ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДОВІДКА
27.06.2007

Довідка
про вивчення та узагальнення причин скасування
Верховним Судом України судових рішень
Вищого адміністративного суду України, переглянутих
за винятковими обставинами
(постанови NN 06/76 – 07/27)

На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України на І півріччя 2007 року Управлінням законодавства та узагальнення судової практики здійснено аналіз постанов Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, що надійшли до Вищого адміністративного суду України.

Метою зазначеного дослідження було виявлення недоліків у судовій практиці адміністративних судів, що стали підставою для скасування судових рішень та аналіз правових позицій Верховного Суду України задля забезпечення однакового та правильного застосування норм законодавства у правозастосовчій діяльності судів.

Об’єктом узагальнення судової практики було 56 постанов Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України.

У результаті вивчення зазначених постанов встановлено, що у 51 справі за винятковими обставинами переглянуто судові рішення Вищого адміністративного суду України; в 4 справах – Вищого господарського суду України та в 1 справі переглянуто судове рішення Верховного Суду України.

Аналіз статистичних показників, які стосуються перегляду за винятковими обставинами ухвал Вищого адміністративного суду України показує, що:

– в 40 справах судові рішення скасовано (21 ухвала – у 2006 році, 19 – у 2007 році);

– в 8 справах – залишено без змін (3 ухвали – у 2006 році, 5 – у 2007 році);

– в 1 справі – судові рішення всіх інстанцій змінено;

– в 1 справі – ухвала Вищого адміністративного суду України визнана такою, що втратила законну силу, провадження в справі закрито;

– в 1 справі – провадження за винятковими обставинами закрито.

Причиною скасування судових рішень Вищого адміністративного суду України було різне застосування судами касаційної інстанції в 20 справах однієї і тієї ж самої норми процесуального права та в 21 справі – матеріального права.

Із статистичного аналізу постанов Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вбачається, що значну кількість скасованих рішень складають ухвали Вищого адміністративного суду України у справах за участю органів державної податкової служби. Однак ця категорія судових рішень у зазначеному узагальнення не аналізувалася, оскільки є предметом дослідження іншого узагальнення, передбаченого планом роботи Вищого адміністративного суду України на І півріччя 2007 року.

Стосовно неоднакового застосування адміністративними судами норм процесуального права, аналіз показав, що у судовій практиці Вищого адміністративного суду України продовжує існувати проблема визначення юрисдикції справ, поновлення строків на касаційне оскарження та безпідставного повернення касаційних скарг заявнику через помилкові висновки про неусунення недоліків касаційної скарги.

Вивчення постанов Верховного Суду України у розрізі застосування адміністративними судами норм матеріального права свідчить про відсутність єдиної практики вирішення спорів про звільнення з публічної служби, про правомірність сплати збору на обов’язкове пенсійне страхування суб’єктами малого підприємництва на загальних підставах, про перерозподіл витрат між страховими цільовими фондами – органами Пенсійного фонду України та відділеннями виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, про стягнення допомоги на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

I. Проблемні питання застосування
окремих норм процесуального права

1. Проблемні аспекти, що стосуються визначення
юрисдикції окремих категорій справ

Як показав аналіз досліджуваних постанов, у судовій практиці Вищого адміністративного суду України мають місце проблеми із визначенням юрисдикції окремих категорій справ. До них відносяться справи за позовами управлінь Пенсійного фонду України до відділень виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України про стягнення в регресному порядку сум виплачених пенсій, справи про бездіяльність органів прокуратури щодо порушення кримінальної справи та справи у спорах про право.

Вивчення судової практики показало, що розгляду за правилами адміністративного судочинства підлягають справи за позовами управлінь Пенсійного фонду України до відділень Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України про зобов’язання вчинити дії.

Як приклад можна навести справу за позовом Управління Пенсійного фонду України у м. Саки до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Саки про зобов’язання вчинити дії (постанова N 06/101). Ухвалою Вищого адміністративного суду України відмовлено Управлінню Пенсійного фонду України у м. Саки у відкритті касаційного провадження з огляду на те, що даний спір підвідомчий господарським судам. Скасовуючи зазначене судове рішення Верховний Суд України виходив з того, що дана справа є адміністративною і обґрунтував свою позицію наступним.

Відповідно до частини першої статті 58 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” Пенсійний фонд є органом, який здійснює керівництво та управління солідарною системою, провадить збір, акумуляцію та облік страхових внесків, призначає пенсії та підготовляє документи для її виплати, забезпечує своєчасне і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій, допомоги на поховання, здійснює контроль за цільовим використанням коштів Пенсійного фонду, вирішує питання, пов’язані з веденням обліку пенсійних активів застрахованих осіб на накопичувальних пенсійних рахунках, здійснює адміністративне управління Накопичувальним фондом та інші функції, передбачені цим Законом і статутом Пенсійного фонду.

Згідно зі статтею 15 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” страхування від нещасного випадку здійснює Фонд соціального страхування від нещасних випадків – некомерційна самоврядна організація, що діє на підставі статуту, який затверджується її правлінням.

Статтею 14 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування встановлено, що страхові фонди є органами, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, провадять збір та акумуляцію страхових внесків, контроль за виконанням коштів, забезпечують фінансування виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням та здійснюють інші функції згідно із затвердженими статутами.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС) на спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також на спори, які виникають з приводу укладення та виконання адміністративних договорів поширюється компетенція адміністративних судів. З огляду на викладене, Верховний Суд України дійшов висновку, що вищезазначений спір виник з приводу реалізації компетенції двох Фондів у сфері управління та стосовно виконання укладеного між ними адміністративного договору.

Як показав аналіз постанов Верховного Суду України, до адміністративних справ відносяться справи за скаргами на бездіяльність органів прокуратури, яка полягала у неприйнятті жодного процесуального рішення за заявою скаржника.

Прикладом може слугувати справа за скаргою Каряки О.Г. на бездіяльність прокурора Київського району м. Харкова (постанова N 07/10).

Вищим адміністративним судом України провадження у зазначеній справі було закрито з посиланням на те, що справу не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства. Однак, Верховний Суд України з таким висновком не погодився, виходячи з наступного.

Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових та службових осіб.

Компетенція (юрисдикція) судів щодо розгляду таких справ визначається процесуальними законами.

Кримінально-процесуальний кодекс України встановлює можливість оскарження до суду в порядку кримінального судочинства постанови про відмову в порушенні кримінальної справи (стаття 236-1), постанови про закриття справи (стаття 236-5), постанови про порушення справи (стаття 236-7).

За змістом статей 2, 17 КАС спори фізичних та юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності належить до компетенції адміністративних судів, крім випадків, коли такі справи підлягають розгляду в порядку кримінального судочинства.

Оскільки Кримінально-процесуальний кодекс України не передбачає можливості розгляду в порядку кримінального судочинства спорів про бездіяльність суб’єктів владних повноважень, то Верховний Суд України дійшов висновку, що такі спори належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Водночас, Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України визначає справи, які слід розглядати за правилами господарського та цивільного судочинства. Це справи за участю органів місцевого самоврядування у спорах про право.

