КОЛЕГІЯ МІНІСТЕРСТВА ТРАНСПОРТУ ТА ЗВ'ЯЗКУ УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
23.06.2008 N 14
Про Концепцію Державної програми
реформування системи державного управління
автомобільними дорогами загального користування
На теперішній час сформована мережа автомобільних доріг загального користування за такими параметрами, як: протяжність (169,4 тис.км), щільність на 1000 кв.км території (281 км) та конфігурація, значною мірою відповідає національним потребам і поки що здатна забезпечити необхідні умови для економічного зростання держави і соціального розвитку населення України.
Проте, транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг за багатьма параметрами не відповідає вимогам діючих норм і стандартів. Крім того, в окремих областях деякі сільські населені пункти все ще не мають під'їздів з твердим покриттям.
Мережа автомобільних доріг загального користування складається з автомобільних доріг державного та місцевого значень. Протяжність автомобільних доріг державного значення становить 20,1 тис.км, а місцевого значення - 149,3 тис.км.
Із загальної протяжності доріг з твердим покриттям близько 76,7% становлять дороги з удосконаленими типами покриття (цементобетон, асфальтобетон, чорні шосе), решта - з перехідними типами дорожнього покриття (бруківки, білі щебеневі та гравійні покриття).
На автомобільних дорогах налічується близько 16,1 тис. мостів та шляхопроводів загальною протяжністю понад 379 км. Значна кількість мостів (близько 63%) побудована за застарілими технічними нормами минулих років. Кількість мостів, стан яких не відповідає безпечним умовам експлуатації і які потребують капітального ремонту чи реконструкції, з кожним роком збільшується. На сьогодні нараховується понад 500 таких мостів і шляхопроводів.
Протяжність швидкісних автомобільних доріг (автомагістралей) європейського зразка в Україні становить лише 280 км, тоді як в Австрії таких доріг близько 2,1 тис.км, в Іспанії - 3,1 тис.км, в Італії - 5,7 тис.км, у Німеччині - 12,4 тис.км, а у Франції, рівній з Україною за територією, протяжність таких доріг становить понад 8,3 тис.км.
Ситуація з аварійністю, що відбувається на автомобільних дорогах загального користування продовжує погіршуватись. За період з 2000 по 2007 роки на дорогах загального користування загинуло понад 26,8 тис. осіб та понад 120 тис. осіб травмовано.
Незадовільний стан автомобільних доріг спричинений такими факторами:
- недостатніми обсягами фінансування потреб дорожнього господарства протягом останніх років;
- використанням застарілих технологій, машин, механізмів, матеріалів і конструкцій;
- низькою якістю дорожньо-будівельних матеріалів, особливо нафтових бітумів;
- недостатньою виконавською і технологічною дисципліною тощо.
Але всі ці причини розвивались і поглиблювались на тлі не завершення трансформації системи державного управління автомобільними дорогами загального користування відповідно до ринкових умов економіки.
На сьогодні Державна служба автомобільних доріг України (Укравтодор) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра транспорту та зв'язку України.
Автомобільні дороги загального користування знаходяться на балансі Служб автомобільних доріг в АР Крим, 24 областях і м. Севастополі. Служби автомобільних доріг є балансоутримувачами та замовниками робіт на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання всіх автомобільних доріг на території регіону (області).
До сфери управління Укравтодору входять 3 науково-дослідні та 6 проектних інститутів, 2 випробувальні лабораторії та науково-технічний центр інспекції якості "Дор'якість".
Весь комплекс робіт з поточного ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування в АР Крим, областях та м. Севастополі виконують - 26 дочірніх підприємства Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (далі - ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України"). Усі дочірні підприємства, а також їх філії (ДЕУ, ДЕД та Райавтодори - 629) мають державну форму власності і створюють штучну монополію на виконання робіт з поточного ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг.
Існуюча система утримання доріг призвела до нівелювання вимог до доріг державного і місцевого значень, які істотно відрізняються за їх функціональним призначенням.
Негативним наслідком такого способу ведення дорожнього господарства є потреба в кожному виробничому підрозділі мати великий перелік технологічного обладнання для ремонту і експлуатаційного утримання автомобільних доріг з різноманітними типами дорожнього покриття. В результаті, у зв'язку із зниженням ефективності використання технологічного обладнання та відповідно високих амортизаційних відрахувань, діяльність багатьох дочірніх підприємств ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" стала збитковою.
