О согласовании режима работы
с органами местного самоуправления
ВОПРОС: 1. При обращении в городской совет для получения разрешения на размещение зданий и сооружений торгового назначения наше предприятие столкнулось с тем, что в предложенной форме заявления о получении соответствующего разрешения необходимо указать время работы объекта торговли. В утвержденном же городским советом порядке выдачи разрешений на размещение зданий и сооружений торгового назначения указано, что в случае нарушения указанного в разрешении времени работы такое разрешение будет аннулировано. Насколько правомочны такие требования и угрозы городского совета ? И какая может быть еще ответственность за нарушение согласованного времени работы?
2. Будет ли считаться нарушением использование РРО дольше того времени работы, которое указано в разрешении на размещение объекта торговли, и будет ли, например, нарушением распечатка Z-отчета в 00 часов 03 минуты, если в разрешении на размещение объекта торговли указано время работы с 8 до 20 часов?
ОТВЕТ 1. Начать нужно с выяснения того, что входит в полномочия местных советов в аспекте рассматриваемого вопроса. Сразу можно вспомнить о двух законодательных положениях. Первое - п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона “О благоустройстве населенных пунктов”:
“К полномочиям сельских, поселковых и городских советов в сфере благоустройства населенных пунктов относится: <...>
10) предоставление разрешения на размещение на территории объектов благоустройства зданий и сооружений социально-культурного, бытового, торгового и другого назначения <...>”.
Второе- п/п. 4 п. “б” ст. 30 Закона “О местном самоуправлении в Украине”, в котором к делегированным полномочиям исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов отнесено “установление по согласованию с собственниками удобного для населения режима работы расположенных на соответствующей территории предприятий, учреждений и организаций сферы обслуживания независимо от форм собственности”.
Исполкомам некоторых местных советов удается объединять два названных полномочия путем выдачи разрешений на размещение зданий и сооружений социально-культурного, бытового, торгового и другого назначения с указанием режимов работы таких объектов. Тем самым исполкомы выходят за пределы предоставленных им полномочий - ведь Закон “О благоустройстве населенных пунктов” говорит о выдаче разрешения на размещение объекта торговли как о полномочии местных советов, а не их исполнительных органов. Закон же “О местном самоуправлении в Украине” говорит об исполнительных органах, но таких полномочий (связанных с разрешениями) последним не предоставляет.
Однако у предприятия, задающего вопрос, этой проблемы не возникло. В его случае все полномочия как по выдаче разрешений на размещение зданий и сооружений торгового назначения, так и по согласованию режима работы объектов торговли взял на себя городской совет.
В целом, спор в отношении разрешений на размещение объектов торговли давний. Напомним, что до вступления в силу Закона “О благоустройстве населенных пунктов”, как не раз указывал Госкомпредпринимательства, у органов местного самоуправления вообще не было полномочий на выдачу разрешений на размещение объектов торговли.
Закон “О благоустройстве населенных пунктов” орган, в компетенцию которого входит выдача разрешений на размещение зданий и сооружений социально-культурного, бытового, торгового и другого назначения, наконец установил. Тем не менее, все необходимые элементы для выдачи такого разрешения, указанные в ст. 4 Закона “О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности”, остались законодательством не установлены. Госкомпредпринимательства именно на это обращал внимание в письмах от 19.04.2007 г. № 2891 , от 14.12.2007 г. № 9403 .
Правда, нужно иметь в виду, что его позиция в вопросе о возможности выдачи разрешений на размещение объектов торговли местными советами время от времени меняется. Несколько раньше в письме от 09.11.2006 г. № 8080 Госкомпредпринимательства говорил о том, что при выдаче торгового патента и при регистрации РРО субъект хозяйствования может представлять в налоговую инспекцию среди прочих документов разрешение на размещение на территории объектов благоустройства зданий и сооружений социально-культурного, бытового, торгового и другого назначения*.
Видимо, Госкомпредпринимательства готов вернуться к такой своей позиции. В разъяснении от 09.02.2008 г., размещенном на его сайте (www.dkrp.gov.ua), указано, что “<...> реализация органом местного самоуправления права** выдачи разрешения на размещение на территории благоустройства зданий и сооружений социально-бытового, культурного и другого назначения может происходить путем разработки порядка и правил получения указанного разрешения, которые должны содержаться в Правилах благоустройства территории населенного пункта и/или в местных правилах застройки.