Наприклад, скасовуючи ухвалу Вищого адміністративного суду України у справі за позовом Товариства військових мисливців та рибалок Черкаського гарнізону до Черкаської обласної ради, за участю третіх осіб: Товариства з обмеженою відповідальністю “Тубільське”, Товариства з обмеженою відповідальністю спеціалізоване мисливське господарство ”Національний союз мисливців” про визнання частково недійсними рішень про надання у користування мисливських угідь (постанова N 06/83), Верховний Суд України зазначив, що спірні правовідносини між сторонами виникли у зв’язку з наданням Черкаською обласною радою у користування Товариству з обмеженою відповідальністю “Тубільське”, а пізніше Товариству з обмеженою відповідальністю спеціалізованому мисливському господарству “Національний союз мисливців” угідь для ведення мисливського господарства в межах, раніше визначених позивачу.

Предметом спору в даній справі є право користування мисливськими угіддями, зокрема, відновлення порушеного права зі сторони третіх осіб, які як і позивач, на підставі рішень владного органу, використовують відповідні мисливські угіддя. Тобто, на думку Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України між сторонами існує так званий “спір про право”, що в свою чергу виключає його розгляд в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд України у справі за позовом Відкритого акціонерного товариства “Київський річковий порт” до Київської міської ради, третя особа – Товариство з обмеженою відповідальністю “Ніко Інвест” про скасування рішення стосовно передачі Товариству з обмеженою відповідальністю “Ніко Інвест” земельної ділянки для експлуатації та обслуговування складських приміщень, частина яких раніше була надана в користування позивачу (постанова N 07/25).

Ще одним прикладом справ цієї категорії є справа за позовом об’єднання співвласників багатоквартирного будинку “Центральне” до Шевченківської районної у м. Києві державної адміністрації, за участю третьої особи на стороні відповідача – Товариство з обмеженою відповідальністю “Геоінвест” про скасування розпорядження стосовно залучення інвестора до реставрації житлового будинку (постанова N 07/22). При розгляді зазначеної справи судами було встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв’язку з реалізацією сторонами прав співвласників будинку – об’єднання співвласників багатоквартирного будинку “Центральне”, власників приватизованих житлових приміщень (квартир), приватизованих нежитлових приміщень – і Шевченківської районної у м. Києві державної адміністрації як органу управління неприватизованих житлових та нежитлових приміщень територіальної громади Шевченківського району м. Києва.

При перегляді за винятковими обставинами судового рішення Вищого адміністративного суду України у цій справі Верховний Суд України дійшов висновку, що оспорюване розпорядження Шевченківської районної у м. Києві державної адміністрації не є рішенням суб’єкта владних повноважень в сфері реалізації управлінських функцій, перегляд яких віднесено до компетенції адміністративних судів. За своїм змістом і правовим характером, з урахування залучення до участі на добровільній, договірній основі владно непідпорядкованої юридичної особи – Товариство з обмеженою відповідальністю “Геоінвест”, вищезгадане рішення має всі ознаки реалізації права власника на користування та розпорядження майном.

Відповідно до частини 6 статті 319 Цивільного кодексу України держава не втручається у здійснення власником права власності, тобто пряме адміністрування з боку органів влади неприпустиме.

Предметом спору у цій справі є право управління та розпорядження майном, яке перебуває у спільній власності осіб. Між сторонами у цій справі існує так званий “спір про право”, що в свою чергу, на думку Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, виключає розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

Спір, порушений співвласником майна щодо прийнятого органом влади, який також є співвласником цього майна, рішення про управління чи розпорядження цим майном, є спором з правовідносин власності і не є справою адміністративної юрисдикції.

Співвласники майна можуть захищати свої права в суді шляхом звернення до суду з цивільним позовом.

Водночас, на нашу думку, юридична конструкція “спір про право” потребує додаткового вивчення та його законодавчого обґрунтування як юридичної категорії.

З позиції Верховного Суду України, до справ господарської юрисдикції відносяться справи у спорах, пов’язаних із захистом права власності суб’єкта господарювання шляхом виселення підприємств, організацій установ, що перебувають у державній власності, оскільки такі спори мають приватноправовий характер, а не публічно-правовий. До такого висновку дійшов Верховний Суд України при перегляді ухвали Вищого адміністративного суду України за винятковими обставинами у справі за позовом Закритого акціонерного товариства “Сетвік” до Відкритого акціонерного товариства “Львівський науково-дослідний інститут факсимільно-телефонної апаратури” про виселення та стягнення неустойки (постанова N 06/81), обґрунтовуючи свою позицію наступним.

Відповідно до частини 2 статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

В даній справі предметом спору є захист права власності Закритого акціонерного товариства “Сетвік” шляхом виселення Відкритого акціонерного товариства “Львівський науково-дослідний інститут факсимільно-телефонної апаратури”. Позивач звернувся до суду в порядку статті 2 Господарського процесуального Кодексу України для захисту права, що виникло на підставі відносин власності. Тобто даний спір має приватноправовий характер.

Позивачем та відповідачем у справі є суб’єкти підприємницької діяльності. Внесення касаційного подання прокурора м. Львова в інтересах держави в особі Фонду державного майна України не змінювало правову природу спірних відносин та не робило даний спір публічно-правовим.

Згідно з частиною 1 статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Дана справа не є публічно-правовим спором і не підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції (адміністративна справа), наведене у пункті 1 частини 1 статті 3 КАС.

Компетенція адміністративних судів, встановлена статтею 17 КАС на цей спір не поширюється.

Цей позов не є адміністративним, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, зазначених відповідачами.

***

Відповідно до вимог пункту 1 частини першої статті 157 КАС суд закриває провадження у справі якщо її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Однак, якщо адміністративні суди першої та апеляційної інстанції помилково розглянули не адміністративний спір за правилами КАС, суд касаційної інстанції не може відмовити у відкритті касаційного провадження у зв’язку із непоширенням юрисдикції адміністративних судів на правовідносини, які склалися між сторонами, оскільки в такому випадку рішення судів попередніх інстанцій залишаються в силі. До такого висновку дійшов Верховний Суд України у справі за позовом Відділу державної виконавчої служби Стрийського району Стрийського міськрайонного управління юстиції до Відкритого акціонерного товариства “Державний ощадний банк Україна” про стягнення безпідставно отриманих коштів (постанова N 06/77).

Аналогічним чином обґрунтована постанова Верховного Суду України N 07/09 у справі за позовом Дніпровського транспортного прокурора м. Києва в інтересах держави в особі Печерської районної в м. Києві державної адміністрації до Товариства з обмеженою відповідальністю “Селбі” про припинення юридичної особи.

2. Питання застосування строків касаційного оскарження

Вивчення постанов Верховного Суду України показує, що в судовій практиці Вищого адміністративного суду України продовжує існувати проблема застосування строків касаційного оскарження. Якщо раніше Верховний Суд України звертав увагу на помилки при обчисленні цих строків, то у судових рішеннях, що досліджувались, звертається увага на безпідставну відмову у поновленні таких строків.

