.
Відповідно до Правил виконання чартерних рейсів, затверджених наказом Міністерства транспорту України від 18.05.2001 № 297, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30.05.2001 за № 461/5652, сезон ІАТА – це: літній сезон ІАТА – в період з останнього тижня березня по останню суботу вересня (включно); зимовий сезон ІАТА – в період з останнього тижня вересня по останню суботу березня (включно).
До квітня 2005 року відповідач щомісячно приймав накази про надання знижок (№ 124 від 16.02.2005, № 203 від 21.03.2005, № 262 від 18.04.2005), зокрема позивачу надавались знижки в розмірі 30%.
Листом від 05.07.2005 № 1.16-4291 відповідач повідомив позивача про те, що Державіаслужбою прийнято рішення не видавати у подальшому щомісячні накази на підставі наказу № 47 від 13.09.2004.
У позовній заяві позивач стверджує, що Державіаслужба безпідставно не виконує свого обов’язку з видання щомісячних наказів протягом квітня – серпня 2005 року про затвердження знижок на послуги з наземного обслуговування позивача у ДМА “Бориспіль”, посилаючись на п. 4 Положення про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації, затвердженого Указом Президента України від 15.07.2004 № 803/2004 (зі змінами та доповненнями), в якому встановлено, що Державіаслужба встановлює аеропортові, аеронавігаційні та інші збори.
За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що предметом спору у даній справі є надання відповідачем знижки позивачу, а не встановлення збору. Вищевказаним положенням не встановлено обов’язків Державіаслужби з надання знижок до зборів. Встановлення знижок до зборів є правом, а не обов'язком Державіаслужби. Також суд правильно зазначив, що позивачем не надано доказів на підтвердження виконання ним приписів п. 4 наказу № 47 від 13.09.2004 щодо необхідності надання відповідачу інформації про кількість перевезених ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” пасажирів на внутрішніх регулярних рейсах за напрямками та актів звірки кількості перевезених пасажирів згідно з договорами “код-шерінгу”, підписаних керівниками ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” та перевізника за договором, на підставі яких Державіаслужбою видається наказ про затвердження знижки.
Наявні в матеріалах справи довідка про кількість пасажирів, перевезених ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” на внутрішніх регулярних рейсах протягом квітня-серпня 2005 року разом з додатками (довідки про кількість перевезених пасажирів за кожний місяць окремо) не є належними доказами виконання позивачем вимог п. 4 наказу, оскільки з них не вбачається, що ці документи надавались або відправлялись поштою відповідачу. Додатки до вказаної довідки надані позивачем в копіях, які не засвідчені належним чином, а довідки за травень, липень 2005 року взагалі не містять підпису начальнику економічного відділу ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт”.
Згідно ст. 71 Кодексу адміністративного судочинству України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Задовольняючи позовні вимоги ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” суд першої інстанції не надав належної оцінки вищенаведеному та припустився помилкового висновку про обґрунтованість позовних вимог.
Враховуючи наведене суд апеляційної інстанції правомірно вказав, що підстави для задоволення позову ЗАТ “Авіакомпанія “Аеросвіт” відсутні.
Щодо позовних вимог ДМА “Бориспіль”, то суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про їх необґрунтованість.
Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2004 № 1758 “Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України” додаток до Постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.1996 № 1548 “Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)” було доповнено пунктом 22, відповідно до якого Державіаслужба за погодженням з Мінекономіки встановлює аеронавігаційні збори за аеронавігаційне обслуговування повітряних суден у повітряному просторі України; аеропортові збори за обслуговування повітряних суден і пасажирів в аеропортах України (посадка – зліт повітряного судна, обслуговування пасажирів в аеровокзалі, наднормативна стоянка повітряного судна, забезпечення авіаційної безпеки).
Вказана Постанова Кабінету Міністрів України як підстава для визнання недійсним наказу № 47 від 13.09.2004, не може бути прийнята як обґрунтування позову, оскільки постанова Кабінету міністрів України щодо необхідності погодження зборів з Міністерством економіки України була прийнята після затвердження наказу Державіаслужби. Крім того, спірним наказом Державіаслужби № 47 від 13.09.2004 розмір ставок за аеропортове обслуговування при виконанні міжнародних перевезень не змінювався, а лише встановлювались знижки до аеропортових зборів з метою розвитку ринку внутрішніх повітряних перевезень.
Також судами правильного зазначено про відсутність необхідності державної реєстрації наказу № 47 від 13.09.2004 в Міністерстві юстиції України.
Пунктом 1 Указу Президента України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 03.10.1992 № 493/92, встановлено, що з 01.01.1993 нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.
Відповідно до п. 2 Положення “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер”, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер (пункт 2 Положення).
Пунктом 3 зазначеного Положення передбачено, що на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб’єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами “Для службового користування”, “Особливої важливості”, “Цілком таємно”, “Таємно” та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
Відповідно до п. 4 вказаного Положення, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:
а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;
б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
Третьою особою не доведено, що оскаржуваний ним наказ зачіпає права та інтереси громадян, або носить міжвідомчий характер. Наказ Державіаслужби № 47 від 13.09.2004 не містить правових норм, які мають імперативний характер, що розраховані на невизначене коло осіб. Зазначений наказ є обов’язковим лише для ДМА “Бориспіль” та ДП ОПР “Украерорух”, які входили до сфери управління Мінтрансу.
Постановою Кабінету Міністрів України № 2080 від 12.11.1999 “Про заходи щодо завершення реалізації проекту реконструкції льотної зони № 1 ДМА “Бориспіль” передбачено, що заборона надання знижок на аеропортове обслуговування в ДМА “Бориспіль” поширюється на весь час до виконання зобов’язань за кредитною угодою.
В преамбулі Постанови Кабінету Міністрів України № 2080 від 12.11.1999 вказано, що її прийнято з метою завершення реалізації проекту реконструкції льотної зони № 1 ДМА “Бориспіль”.
Крім того в ст. 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року зазначено, що будь-які збори, що можуть стягуватися або дозволені для стягування Договірною державою за користування такими аеропортами та аеронавігаційними засобами повітряними суднами будь-якої іншої Договірної держави, не перевищують:
а) щодо повітряних суден, не зайнятих у регулярних міжнародних повітряних сполученнях, – зборів, які стягувалися б зі своїх національних повітряних суден того самого класу, зайнятих в аналогічних сполученнях;
б) щодо повітряних суден, зайнятих у регулярних міжнародних повітряних сполученнях, – зборів, які стягувалися б зі своїх національних повітряних суден, зайнятих в аналогічних міжнародних повітряних сполученнях.
Оскаржуваний наказ не передбачає, що його дія поширюється лише на українських авіаперевізників, а отже він не створює обмежень щодо юрисдикції авіаперевізників.
За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необґрунтованість позовних вимог ані позивача, ані третьої особи.
Доводи касаційної скарги зазначених висновків суду не спростовують та не дають підстав вважати, що судом апеляційної інстанції при розгляді справи допущені порушення норм матеріального чи процесуального права.
Оскаржуване судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Згідно ч. 3 ст. 220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись ст.ст. 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, – ухвалила:
Касаційну скаргу Державного міжнародного аеропорту “Бориспіль” відхилити, а постанову господарського суду міста Києва від 31.05.2006, змінену постановою Київського апеляційного господарського суду від 03.10.2006, – залишити без змін.
Ухвала остаточна і оскарженню не підлягає.
Судді