Централізація управління мережею автомобільних доріг місцевого значення призводить до неефективного використання обмежених фінансових ресурсів, а органи місцевої влади не мають заходів впливу щодо розподілу коштів на об'єкти мережі автомобільних доріг місцевого значення, а також не несуть відповідальності за їх стан, що не дозволяє повною мірою вирішувати питання на місцевому рівні. Зокрема, питання капітального ремонту, навіть дороги районного значення, необхідно погоджувати в Укравтодорі та затверджувати рішенням Кабінету Міністрів України.
Структура системи державного управління автомобільними дорогами загального користування з незначними змінами залишилась практично незмінною з часів УРСР, коли управління здійснювалось на основі централізованого галузевого принципу. На сьогодні вона не відповідає сучасним ринковим відносинам в економіці.
Існуюча система державного управління автомобільними дорогами не в повній мірі відповідає тій ролі, яку дороги, в залежності від їх адміністративного значення, відіграють у забезпеченні соціально-економічного розвитку держави в цілому та кожного регіону зокрема.
У зв'язку з цим виникла необхідність реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування.
З метою приведення системи державного управління автомобільними дорогами загального користування до сучасних ринкових конкурентних умов та розмежування відповідальності органів влади за транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг державного та місцевого значень, підвищення контролю за ефективністю використання бюджетних коштів, які є джерелом фінансування розвитку мережі та утримання автомобільних доріг, та контролю за якістю автомобільних доріг, колегія ВИРІШИЛА:
1. Схвалити проект Концепції Державної програми реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування (додається).
2. Заступнику Міністра Гуржосу В.М., Управлінню забезпечення державної політики та стратегічного розвитку автомобільних доріг (Гончаренко Ф.П.), Юридичному департаменту (Тарасова Л.О.) доопрацювати проект Концепції з урахуванням зауважень та пропозицій членів Колегії і продовжити роботу щодо його погодження із заінтересованими органами виконавчої влади та подання на розгляд і схвалення Кабінетом Міністрів України.
Голова колегії Й.Вінський
Секретар колегії К.Мальцева
Схвалено
Розпорядження Кабінету
Міністрів України
від ___ ________ ___ N ___
Концепція
Державної програми реформування системи
державного управління автомобільними дорогами
загального користування
Концепція Державної програми реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування (далі - Програма) розроблена на виконання Указу Президента України від 29 січня 2008 р. N 62 "Про деякі заходи щодо розвитку автомобільних доріг України" і призначена для визначення основних напрямків реформування системи управління дорожнім господарством України та упорядкування фінансового забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування.
1. Проблема, на розв'язання якої спрямована Програма
Автомобільні дороги загального користування є невід'ємною складовою частиною єдиної транспортної системи України і значною мірою впливають на соціально-економічний розвиток держави.
Стан автомобільних доріг та темпи їх розвитку визначаються рівнем фінансування дорожнього господарства, який, як правило, залежить від економічних можливостей держави. У свою чергу, від стану автомобільних доріг суттєво залежать витрати на перевезення вантажів і пасажирів, рівень цін, ступінь зайнятості населення, темпи розвитку економіки держави тощо. Таким чином, автомобільні дороги та соціально-економічний розвиток держави тісно пов'язані. Отже, розвиток мережі автомобільних доріг та поліпшення їхнього транспортно-експлуатаційного стану є необхідною передумовою подальшого соціально-економічного розвитку держави і суспільства.
По території України проходять три сухопутні міжнародні транспортні коридори, а саме: Пан-європейський N 3 Берлін / Дрезден - Вроцлав - Львів - Київ, Пан-європейський N 5 Трієст - Любляна - Братіслава - Ужгород - Львів, Пан-європейський N 9 Гельсінки - Київ / Москва - Одеса / Кишинів / Бухарест - Александрополіс та чотири сухопутні транспортні коридори, які визначені Урядом України як національні, а саме: Балтійське море - Чорне море (Гданськ - порти Чорного моря), Євро-Азіатський (Одеса - Миколаїв - Херсон - Джанкой - Керч), Європа-Азія (на Волгоград, Макат, Чарджоу) ЧЕС (Причорноморські країни).
Унікальне географічне розташування України дозволяє у перспективі, щорічно отримувати від транзитних міжнародних перевезень автомобільним транспортом та туристичних поїздок значні надходження коштів до державного бюджету за умов інтеграції транспортної інфраструктури України в європейську транспортну інфраструктуру.