Вместе с тем, в случае разработки органом местного самоуправления отдельного Порядка о выдаче разрешения на размещение на территории благоустройства зданий и сооружений социально-бытового, культурного и другого назначения им должны учитываться положения законов Украины “О благоустройстве населенных пунктов”, “О планировании и застройке территорий” и “О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности”.
<...> проекты решений местных советов и их исполкомов, которые устанавливают порядок и правила получения различных разрешений, являются проектами нормативно-правовых актов по вопросам выдачи документов разрешительного характера, а следовательно, подлежат согласованию с соответствующими территориальными органами специально уполномоченного органа по вопросам разрешительной системы в сфере хозяйственной деятельности”.
Так что у субъектов хозяйствования шансов отстоять позицию, согласно которой получать разрешение на размещение зданий и сооружений у органов местного самоуправления и вовсе не нужно, всё меньше. Но желающие побороться аргументы в ее пользу в достаточном количестве могут найти в письме Госкомпредпринимательства от 17.10.2006 г. № 7507 и его вышеупомянутых письмах от 19.04.2007 г. № 2891 и от 14.12.2007 г. № 9403.
Теперь посмотрим, означает ли предусмотренное законодательством полномочие органов местного самоуправления устанавливать по согласованию с собственниками удобный для населения режим работы размещенных на соответствующей территории предприятий сферы обслуживания обязанность субъектов хозяйствования проходить такую процедуру согласования. Или все снова ограничивается наличием права у местных советов без соответствующей обязанности у субъектов хозяйствования?
Упоминания об обязанности субъектов хозяйствования согласовывать режим работы с органами местного самоуправления есть сразу в нескольких нормативных актах: п. 13 Порядка осуществления торговой деятельности и правил торгового обслуживания населения, п. 5 Правил розничной торговли продовольственными товарами, п. 1.7 Правил работы заведений (предприятий) ресторанного хозяйства, п. 6 Правил розничной торговли табачными изделиями, п. 5 Правил розничной торговли картофелем и плодоовощной продукцией, п. 20 Правил работы мелкорозничной торговой сети.
Но во всех названных актах как общее правило названо все же самостоятельное установление режима работы субъектом хозяйствования, и только в случаях, предусмотренных законодательством,- по согласованию с органами местного самоуправления. А значит, можно использовать те же аргументы, что и в споре по поводу необходимости получения разрешений на размещение объектов торговли.
И только в Правилах розничной торговли нефтепродуктами, Правилах розничной торговли алкогольными напитками, Правилах торговли лекарственными средствами в аптечных учреждениях прямо указано, что подпадающие в сферу их действия субъекты хозяйствования должны согласовывать режим работы с местными органами самоуправления. Без каких-либо оговорок. Так что можно сделать вывод, что согласовывать режим работы сегодня должны только субъекты хозяйствования, занимающиеся торговлей нефтепродуктами, алкогольными напитками, и аптеки.
Местные советы устанавливать самостоятельно случаи, когда режим работы субъекты хозяйствования должны согласовать с ними, не имеют права. Вот почему Госкомпредпринимательства в решении от 25.09.2007 г. № 40 указал на незаконность распоряжения Киевской городской государственной администрации от 18.07.2006 г. № 1079, которым ограничивался режим работы казино (залов игровых автоматов, пунктов тотализаторов, в том числе букмекерских контор, электронных казино и др.).
Но у предприятия, задавшего рассматриваемый вопрос, как и у всех субъектов хозяйствования, оказавшихся в аналогичной ситуации, пути всего два: либо все же заполнить пункт о времени работы объекта торговли в предложенной местным советом форме, либо не заполнять и готовиться к обжалованию отказа в предоставлении запрашиваемого разрешения на размещение объекта торговли.
Первый вариант представляется все же менее хлопотным. Поэтому сразу предлагаем рассмотреть вопрос о том, какая может быть ответственность, если нарушить согласованный с местным советом режим работы все же придется.
Некоторые местные советы в качестве нарушения рассматривают изменение режима работы только в случае его уменьшения, причем осуществленного без согласования с ними. Видимо, упоминание в ст. 30 Закона “О местном самоуправлении в Украине” об удобном для населения режиме работы, а также тот факт, что обязанность согласовывать предусмотрена не для всех субъектов хозяйствования, а лишь для занимающихся обслуживанием населения, местные советы расценивают как подтверждение того, что согласованный режим работы - минимальная гарантия прав потребителя.