Так, у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю “Лаура” до Державної податкової інспекції у Бабушкінському районі м. Дніпропетровська, Відділення державного казначейства Бабушкінського району м. Дніпропетровська про визнання недійсними рішення та стягнення коштів (постанова N 06/96), Вищий адміністративний суд України, відмовляючи Державній податковій інспекції у поновленні строку на касаційне оскарження не звернув уваги на те, що ухвалою Вищого господарського суду України ця касаційна скарга вже була прийнята до провадження та було призначено розгляд справи, однак керуючись Розділом VII “Прикінцеві та перехідні положення” КАС, справу було передано для розгляду Вищому адміністративному суду України ухвалою Вищого господарського суду України.

Вирішуючи питання про поважність причин пропуску строку на подання касаційної скарги та поновлюючи його чи залишаючи скаргу без розгляду, суд касаційної інстанції зобов’язаний у відповідності із вимогами викладеними в пункті 3 частини першої статті 165 КАС, зазначити в ухвалі мотиви, з яких він дійшов до висновків по заявлених скаржником доводах.

Так, у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю “Дунайводхоз” до Одеської митниці про зобов’язання здійснити митне оформлення (постанова N 06/88), відмовляючи Одеській митниці у поновленні строку на касаційне оскарження та залишаючи без розгляду касаційну скаргу у зв’язку з пропуском строку на її подання, суд касаційної інстанції правильно послався на частину другу статті 212 КАС, відповідно до якої, касаційна скарга на судові рішення подається протягом одного місяця після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків передбачених цим Кодексом, а в разі складення постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 КАС – з дня складення постанови у повному обсязі.

Однак, в порушення вимог пункту 3 частини першої статті 165 КАС Вищий адміністративний суд України, вирішуючи питання про поважність причин пропуску строку на подання касаційної скарги, не зазначив в своїй ухвалі мотивів відносно доводів Одеської митниці щодо неоднозначної практики судів касаційної інстанції стосовно розмежування компетенції між спеціалізованими адміністративними і господарськими судами. Посилаючись на неподання скаржником належних доказів поважності причин пропуску строку, суд не дав оцінку, як доказу поважності пропуску строку, наданій скаржником ухвалі Вищого адміністративного суду України, якою в аналогічній справі йому, відмовлено у порушенні касаційного провадження та рекомендовано звернутись до Вищого господарського суду України.

Таким чином, внаслідок порушення судом касаційної інстанції норми процесуального права ним прийнято помилкове судове рішення.

Водночас, у справі за позовом Рівненського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Державного підприємства “Володимирецьке лісове господарство” про стягнення штрафних санкцій (постанова N 07/27) Верховний Суд України підтримав позицію Вищого адміністративного суду України про пропуск заявником строку на касаційне оскарження.

Із аналізу зазначеної постанови вбачається, що касаційна скарга в адміністративній справі, розглянутій в апеляційній інстанції за правилами КАС, була помилково направлена до Вищого господарського суду України, а останнім помилково порушено касаційне провадження. Направлення Вищим господарським судом України не розглянутої по суті справи на розгляд за підвідомчістю до Вищого адміністративного суду України, не звільняло Вищий адміністративний суд України від обов’язку вирішення питань, пов’язаних з прийняттям касаційної скарги.

Оскільки на момент надходження скарги до Вищого адміністративного суду України строк оскарження був пропущений, клопотання про його поновлення не заявлено, а суд з власної ініціативи не міг його поновити, то застосовані ним наслідки є такими, що відповідають вимогам закону.

Іншим прикладом вирішення питання про поновлення строку на касаційне оскарження є справа за позовом Дрозда В.А. до Одеського обласного військового комісаріату про перерахунок пенсії (постанова N 07/11). Вищий адміністративний суд України відмовив у поновлені строку на касаційне оскарження, посилаючись на те, що про дату слухання справи представнику позивача було відомо; справа після розгляду в апеляційній інстанції своєчасно направлена до суду першої інстанції і вчасно ним одержана. Однак з обґрунтованістю цього висновку Верховний Суд України не погодився посилаючись на наступне.

Вирішуючи питання про поновлення строку, касаційний суд не звернув уваги на порушення апеляційним судом вимог частини третьої статті 167 КАС, яка зобов’язує суд не пізніше наступного дня після ухвалення судового рішення надіслати його копію особі, яка бере участь у справі, але не була присутня в судовому засіданні.

Вищий адміністративний суд України, не спростувавши факту ненадіслання апеляційним судом рішення позивачу, не з’ясував наявність причинного зв’язку між наведеним порушенням процесуального закону судом апеляційної інстанції та пропуском строку на касаційне оскарження судового рішення позивачем.

Посилання касаційного суду на наявність у скаржника можливості ознайомитись з ухвалою апеляційного суду в місцевому суді не звільняло суд від з’ясування дійсних причин пропуску строку та оцінки їх поважності.

Допущене судом порушення вимог статті 167 КАС, з позиції Верховного Суду України, давало підстави для висновку щодо поважності причин пропуску строку на касаційне оскарження рішення та необхідність його поновлення.

***

Цікавим прикладом судової практики є справа за позовом прокурора Львівської області до Брюховицької селищної ради, треті особи – Львівська міська рада, Львівський держлісгосп державного лісогосподарського об’єднання “Львівліс”, про визнання незаконними рішень (постанова N 07/16).

При касаційному перегляді судових рішень у цій справі Вищий адміністративний суд України поновив строк касаційного оскарження та здійснив касаційне провадження після розгляду справи Судовою палатою у цивільних справах Верховного Суду України, застосувавши при цьому за аналогією приписи статті 348 Цивільного процесуального кодексу України.

Вищий адміністративний суд України своєю ухвалою касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю “Новобуддизайн” та Приватного підприємства “Буддизайн” задовольнив частково та скасував рішення судів першої та апеляційної інстанції.

Розглядаючи дану справу за винятковими обставинами, Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України не погодилась з висновком Вищого адміністративного суду України щодо обґрунтованості скарги заступника прокурора Львівської області, виходячи з наступного.

Вищий адміністративний суд України, переглядаючи у касаційному порядку рішення судів першої та апеляційної інстанції за скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю “Новобуддизайн” та Приватного підприємства “Буддизайн”, які не були залученими до справи колегією суддів Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України, ухвалив рішення про часткове задоволення скарги і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, не вирішивши питання, які виникли у зв’язку з різними наслідками двох рішень касаційної інстанції у справі.

Відповідно до статті 347 Цивільного процесуального кодексу України, чинного на момент постановляння ухвали колегії суддів Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України, ухвалені судом касаційної інстанції рішення або ухвали набирають чинності після їх ухвалення і оскарженню не підлягають.

Порядок розгляду касаційної скарги, що надійшла до суду касаційної інстанції після закінчення касаційного розгляду справи, не встановлено КАС.