Сформована мережа автомобільних доріг загального користування за такими параметрами як: протяжність (169,4 тис.км), щільність на 1 000 кв.км території (281 км) та конфігурація, значною мірою відповідає національним потребам і здатна забезпечити на найближчі роки умови для економічного зростання держави і соціального розвитку населення України за умови відповідного транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг.
Із загальної протяжності доріг з твердим покриттям близько 76,7% становлять дороги з удосконаленими типами покриття (цементобетон, асфальтобетон, чорні шосе), решта - з перехідними типами дорожнього покриття (білі щебеневі і гравійні, бруківки).
На автомобільних дорогах налічується близько 16,1 тис. мостів та шляхопроводів загальною протяжністю понад 379 км. Значна кількість мостів (близько 63%) побудована за застарілими технічними нормами минулих років. Кількість мостів, стан яких не відповідає безпечним умовам експлуатації і які потребують капітального ремонту чи реконструкції, з кожним роком збільшується і на сьогодні нараховує понад 500 шт.
При 5% середньорічному зростанні автотранспортних засобів в Україні, інтенсивність дорожнього руху на основних магістральних дорогах останніми роками зростає до 20% щорічно. Усе більшого поширення набувають міжнародні перевезення.
Проте, низькі транспортно-експлуатаційні показники доріг зумовлюють низьку експлуатаційну швидкість транспортних засобів, високий рівень витрат паливно-мастильних матеріалів та високу частку транспортної складової у собівартості продукції. Витрати пального та викиди шкідливих речовин з відпрацьованими газами в атмосферу на 30% перевищують аналогічні показники у розвинутих зарубіжних країнах.
Протяжність швидкісних автомобільних доріг (автомагістралей) європейського зразка в Україні становить лише 280 км, тоді як у Франції, рівній з Україною за територією, протяжність таких доріг становить понад 8 000 км.
Ситуація з аварійністю, що відбувається на автомобільних дорогах загального користування продовжує погіршуватись. За період з 2000 року щорічно близько 3 350 осіб гинуть і понад 15 000 осіб травмуються у дорожньо-транспортних пригодах на дорогах загального користування.
На автомобільних дорогах державного значення щороку фіксується велика кількість ділянок концентрації дорожньо-транспортних пригод.
Кардинально відрізняються проблеми автомобільних доріг місцевого значення. На сьогоднішній день ще 1 087 сільських населених пунктів не охоплені регулярним автобусним сполученням, а 269 з них не мають під'їздів з твердим покриттям. Такий стан автомобільних доріг призводить до поступового занепаду населених пунктів.
Таким чином, основна проблема полягає в тому, що транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг загального користування не може забезпечити необхідних умов для подальшого соціально-економічного розвитку країни, зміцнення обороноздатності і економічної безпеки держави. Стан мережі міжнародних автомобільних доріг не дозволяє реалізувати потенційні можливості України щодо транзитних перевезень і розвитку автотуризму.
2. Причини виникнення проблеми та необхідність
її розв'язання шляхом розроблення і виконання Програми
Незадовільний стан автомобільних доріг спричинений такими факторами: недостатніми обсягами фінансування потреб дорожнього господарства протягом останніх років; використанням застарілих технологій, машин, механізмів, матеріалів і конструкцій; низькою якістю дорожньо-будівельних матеріалів, особливо нафтових бітумів; недостатньою виконавською і технологічною дисципліною тощо. Але всі ці причини розвивались і поглиблювались на тлі не завершення трансформації системи державного управління відповідно до ринкових умов економіки.
Система державного управління автомобільними дорогами не в повній мірі відповідає тій ролі, яку дороги, в залежності від їх адміністративного значення, відіграють у забезпеченні соціально-економічного розвитку держави. Основні завдання управління полягають у забезпеченні функціонування усієї мережі доріг незалежно від адміністративного значення і ролі у забезпеченні транспортного процесу.
Автомобільні дороги загального користування знаходяться на балансі Служб автомобільних доріг в областях, АР Крим і м. Севастополі.
Весь комплекс робіт з поточного ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування в АР Крим, областях та м. Севастополь виконують дочірні підприємства Відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" (далі - ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України"). Дочірні підприємства, а також їх філії мають державну форму власності і створюють штучну монополію на виконання робіт з поточного та капітального ремонту автомобільних доріг.