Ведь в ст. 17 Закона “О защите прав потребителей” как раз и говорится о праве потребителя на свободный выбор продукции в удобное для него время с учетом режима работы продавца. Поэтому если предприятие решит в связи с наступлением определенных обстоятельств поработать подольше, то права потребителя оно не нарушит.
Но при этом не нужно забывать о правах наемных работников. В соответствии со ст. 57 КЗоТ время начала и окончания работы (смены) предусматривается правилами внутреннего трудового распорядка и графиками сменности в соответствии с законодательством. (Под фразой “в соответствии с законодательством” имеется в виду необходимость соблюдать, в частности, требование о непревышении максимально возможной продолжительности рабочего времени). В статьях 62-65 КЗоТ установлен порядок, который работодатель должен соблюдать при необходимости превышения предусмотренной трудовым распорядком продолжительности работы. Но нужно сказать, что местных советов, придерживающихся именно такой позиции, крайне мало. В основном органы местного самоуправления видят в согласовании с ними режима работы другую цель. Они не допускают возможности работы предприятия дольше согласованного времени, обосновывая это ссылкой на ст. 24 Закона “Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения”. В ней, в частности, говорится, что “<...> органы местного самоуправления <...> с целью предупреждения и снижения вредного влияния на здоровье населения шума <...> обязаны:
осуществлять соответствующие организационные, хозяйственные, технические, технологические, архитектурно-строительные и другие мероприятия по предупреждению образования и снижению шума до уровней, установленных санитарными нормами;
обеспечивать во время работы заведений общественного питания, торговли, бытового обслуживания, развлекательного и игорного бизнеса, культуры, при проведении концертов, дискотек, массовых праздничных и развлекательных мероприятий и т. д. уровни звучания звуковоспроизводящей аппаратуры и музыкальных инструментов в помещениях и на открытых площадках, а также уровни шума в прилегающих к ним жилых и общественных зданиях, которые не превышают уровни, установленные санитарными нормами”.
Однако органы местного самоуправления не замечают, что в этой же статье называются и полномочия, в пределах которых должны исполняться названные обязанности (утверждать правила соблюдения тишины в населенных пунктах и общественных местах, устанавливать порядок проведения салютов, фейерверков, других мероприятий). О таком способе обеспечения надлежащего уровня шума как согласование режима работы - нет ни слова.
Субъекты хозяйствования могут быть привлечены к ответственности именно за нарушение положений Закона “Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения” (например, за превышение допустимого уровня шума), а не за нарушение согласованного режима работы. Да и привлечь к ответственности могут не местные советы, а должностные лица государственных санитарно-эпидемиологических служб. Встречающиеся же в решениях местных советов такие виды ответственности, как лишение права работать в определенное время суток либо лишение разрешения на размещение здания или сооружения торгового назначения (п. 6 решения исполнительного комитета Ровенского городского совета от 15.03.2005г. № 63), и вовсе не предусмотрены ни одним законом Украины (как того требует ч. 2 ст. 238 Хозяйственного кодекса), а потому и применяться не могут.
Более реальной выглядит угроза привлечения к ответственности, предусмотренной ст. 155 КоАП за нарушение правил торговли. Указанной статьей установлена санкция в виде штрафа в размере от 1 до 10 не облагаемых налогом минимумов доходов граждан, то есть от 17 до 170 грн. За повторное в течение года нарушение штраф составит от 5 до 27нмдг, то есть от 85 до 459 грн. Составляют админпротоколы по таким нарушениям органы внутренних дел.
Но за нарушение режима работы, если это не привело к нарушению прав потребителей, привлечь к ответственности должностных лиц субъекта хозяйствования и по этой статье, скорее всего, не смогут. Дело в том, что рассматривать дела по ст. 155 КоАП могут:
либо админкомиссии при исполнительных органах сельских и поселковых советов (значит, если нарушение совершено в городе, а рассматриваться оно должно по месту совершения, то органа, уполномоченного привлекать к ответственности, попросту не будет),
либо управления по защите прав потребителей, но в их: компетенцию входит рассмотрение только тех дел, которые связаны с нарушением законодательства о защите прав потребителей.