Такий порядок встановлено частиною першою статті 348 чинного Цивільного процесуального кодексу України, де зазначено, що якщо касаційну скаргу на судове рішення було подано в установлені цим Кодексом строки, але вона надійшла до суду касаційної інстанції після закінчення касаційного розгляду справи або коли строки на подання касаційної скарги у зв’язку з пропущенням їх з поважних причин було поновлено або продовжено і особа, яка подала касаційну скаргу, не була присутня під час розгляду справи, суд касаційної інстанції розглядає таку скаргу за правилами, встановленими цією главою.

Таким чином, Верховний Суд України зазначив, що Вищий адміністративний суд України, поновивши скаржникам строк касаційного оскарження та порушивши касаційне провадження після розгляду справи касаційним судом, правомірно виходив з того, що КАС містить прогалину та заповнив її, застосувавши за аналогією правила, які є в чинному законодавстві.

Разом з тим, касаційний суд не застосував аналогію стосовно наслідків розгляду касаційної скарги, що надійшла до суду касаційної інстанції після закінчення касаційного розгляду справи.

Частиною другою статті 348 згаданого Кодексу встановлено, що залежно від обґрунтованості зазначеної в частині першій цієї статті скарги, суд постановляє ухвалу або ухвалює рішення відповідно до статей 345 і 346 цього Кодексу. При цьому за наявності підстав може бути скасовано ухвалу або рішення суду касаційної інстанції.

Окрім того, Вищий адміністративний суд України, задовольняючи касаційні скарги у справі, виходив з того, що суди вирішили питання про права, свободи, інтереси та обов’язки осіб, які не були повідомлені про можливість вступити в справу, що є безумовною підставою для скасування судових рішень та направлення справи на новий розгляд.

З обґрунтованістю такого висновку Верховний Суд України не погодився з огляду на таке.

За змістом частини третьої статті 227 КАС судові рішення обов’язково скасовуються з направленням справи на новий розгляд, якщо суд вирішив питання про права, свободи, інтереси та обов’язки осіб, які не були повідомлені про можливість вступити у справу.

Разом з тим ця підстава не поширюється на спірні правові відносини у даній справі.

Фактичні обставини, встановлені судами першої та апеляційної інстанції свідчать про те, що про розгляд справи представники осіб, від імені яких подані касаційні скарги, знали; вони заявляли клопотання про залучення юридичних осіб третіми особами (суд відмовив з посиланням на те, що при прийнятті оскаржуваних рішень інтереси даних осіб не зачіпались); Товариство з обмеженою відповідальністю “Новобуддизайн” та Приватне підприємство “Буддизайн” були відповідачами у іншій справі про визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, переданих їм в оренду, та рішень Ради про надання земельних ділянок в оренду, яка розглядалась в судах господарської юрисдикції і де вирішувався спір про право.

Відповідно до Глави 31-В (статті 248-15 – 248-19) Цивільного процесуального кодексу України від 18.07.1963, чинного на момент розгляду заяви прокурора про визнання незаконними правових актів, протест на які в порядку загального нагляду було відхилено, заява прокурора розглядається суддею одноособово в десятиденний строк з дня її надходження у відкритому судовому засіданні з участю прокурора і представника органу чи службової особи, які прийняли рішення про відхилення протесту або не розглянули протест у встановлений строк після його надходження.

3. Проблемні питання застосування статті 213 КАС

Як показав аналіз у судовій практиці Вищого адміністративного суду України продовжує існувати проблема помилкового повернення касаційних скарг у зв’язку з неусуненням недоліків у їх оформленні.

Наприклад, у справі за позовом Приватного підприємства “Лікон-Транс” до Запорізької митниці про визнання недійсними податкових повідомлень (постанова N 07/12), ухвалою Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу залишено без руху у зв’язку з тим, що скаржником не зазначено поштової адреси позивача, та надано строк для усунення недоліків. Наступною ухвалою Вищий адміністративний суд України повернув касаційну скаргу з посиланням на неусунення скаржником у встановлений строк недоліків скарги.

Переглядаючи зазначені ухвали за винятковими обставинами, Верховний Суд України вказав на наступне.

По-перше, повертаючи касаційну скаргу, Вищий адміністративний суд України помилково виходив із того, що скаржником не усунені недоліки скарги у встановлений у попередній ухвалі строк.

Із наданих суду завірених копій повторної касаційної скарги та реєстру вихідної кореспонденції, Верховним Судом України встановлено, що скаргу з усуненими недоліками було вчасно направлено до касаційного суду.

По-друге, ухвала Вищого адміністративного суду України, якою касаційну скаргу було залишено без руху у зв’язку з тим, що скаржником не зазначено поштової адреси позивача, та надано строк для усунення недоліків, не відповідала вимогам закону.

На момент подання касаційної скарги (06.03.2006) КАС не містив такої вимоги. Відповідні зміни до пункту 2 частини другої статті 213 КАС, згідно з якими у касаційній скарзі має бути зазначено ім’я (найменування), поштова адреса особи, яка подає касаційну скаргу, та осіб, які беруть участь у справі, а також їх номери засобу зв’язку, адреса електронної пошти, якщо такі є, були внесені лише Законом України “Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України” від 16.03.2006, який набрав чинності 15.05.2006.

Згідно з частиною другою статті 5 КАС, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії (зокрема, подання заяви, скарги), розгляду і вирішення справи.

Таким чином, касаційний суд у порушення вимог статті 58 Конституції України надав зворотної сили Закону України “Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України” від 16.03.2006.

4. Застосування норм Кодексу адміністративного судочинства
України про відмову позивача від адміністративного позову

Частиною першою статті 51 КАС передбачено, що крім прав та обов’язків, визначених у статті 49 цього Кодексу, позивач має право змінити підставу або предмет позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду. Позивач має право відмовитися від адміністративного позову й у суді апеляційної чи касаційної інстанції до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду.

Згідно з статтею 219 КАС позивач може відмовитися від адміністративного позову, а сторони можуть примиритися у будь-який час до закінчення касаційного розгляду, при цьому суд постановляє ухвалу відповідно до вимог статей 112 і 113 КАС.

Оскільки главою 3 розділу IV КАС не передбачено особливостей провадження за винятковими обставинами, які б виключали можливість застосування положень статті 219 КАС щодо відмови позивача від адміністративного позову в процесі касаційного провадження, така відмова в процесі провадження за винятковими обставинами не суперечить вимогам процесуального закону.

Такого висновку дійшов Верховний Суд України при перегляді за винятковими обставинами ухвали Вищого адміністративного суду України, винесеній у справі за позовом Дочірнього підприємства Національної акціонерної компанії “Надра України” “Чернігівнафтогазгеологія” до Міністерства охорони навколишнього середовища України, Державного комітету природних ресурсів України, треті особи: Національна акціонерна компанія “Надра України”, приватна компанія “Регал Петролеум Корпорейшн Лімітед”, про визнання недійсним дозволів та зобов’язання вчинити дії (постанова N 06/98).