Перехід до територіального принципу обслуговування доріг призвів до нівелювання вимог до доріг, які відрізняються за функціональним призначенням: державного значення і місцевого значення.
Негативним наслідком такого способу ведення дорожнього господарства є потреба мати великий перелік технологічного обладнання для ремонту і експлуатаційного утримання автомобільних доріг з різноманітними типами дорожнього покриття. В результаті, у зв'язку із зниженням ефективності використання технологічного обладнання та відповідно високих амортизаційних відрахувань, діяльність багатьох дочірніх підприємств ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" стала збитковою.
Централізація управління мережею автомобільних доріг місцевого значення призводить до неефективного використання обмежених фінансових ресурсів, а органи місцевої влади не мають заходів впливу щодо розподілу коштів на об'єкти мережі автомобільних доріг місцевого значення, а також не несуть відповідальності за їх стан, що не дозволяє повною мірою вирішувати питання місцевого значення.
Структура системи державного управління автомобільними дорогами загального користування з незначними змінами функціонує з часів управління на основі централізованого галузевого принципу і не відповідає сучасним ринковим відносинам, у зв'язку з чим виникла необхідність реформування та розвитку системи державного управління автомобільними дорогами загального користування.
3. Мета Програми
Метою реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування є приведення її до сучасних ринкових конкурентних умов та розмежування відповідальності органів влади за транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг державного та місцевого значень, підвищення контролю за ефективністю використання бюджетних коштів, які є джерелом фінансування розвитку мережі та утримання автомобільних доріг, та контролю за якістю автомобільних доріг.
4. Порівняльний аналіз можливих варіантів розв'язання
проблеми та обґрунтування оптимального варіанта
Можливі різні варіанти розв'язання проблеми щодо поліпшення розвитку мережі автомобільних доріг та підвищення їх транспортно-експлуатаційного стану в залежності від системи державного управління автомобільними дорогами загального користування.
Перший варіант. Збереження централізованої системи державного управління автомобільними дорогами державного і місцевого значення із збереженням Державної служби автомобільних доріг України (далі - Укравтодор) як центрального органу виконавчої влади (схема 1) і ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" як монополіста щодо виконання робіт з поточного ремонту і утримання автомобільних доріг (схема 2).
Схема 1. Структура державного управління
дорожнім господарством
Схема 2. Структурна схема управління
ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України"
Зі Схемами 1, 2 можна ознайомитись: розділ "Довідники", підрозділ "Додатки до документів", папка "Рішення".
Такий варіант державного управління автомобільними дорогами загального користування навіть за умов наявності достатніх обсягів фінансування не забезпечить ефективного їх використання і тому є неприйнятним. Збережуться усі недоліки централізованої системи державного управління, зокрема:
- неефективне управління мережею автомобільних доріг місцевого значення та недостатній контроль за якістю виконання робіт і станом доріг;
- неможливість перевірки достовірності виробничих планів та встановлення необхідності першочергового виконання тих чи інших заходів на зазначених ділянках доріг;
- позбавлення органів місцевої влади можливості впливу на розвиток та утримання автомобільних доріг місцевого значення.
Крім того, централізована система управління дорожнім господарством не виправдала себе в умовах ринкової економіки і тому у жодній країні світу з ринковою економікою не існує централізованих систем державного управління автомобільними дорогами загального користування.
Другий варіант. Реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування шляхом розподілу функцій управління автомобільними дорогами державного і місцевого значення з передачею від Державної служби автомобільних доріг України (Укравтодор) відповідних управлінських функцій Міністерству транспорту та зв'язку України (Мінтрансзв'язку) й обласним державним адміністраціям та ліквідації ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України".
Система державного управління автомобільними дорогами загального користування після реорганізації пропонується на схемі 3.
Схема 3. Нова схема державного управління
автомобільними дорогами загального користування
Зі Схемою 3 можна ознайомитись: розділ "Довідники", підрозділ "Додатки до документів", папка "Рішення".