Поэтому при желании можно побороться за неприменение этого штрафа, доказывая, что права потребителей здесь не нарушены. Но шансы, на наш взгляд, невелики.
2. Правила использования РРО каких-либо требований ко времени, в течение которого может работать РРО, не выдвигают.
Если и говорить об имеющих “временное” измерение условиях работы РРО, то можно вспомнить лишь о необходимости ежедневной печати фискального отчетного чека, известного также как Z-отчет. Предусмотрена она п. 9 ст. 3 Закона “О применении регистраторов расчетных операций в сфере торговли, общественного питания и услуг”:
“Субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие расчетные операции в наличной и/или безналичной форме (с применением платежных карточек, платежных чеков, жетонов и т. д.) при продаже товаров (предоставлении услуг) в сфере торговли, общественного питания и услуг, обязаны: <...>
9) ежедневно печатать на регистраторах расчетных операций (за исключением автоматов по продаже товаров (услуг)) фискальные отчетные чеки и обеспечивать их хранение в книгах учета расчетных операций”.
Причем печать Z-отчета должна осуществляться с соблюдением условия, согласно которому между двумя Z-отчетами должно пройти не более 24 часов (не считая, конечно, нерабочих для субъекта хозяйствования дней, наличие которых видно из установленного режима работы и внутреннего трудового распорядка).
Такой вывод подтверждает, в частности, приложение к Требованиям относительно реализации фискальных функций регистраторами расчетных операций для различных сфер применения, утвержденным Постановлением Кабмина от 18.02.2002 г. № 199 в котором предусмотрено, что итог расчетов исчисляется за смену, максимальная продолжительность которой не должна превышать 24 часов.
Нужно сказать, что налоговые органы часто это не учитывают, стремясь привлечь субъектов хозяйствования к ответственности в виде санкции в размере 340 грн за необеспечение выполнения ежедневной печати фискального отчетного чека.
В таком своем стремлении они идут еще дальше и требуют не только печати Z-отчетов с промежутком не более 24 часов, но и хотят (как в вопросе), чтобы такая печать осуществлялась в течение того же рабочего дня - до наступления следующего календарного дня. Другими словами, распечатку Z-отчета в 00 часов 03 минуты за предыдущий рабочий день налоговые органы иногда считают нарушением требования о ежедневной печати Z-отчетов.
Нужно сказать, что положения Закона об РРО, устанавливающие обязанность ежедневной печати фискального отчетного чека, допускают некоторую неоднозначность в их применении, но только если применение это осуществляется в отрыве от цели, с которой указанные правила устанавливались. Ведь смысл требования ежедневно печатать Z-отчеты в том, чтобы в наличии была информация о результатах работы РРО за рабочий день субъекта хозяйствования. И эта цель достигается, если Z-отчеты печатаются с промежутком не более чем в 24 часа.
Приблизительно то же самое говорят по этому поводу и суды***:
“Что касается начисления санкций в размере 340 грн за необеспечение выполнения ежедневной печати фискального отчетного чека, то суд указывает, что данный чек распечатывается по результатам рабочего дня и должен отражать данные именно за этот день. Законодательство не содержит четкого ограничения, что данный чек должен быть распечатан именно до 24 часов соответствующего дня. Главное, чек должен отражать соответствующие данные, для чего он должен быть распечатан до начала осуществления операций в следующем рабочем дне”.
Так что, какой бы режим работы объекта торговли не был установлен местным советом, на применение правил использования РРО он не повлияет.
__________
* Этим выводом, кстати, до сих пор пользуются налоговики (см. письмо ГНАУ от 27.02.2008 г. № 3778/7/15-0417 ).
** Как нам кажется, предоставление органам местного самоуправления права давать разрешения на размещение зданий и сооружений не говорит о том, что законодательством предусмотрена обязанность субъектов хозяйствования их получать.
*** Постановление хозяйственного суда Харьковской области от 07.06.2006 г. по делу № АС-04/219-06, определение Харьковского апелляционного хозяйственного суда от 19.12.2006 г. по делу № АС-03/293-0, постановление Харьковского апелляционного административного суда от 13.06.2007г.
“Бухгалтер” № 24, июнь (IV) 2008 г.
Подписной индекс 74201