Верховний Суд України, врахувавши те, що інші особи, які беруть участь у справі, не заперечують проти задоволення заяви позивача про відмову від адміністративного позову, а також те, що така відмова не суперечить вимогам закону і не порушує нічиї права, свободи або інтереси, зазначена заява підлягає задоволенню, ухвалені в справі рішення в частині задоволення вимог адміністративного позову про визнання недійсними спеціальних дозволів на користування надрами такими, що втратили законну силу, а провадження у справі в цій частині – закриттю.

II. Проблемні питання застосування
окремих норм матеріального права

1. Проблемні питання вирішення справ з приводу
звільнення громадян з публічної служби

У результаті вивчення судової практики виявлено проблемні питання, які виникають при вирішенні справ з приводу звільнення особи з публічної служби.

Як приклад можна навести справу за позовом Жовтяка Є.Д. до Президента України про скасування Указу Президента України “Про звільнення Є. Жовтяка з посади голови Київської обласної державної адміністрації” (постанова N 07/07) та про поновлення на посаді.

Підставою для перегляду ухвали Вищого адміністративного суду України за винятковими обставинами стала різна практика щодо залучення до участі у справі третьої особи – установи, з якої звільнено особу.

Вирішуючи питання про правомірність залучення до участі у справі Київської обласної державної адміністрації, Верховний Суд України виходив з наступного.

Питання призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій та припинення їх повноважень урегульовані статтею 118 Конституції України та статтями 8, 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, згідно яких вони віднесені до компетенції Президента України. В даному випадку суб’єкт владних повноважень уповноважений вирішувати питання про призначення громадян на публічну службу (Президент України), не співпадає в особі з органом державної влади (обласною державною адміністрацією) де цей громадянин перебуває на публічній посаді.

Суть спору про поновлення на публічній службі може полягати у вимогах про визнання неправомірним рішення щодо припинення публічної служби та про поновлення на посаді та у вимогах про присудження заробітної плати, іншого грошового утримання втраченого особою у зв’язку з неправомірним звільненням з посади.

Частиною другою статті 53 КАС визначено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача в будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов’язки. Вони можуть бути залученими до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з ініціативи суду.

Притягнення таких осіб до участі у справі є правом, а не обов’язком суду. Ні сама Київська обласна державна адміністрація, ні жоден з учасників процесу із заявами чи клопотаннями про її притягнення в якості третьої особи без самостійних вимог до судів не звертались.

З огляду на викладене, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що при перегляді судових рішень у касаційному порядку Вищий адміністративний суд України неправильно застосував статтю 227 КАС, безпідставно скасував ухвалені у справі рішення та дав вказівку про необхідність залучення до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог Київської обласної державної адміністрації.

Згідно з вимогами частини третьої статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При вирішенні спору судами першої та апеляційної інстанцій рішення Президента України як суб’єкта владних повноважень перевірялися на відповідність вимогам частини третьої статті 2 КАС.

Частиною другою статті 71 КАС визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Відповідно, обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача і у справах про поновлення на публічній службі.

Відповідно до пункту 2 частини другої статті 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені в разі подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу.

Оскільки у поданні Кабінету Міністрів України Президенту України з пропозицією звільнити позивача з посади не зазначено жодної з передбачених статтею 30 Закону України “Про державну службу” підстав припинення державної служби, суд апеляційної інстанції, як до цього і суд першої інстанції, дійшов обґрунтованого висновку, що, вирішуючи питання про звільнення позивача з публічної служби, Президент України діяв всупереч вимог частини другої статті 19 Конституції України, частини другої статті 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” і статті 30 Закону України “Про державну службу”, оскільки в Указі не обґрунтував правових підстав для звільнення позивача із займаної посади.

Посилання суду касаційної інстанції на необхідність з’ясування судом першої інстанції у Кабінету Міністрів України підстави внесення подання Президенту України на предмет звільнення позивача з публічної служби не можуть прийматися до уваги, оскільки ці обставини повинен був з’ясовувати сам суб’єкт владних повноважень, приймаючи відповідне рішення.

Перевіряючи обґрунтованість застосування судами першої та апеляційної інстанцій при вирішенні спору норм трудового законодавства, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновків, що наявність спеціальних законів не виключає можливості застосування до правовідносин, пов’язаних із проходженням громадянами публічної служби та її припиненням, окремих норм трудового законодавства у випадках, передбачених спеціальними законами.

Згідно з частиною 1 статті 30 Закону України “Про державну службу” державна служба припиняється, передусім, із загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю (далі – КЗпП України), а також з підстав, визначених даною статтею. Таким чином, при звільненні особи з публічної служби за загальними підставами передбаченими КЗпП України, на цю особу можуть поширюватися гарантії передбачені цим Кодексом (наприклад, заборона звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності), якщо інше прямо не передбачено спеціальним законом.

Оскільки звільнення позивача з публічної служби здійснено Президентом України без зазначення правових підстав, це давало право суду при вирішенні спору перевіряти дії суб’єкта владних повноважень на відповідність діючому законодавству, в тому числі і нормам КЗпП. Однак, зважаючи на ту обставину, що питання поновлення позивача на публічній службі вирішено на підставі норм публічного права, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає зайвим застосування в даному випадку судами першої та апеляційної інстанцій норм трудового законодавства і виключає їх з мотивувальних частин постанови суду першої інстанції та ухвали суду апеляційної інстанції.

2. Проблемні питання вирішення справ
за зверненнями юридичних осіб

2.1. Питання правомірності сплати платником єдиного податку збору на обов’язкове державне пенсійне страхування

Як показує аналіз судової практики, значну кількість справ складають справи за участю суб’єктів господарювання – платників єдиного податку щодо правомірності стягнення з них окремих видів платежів, зокрема збору на обов’язкове державне пенсійне страхування.

Причиною виникнення зазначених спорів є невірне тлумачення сторонами положень Закону України “Про державну підтримку малого підприємства”, Указу Президента України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємства”.

Суть таких спорів полягає в тому, що суб’єкти малого підприємництва вважають, що вони звільнені від сплати збору на обов’язкове державне пенсійне страхування, оскільки сплачують збори, податки, обов’язкові платежі за спрощеною системою.

Водночас органи Пенсійного фонду України вважають, що збір на обов’язкове пенсійне державне страхування не є податковим платежем, у розумінні Указу Президента України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємства”, а тому платники єдиного податку не звільняються від його сплати.

Прикладом вирішення такого спору є справа за позовом Дочірнє підприємство “Будгідроремонт” Науково-виробниче товариство з обмеженою відповідальністю “Кварц” до Управління Пенсійного фонду України в м. Авдіївці про визнання недійсним рішень (постанова N 06/95).

Скасовуючи ухвалу Вищого адміністративного суду України, Верховний Суд України зазначив наступне.

Статтею 5 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” регулюються відносини, що виникають між суб’єктами системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування. Дія інших нормативно-правових актів на ці правовідносини може поширюватися лише у випадках, передбачених цим Законом, або в частині, що йому не суперечить. Виключно цим Законом визначаються: принципи та структура системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування; коло осіб, які підлягають загальнообов’язковому державному пенсійному страхуванню; перелік платників страхових внесків, їх права та обов’язки; порядок нарахування, обчислення та сплати страхових внесків; стягнення заборгованості за цими внесками.