Така система державного управління автомобільними дорогами загального користування дозволить на основі конкуренції на ринку дорожніх робіт:
- ефективно використовувати кошти державного бюджету та позабюджетні інвестиції на будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт та утримання автомобільних доріг загального користування;
- ліквідувати негативні наслідки штучного посилення монополізації дорожніх робіт;
- спрямовувати кошти державного бюджету у вигляді субвенцій та дотацій на фінансування розвитку мережі та утримання автомобільних доріг місцевого значення з урахуванням пріоритетів розвитку кожного регіону;
- здійснювати ефективне управління дорожнім господарством на дорогах місцевого значення у результаті оперативного прийняття ефективних рішень місцевими органами влади та підвищення їх відповідальності за стан автомобільних доріг місцевого значення;
- ремонтувати автомобільні дороги місцевого значення та забезпечувати рівень транспортно-експлуатаційних показників з урахуванням фактичної необхідності у кожному регіоні;
- утримувати на належному рівні транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг з автобусними маршрутами до сільських населених пунктів;
- посилити відповідальність за ДТП, що трапились через незадовільний стан автомобільних доріг.
Таким чином, з порівняльного аналізу результатів розглянутих варіантів розв'язання проблеми випливає, що в нинішніх умовах економічного розвитку держави доцільним є другий варіант, яким передбачено прискорений розвиток дорожнього господарства на основі здійснення інституціональних змін і перехід до ефективної ринкової системи державного управління автомобільними дорогами загального користування.
5. Шляхи і засоби розв'язання проблеми,
строки виконання Програми
Реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування проводитиметься шляхом удосконалення системи державного управління автомобільними дорогами загального користування та підвищення ефективності їх функціонування за такими напрямами:
- реформування існуючої системи управління та системи утримання автомобільних доріг державного значення на основі регіонально-територіального принципу їх обслуговування;
- передача функцій управління служб автомобільних доріг в областях, АР Крим, м. Севастополі автомобільними дорогами загального користування місцевого значення місцевим органам виконавчої влади, що є балансоутримувачами таких доріг, та підприємств, що здійснюють їх експлуатаційне утримання;
- законодавче встановлення розподілу фінансування доріг загального користування державного та місцевого значень;
- забезпечення удосконалення нормативно-правової бази управління дорожнім господарством та інших нормативно правових актів;
- реорганізація Укравтодору та створення урядового органу державного управління у складі Мінтрансзв'язку.
Реформування передбачається провести у три етапи.
На першому етапі (2008-2009 роки) передбачається розробка проектів нормативно-правових актів з питань встановлення повноважень центрального органу виконавчої влади з питань транспорту та зв'язку та місцевих органів виконавчої влади у сфері управління автомобільними дорогами загального користування і внесення відповідних змін до:
- Законів України "Про автомобільні дороги" ( 2862-15 ), "Про місцеві державні адміністрації" ( 586-14 ), "Про джерела фінансування дорожнього господарства" ( 1562-12 );
- постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2003 р. N 1731 "Про затвердження Порядку спрямування коштів спеціального фонду державного бюджету, призначених для фінансування розвитку мережі і утримання автомобільних доріг загального користування";
- постанови Кабінету Міністрів України від 16 квітня 2007 р. N 628 "Про затвердження Положення про Державну службу автомобільних доріг України".
На другому етапі (2009-2010 роки) здійснюється розмежування системи управління автомобільними дорогами державного та місцевого значення шляхом:
- реформування системи управління та системи утримання автомобільних доріг державного значення;
- передачі функцій управління служб автомобільних доріг в областях, АР Крим, м. Севастополь автомобільними дорогами місцевого значення місцевим органам виконавчої влади з підприємствами, що здійснюють експлуатаційне утримання таких доріг.
На третьому етапі (2011 рік) передбачається ліквідація ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України".
6. Очікувані результати виконання
та ефективність заходів
Реалізація намічених заходів забезпечить прискорений розвиток мережі та поліпшення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг, сприятиме соціально-економічному розвитку країни, підвищенню конкурентоспроможності мережі доріг державного значення для залучення транзитних перевезень і туристичних автотранспортних поїздок, розвитку мереж автомобільних доріг у кожному регіоні відповідно до темпів автомобілізації. Це призведе до:
- зменшення кількості дорожньо-транспортних пригод з причин незадовільних дорожніх умов;
- зниження собівартості перевезень вантажів та пасажирів;
- підвищення продуктивності роботи транспортних засобів;
- покращення соціально-економічних показників, пов'язаних з підвищенням зручності та безпеки руху;
- зменшення негативного впливу автомобільного транспорту на навколишнє природне середовище.
7. Фінансові, матеріально-технічні, трудові ресурси,
необхідні для виконання Програми
Фінансування Програми здійснюватиметься за рахунок спеціального фонду державного бюджету на відповідний рік на розвиток мережі і утримання автомобільних доріг.