Пунктом 1 статті 11 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” установлено, що загальнообов’язковому державному пенсійному страхуванню підлягають особи, які працюють на підприємствах, в установах, організаціях, створених відповідно до законодавства України, незалежно від форми власності, виду діяльності та господарювання, у філіях, представництвах, відділеннях, в об’єднаннях громадян, у фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності та інших осіб (включаючи юридичних та фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності, які обрали особливий спосіб оподаткування (фіксований податок, єдиний податок, фіксований сільськогосподарський податок, придбали спеціальний торговий патент)) на умовах трудового договору (контракту) або працюють на інших умовах, передбачених законодавством.

Згідно з пунктом 1 статті 14 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” страхувальниками цих осіб є їх роботодавці, які відповідно до частини першої статті 15 цього Закону є платниками страхових внесків та зобов’язані на підставі пункту 6 частини другої статті 17 зазначеного Закону нараховувати, обчислювати і сплачувати в установлені строки та в повному обсязі страхові внески.

У статті 18 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” зазначено, що страхові внески є цільовим загальнообов’язковим платежем, який справляється на всій території України в порядку, встановленому цим Законом; вони не включаються до складу податків, інших обов’язкових платежів, що складають систему оподаткування, на ці внески не поширюється податкове законодавство, а іншим законодавством не можуть встановлюватися пільги з нарахування та сплати страхових внесків або звільнення від їх сплати.

Ставки, механізм справляння та пільги щодо сплати збору на обов’язкове державне пенсійне страхування встановлені Законом України “Про збір на обов’язкове державне пенсійне страхування”, яким разом із Законом України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” не встановлено такої пільги, як звільнення від сплати збору на обов’язкове державне пенсійне страхування для суб’єктів підприємницької діяльності, котрі перейшли на спрощену систему оподаткування.

Аналізуючи наведені правові норми, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що страхові внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування не входять до системи оподаткування, на них не поширюється податкове законодавство, іншим законодавством не можуть встановлюватися пільги з нарахування та сплати страхових внесків або звільнення від їх сплати.

Отже, обов’язок сплачувати страхові внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування не зумовлюється статусом платника податку як суб’єкта підприємницької діяльності.

Указ Президента України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва” регулює питання оподаткування суб’єктів малого підприємництва. Згідно з вимогами статті 15 Прикінцевих положень Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом, закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечать цьому Закону. Положення статті 6 зазначеного Указу про звільнення суб’єктів малого підприємництва, які сплачують єдиний податок, від збору на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, Закону суперечать і застосуванню не підлягають.

Статтею 19 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” установлено, що страхові внески до солідарної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування нараховуються роботодавцем на суми фактичних витрат на оплату праці (грошового забезпечення) працівників, що включають витрати на виплату основної та додаткової заробітної плати та інших заохочувальних і компенсаційних виплат.

Аналогічним чином і з тим самим обґрунтуванням вирішено справу за позовом Дочірнього підприємства “Будкомплект” АТ “Будівельна фірма “Миколаївбуд” до Управління Пенсійного фонду України в Корабельному районі м. Миколаєва про визнання недійсною вимоги (постанова N 07/06).

2.2. Деякі питання перерозподілу витрат між страховими цільовими фондами – органами Пенсійного фонду України та відділеннями виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України.

Як вже зазначалося вище, справи за позовами органів Пенсійного фонду України до відділень виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України є адміністративними.

Аналіз судової практики показує, що в основному спори між сторонами виникають у зв’язку з вимогою органів Пенсійного фонду України прийняти до заліку для відшкодування сум страхових виплат працівникам (членам їх сімей), які постраждали на виробництві.

Прикладом вирішення такого спору може слугувати справа за позовом Управління Пенсійного фонду України у Великобагачанському районі Полтавської області до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань у Великобагачанському та Решетилівському районах Полтавської області про зобов’язання прийняття до заліку та відшкодування суми (постанова N 07/23).

При вирішенні цієї справи судом першої інстанції, позицію якого підтримав суд апеляційної інстанції та касаційної інстанції, відмовлено в задоволенні позову про зобов’язання прийняти до відшкодування суми витрат та виплати пенсій громадянину, який став калікою внаслідок нещасного випадку на виробництві на території республіки колишньої СРСР.

Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, Верховний Суд України висловив наступну позицію у цій справі.

Статтею 1 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування (далі – Основи) встановлено, що загальнообов’язкове державне соціальне страхування – це система прав, обов’язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом.

Відповідно до пункту 4 статті 25 Основ за страхуванням від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання надається пенсія по інвалідності внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання.

У частині четвертій статті 26 Основ встановлено, що якщо після призначення застрахованій особі матеріальної допомоги чи надання соціальних послуг між страховиками виник спір щодо понесених витрат, виплата здійснюється страховиком, до якого звернулася застрахована особа. При цьому, згідно з частиною другою статті 24 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” неналежний страховик має право звернутися до належного страховика щодо відшкодування понесених ним витрат.

Враховуючи те, що пенсія по інвалідності внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання є наслідком страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, належним страховиком, тим, хто має надавати застрахованій особі матеріальну допомогу чи соціальні послуги, відповідно до статті 25 Основ, є Фонд соціального страхування від нещасних випадків.

Пунктом 2 статті 7 (Прикінцеві положення) Закону України “Про страхові тарифи на загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності”, який набрав чинності з 01.04.2001, встановлено, що Фонд сплачує страхові виплати та надає соціальні послуги працівникам (членам їх сімей), які потерпіли на виробництві до 01.04.2001, з того часу, коли відповідні підприємства передали в установленому порядку Фонду документи, що підтверджують право цих працівників (членів їх сімей) на такі страхові виплати та соціальні послуги, або коли таке право встановлено в судовому порядку.

Потерпілі, документи яких не передані до Фонду, продовжують отримувати належні виплати та соціальні послуги від свого роботодавця, Пенсійного фонду України та Фонду соціального страхування України. При цьому кошти, виплачені потерпілому страхувальником, зараховуються Фондом у рахунок його страхових внесків на загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, а між страховиками з інших видів страхування і Фондом в подальшому відбуваються відповідні розрахунки.

За змістом частини другої статті 2 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” особи, право яких на отримання відшкодування шкоди раніше було встановлено згідно із законодавством СРСР або законодавством України про відшкодування шкоди, заподіяної працівникам внаслідок травмування на виробництві або професійного захворювання, пов’язаних з виконанням ними трудових обов’язків, мають право на забезпечення по страхуванню від нещасного випадку відповідно до цього Закону.

Таким чином, страховиком, який має виплачувати пенсію по інвалідності особі, яка стала інвалідом від нещасного випадку на виробництві на території колишніх республік СРСР, а в разі виплати такої органами Пенсійного фонду України – відшкодувати останньому витрати, є Фонд соціального страхування від нещасних випадків.

Аналогічним чином і з тим самим обґрунтуванням вирішено справу за позовом Управління Пенсійного фонду України у Великобагачанському районі Полтавської області до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань у Великобагачанському та Решетилівському районах Полтавської області про зобов’язання прийняти до заліку та відшкодування суми (постанова N 07/24).

2.3. Застосування судами статті 35 Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”

Стаття 35 Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” визначає джерела фінансового та майнового забезпечення державної санітарно-епідеміологічної служби передбачає можливість виконання робіт та надання послуг за плату і встановлює перелік таких робіт та послуг у сфері забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя. При цьому вказуються конкретні види робіт та послуг, які виконуються за плату та надається право Кабінету Міністрів України визначити перелік інших платних видів робіт і послуг.

Кабінет Міністрів України постановою від 15.10.2002 N 1544 затвердив Перелік робіт і послуг у сфері забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, які виконуються і надаються за плату. Вказаний перелік є вичерпним і, до внесення змін, не містив в собі послуг з проведення бактеріологічних досліджень при періодичному медичному огляді працівників декретованих професій.

Постановою Кабінету Міністрів України “Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 15.10.2002 N 1544 і від 27.08.2003 N 1351” від 11.05.2006 N 662 до зазначеної постанови було внесено зміни і доповнено перелік послугою з проведення бактеріологічних досліджень при періодичному медичному огляді працівників декретованих професій.

Саме з приводу порушення дисципліни цін, пов’язаних із наданням зазначених послуг, виник спір у справі за позовом Державної інспекції з контролю за цінами в Кіровоградській області до Гайворонської районної санітарно-епідеміологічної станції про застосування фінансових санкцій за порушення державної дисципліни цін (постанова N 06/76).

Вищий господарський суд України, не врахувавши змін, внесених Постановою Кабінету Міністрів України N 662, безпідставно відмовив у задоволенні позовних вимог пославшись у рішенні на те, що надання органами санітарно-епідеміологічної служби послуг, які не передбачені нормативно-правовими актами, не є питанням ціноутворення.

Однак, Верховний Суд України зазначив, що суд касаційної інстанції не врахував положення Інструкції про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затвердженої наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України та Міністерства фінансів України N 298/519, пунктом 1.4 якої зазначено, що підставою для застосування економічних санкцій за порушення державної дисципліни цін є застосування цін (тарифів) за види послуг (робіт), які не передбачені нормативно-правовими актами.

Водночас, Верховний Суд України зазначає, що кошти, отримані від виконання робіт і послуг у сфері забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя, повинні бути перераховані закладами санітарно-епідеміологічної служби до спеціального фонду державного бюджету, з якого здійснюється фінансування органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби, а не використані на власні потреби суб’єктом надання послуг.

3. Деякі аспекти розгляду справ за зверненнями фізичних осіб

3.1. Проблемні питання застосування статті 48 Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” при розгляді справ про виплату заборгованості по щорічній допомозі на оздоровлення

Практика Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вказує на неоднакове застосування Вищим адміністративним судом України вимог статті 48 Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” стосовно визначення розміру щорічної допомоги на оздоровлення особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

В одних випадках суди визначають розмір цих виплат відповідно до положень зазначеної статті, в інших – відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України “Про компенсаційні виплати особам, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”.

Свою правову позицію з зазначеного питання Верховний Суд України висловив у справі за позовом Невмержицького В.П. до Управління праці та соціального захисту населення Овруцької райдержадміністрації, Овруцького районного центру з нарахування та виплати пенсій та допомог Головного управління праці та соціального захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації про стягнення грошових сум (постанова N 06/87), яка полягає в наступному.

Відповідно до абзацу 4 частини четвертої статті 48 Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” щорічна допомога учасникові ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС ІІ-ої категорії виплачується у розмірі п’яти мінімальних заробітних плат. При цьому, розмір мінімальної заробітної плати визначається на момент виплати (частина сьома статті 48 Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”).

Статтею 1 Закону України “Про встановлення мінімальної заробітної плати на 2003 рік” розмір мінімальної заробітної плати встановлений з 01.01.2003 у розмірі 185 грн. на місяць, а з 01.01.2003 – 237 грн. Зі змісту статті 1 цього Закону не вбачається будь-яких обмежень щодо можливостей застосування розміру мінімальної заробітної плати з метою реалізації норми статті 48 Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, а навпаки, статтею 2 Закону України “Про встановлення мінімальної заробітної плати на 2003 рік” передбачено обов’язок Кабінету Міністрів України здійснювати застосування цих норм.

Верховний Суд України зазначає, що встановлений в 1996 році Постановою Кабінету Міністрів України “Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” розмір щорічної допомоги на оздоровлення протягом тривалих років не змінювався і не відповідав розміру, встановленому законами України. Зокрема, розмір мінімальної заробітної плати, відповідно до статті 1 Закону України “Про встановлення мінімальної заробітної плати на 2003 рік” з 01.01.2003 складав 185 грн. на місяць, який згідно з внесеними Верховною Радою України змінами до Державного бюджету України зростав кожен наступний рік.

При цьому, вказані закони не містили обмежень щодо застосування статті 48 Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”. Оскільки ні Верховна Рада України, ні Кабінет Міністрів України в наступному будь-яких рішень із цих питань не приймали, то виходячи із загальних засад пріоритетності законів над підзаконними нормативними актами при вирішенні даного спору, застосуванню підлягає саме стаття 48 Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” та стаття 1 Закону “Про встановлення мінімальної заробітної плати на 2003 рік”, а не Постанова Кабінету Міністрів України “Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”.

3.2. Питання застосування адміністративними судами статті 23 Закону України “Про міліцію”.

Вивчення судової практики Верховного Суду України виявило проблему при застосуванні судами статті 23 Закону України “Про міліцію”, яка закріплює основні положення державного страхування та відшкодування шкоди у разі загибелі або каліцтва працівника міліції, також граничні суми грошових витрат у разі настання страхового випадку. Складнощі у судовій практиці виникають при визначенні відповідача у цій категорії справ, тобто особи, яка має здійснювати страхові виплати.

Відповідно до частини шостої статті 23 Закону України “Про міліцію” у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, у разі каліцтва, заподіяного працівникові міліції при виконанні службових обов’язків, а також інвалідності, що настала у період проходження служби або не пізніш як через 3 місяці після звільнення зі служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце у період проходження служби, йому виплачується одноразова допомога в розмірі від трирічного до п’ятирічного грошового утримання (залежно від ступеня втрати працездатності) і призначається пенсія по інвалідності.

Відповідно до пункту 3 Постанови Верховної Ради України “Про порядок введення в дію Закону України “Про міліцію” від 25.12.1990, стаття 23 набрала чинності після затвердження Постановою Кабінету Міністрів України від 29.06.1991 N 59 (у редакції постанови від 19.11.1992 N 627 зі змінами, внесеними постановами від 09.03.1995 N 165 та від 22.03.1995 N 206 Положення про порядок і умови державного обов’язкового страхування осіб рядового, начальницького та вільнонайманого складу органів і підрозділів внутрішніх справ України (далі – Положення), яким визначено порядок і умови проведення страхових виплат, передбачених законом у разі настання подій, вичерпний перелік яких наведено в законі, встановлено критерії визначення розміру відшкодування в залежності від ступеня втрати працездатності в межах граничної суми, встановленої цією нормою закону, визначено особу страховика – Національна акціонерна страхова компанія “Оранта”, строки і порядок виплати страхових сум.

За змістом пунктів 1, 3, 4, 5 Положення Міністерство внутрішніх справ України перераховує страхові платежі з державного обов’язкового особистого страхування осіб рядового, начальницького та вільнонайманого складу органів і підрозділів внутрішніх справ України на спеціальний рахунок Національної акціонерної страхової компанії “Оранта”, яка при настанні страхових подій, передбачених у пункті 2 цього Положення, проводить виплату страхових сум. Спори, які виникають з приводу виплати страхових сум, вирішуються в судовому порядку, сторонами в якому є застрахований (його спадкоємці) і страховик – Національна акціонерна страхова компанія “Оранта”.

Такого висновку дійшов Верховний Суд України у справі за позовом Чубаря В.В. до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Кіровоградській області про стягнення одноразової допомоги і заборгованості по речовому та продовольчому забезпеченню (постанова N 07/13).

ІІІ. Висновки

З метою правильного та однакового застосування законодавства судам слід враховувати наступне.

Вирішуючи питання підвідомчості судових справ на підставі визначень термінів “справа адміністративної юрисдикції”, “адміністративний позов”, “суб’єкт владних повноважень”, наведених у статті 3 КАС, Верховний Суд України визначає два основних критерії поділу спорів на адміністративні, господарські, цивільні: суб’єктний склад сторін та предмет спору. В силу цих критеріїв спір є адміністративним і підлягає розгляду в порядку адміністративної юстиції в тому разі, якщо він виник із публічно-правових відносин за участю суб’єкта владних повноважень, який саме у цих відносинах здійснює надані йому чинним законодавством владні управлінські функції.

З огляду на викладене, справи за позовами органів Пенсійного фонду України до Відділень виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України про стягнення в регресному порядку сум виплачених пенсій, справи про бездіяльність органів прокуратури щодо порушення кримінальної справи є адміністративними.

Спори про право в залежності від суб’єктного складу сторін є господарськими чи цивільними.

У випадку, коли адміністративні суди першої та апеляційної інстанції помилково розглянули не адміністративний спір за правилами КАС, суд касаційної інстанції не може відмовити у відкритті касаційного провадження у зв’язку із непоширенням юрисдикції адміністративних судів на правовідносини, які склалися між сторонами, оскільки в такому випадку рішення судів попередніх інстанцій залишаються в силі.

Вирішуючи питання про поважність причин пропуску строку на подання касаційної скарги та поновлюючи його чи залишаючи скаргу без розгляду, суд касаційної інстанції зобов’язаний, у відповідності із вимогами викладеними в пункті 3 частини першої статті 165 КАС, зазначити в ухвалі мотиви, з яких він дійшов до висновків по заявлених скаржником доводах.

У випадку надходження до Вищого адміністративного суду України касаційної скарги після закінчення касаційного розгляду справи застосуванню підлягає стаття 348 Цивільного процесуального кодексу України, яка регулює порядок розгляду таких скарг.

При відмові позивача від адміністративного позову суди повинні враховувати чи інші особи, які беруть участь у справі, не заперечують проти задоволення заяви позивача про відмову від адміністративного позову, а також те, що така відмова не суперечить вимогам закону і не порушує нічиї права, свободи або інтереси. За дотримання зазначених умов така заява підлягає задоволенню, ухвалені в справі рішення визнаються такими, що втратили законну силу, а провадження у справі підлягає закриттю.

Суть спору про поновлення на публічній службі може полягати у вимогах про визнання неправомірним рішення щодо припинення публічної служби та про поновлення на посаді та у вимогах про присудження заробітної плати, іншого грошового утримання втраченого особою у зв’язку з неправомірним звільненням з посади.

Виходячи із аналізу статті 118 Конституції України та статей 8, 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” питання призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій та припинення їх повноважень віднесені до компетенції Президента України. В даному випадку суб’єкт владних повноважень (Президент України), уповноважений вирішувати питання про призначення громадян на публічну службу не співпадає в особі з органом державної влади (обласною державною адміністрацією) де цей громадянин перебуває на публічній посаді.

Із вимог частини другої статті 53 КАС вбачається, що залучення до розгляду справи у якості третьої особи органу державної влади, з якого звільнено позивача є правом, а не обов’язком суду.

Звільнення з публічної служби, відповідно до частини другої статті 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” і статті 30 Закону України “Про державну службу” має бути обґрунтованим.

Наявність спеціальних законів не виключає можливості застосування до правовідносин, пов’язаних із проходженням громадянами публічної служби та її припиненням, окремих норм трудового законодавства у випадках, передбачених спеціальними законами.

Страхові внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування не входять до системи оподаткування, а тому платники єдиного податку сплачують його в загальному порядку.

Страховиком, який має виплачувати пенсію по інвалідності особі, яка стала інвалідом від нещасного випадку на виробництві на території колишніх республік СРСР, а в разі виплати такої органами Пенсійного фонду України – відшкодувати останньому витрати, є Фонд соціального страхування від нещасних випадків.

Відповідно до пункту 1.4 Інструкції про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затвердженої наказами Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України та Міністерства фінансів України від 03.12.2001 N 298/519, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18.12.2001 за N 1047/6238 підставою для застосування економічних санкцій за порушення державної дисципліни цін є застосування цін (тарифів) за види послуг (робіт), які не передбачені нормативно-правовими актами.

Кошти, отримані від виконання робіт і послуг у сфері забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя, повинні бути перераховані закладами санітарно-епідеміологічної служби до спеціального фонду державного бюджету, з якого здійснюється фінансування органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби, а не використані на власні потреби суб’єктом надання послуг.

Виходячи із загальних засад пріоритетності законів над підзаконними нормативними актами при вирішенні спорів про виплату заборгованості по щорічній допомозі на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи застосуванню підлягає саме стаття 48 Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” та стаття 1 Закону “Про встановлення мінімальної заробітної плати на 2003 рік”, а не Постанова Кабінету Міністрів України “Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”.

Спори, які виникають з приводу виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) або каліцтва працівника міліції та компенсація заподіяння шкоди його майну (стаття 23 Закону України “Про міліцію”) вирішуються в судовому порядку, сторонами в якому є застрахований (його спадкоємці) і страховик – Національна акціонерна страхова компанія “Оранта”.

З метою єдиного застосування чинного законодавства вважаємо за потрібне із зазначеним узагальненням ознайомити суддів Вищого адміністративного суду України, помічників суддів та обговорити правові позиції Верховного Суду України на нарадах судових палат та президії Вищого адміністративного суду України.

Начальник Управління законодавства
та узагальнення судової практики В. Демченко

Документи що посилаються на цей