Что делать, если местный совет отменил свое
решение о передаче вам в аренду земельного участка
Ситуации, когда местные органы самоуправления отменяют ранее принятые решения о выделении земельного участка с тем или иным целевым назначением тому или иному предприятию, не так уж редки в современной Украине. Подобные решения местных советов, как правило, порождают дополнительные убытки у предприятий и вызывают необходимость затрачивать определенные средства на юридическую помощь во время судебной тяжбы с местным органом самоуправления.
Обратим внимание, что в данном случае речь идет не о прекращении прав на землю на основаниях, предусмотренных ЗК Украины, а об отмене ранее принятого решения местного совета о предоставлении предприятию определенного земельного участка. Мотивы для принятия такого решения у местных депутатов могут быть разные. Мы же сейчас не будем обращать внимание на политику, а попробуем разобраться в юридических тонкостях обжалования в судебном порядке невыгодного или нежелательного для вас решения местного органа самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 124 ЗК Украины передача в аренду земельных участков, которые находятся в коммунальной собственности, осуществляется на основании решения соответствующего органа местного самоуправления или договора купли-продажи права аренды земельного участка (в случае продажи права аренды) путем заключения договора аренды земельного участка. А в соответствии с п. 16 ч. 4 ст. 42 Закона о местном самоуправлении городской голова заключает от имени территориальной громады, совета и его исполнительного комитета договоры в соответствии с законодательством, а по вопросам, относящимся к исключительной компетенции совета, подает их на утверждение соответствующего совета. Вместе с тем, как указано в п. 34 ч. 1 ст. 26 Закона о местном самоуправлении, решение в соответствии с законом вопросов регулирования земельных отношений относится к исключительной компетенции местного совета. Данные вопросы решаются только во время пленарного заседания совета. Согласно же абзацу 3 п. 1 Переходных положений ЗК Украины в случае принятия соответствующим органом решения о согласовании места размещения объекта или о предоставлении разрешения на разработку проекта отведения земельного участка до 1 января 2008 года передача в аренду таких земельных участков из земель коммунальной собственности осуществляется без проведения земельных торгов (аукционов). Именно так, без проведения земельных торгов, в большинстве случаев и заключался договор аренды земельного участка между субъектом хозяйствования и территориальной громадой, которую, конечно же, представлял городской голова.
В Законе об аренде земли более четко определен порядок принятия решения о предоставлении в аренду земельного участка из земель коммунальной собственности. Согласно ч. 2 ст. 16 Закона об аренде земли заключение такого договора осуществляется на основании решения органа местного самоуправления, принятого в порядке, предусмотренном ЗК Украины, или по результатам аукциона. Таким образом, большинство земельных участков предоставлялись в аренду по решению местного совета, а договор об аренде участка подписывал городской голова. Так было и в случае, который мы собираемся рассмотреть ниже.
В 2004 году городской совет города “X” принял решение “О предоставлении юридическим и физическим лицам земельных участков для строительства (реконструкции) и дальнейшей эксплуатации объектов” (далее - Решение). Согласно п. 35 Дополнения к Решению предприятию “А” был выделен земельный участок площадью 0,5 га для строительства торгово-выставочного комплекса с гостевой автостоянкой сроком до 01.09.2009 г., но не позднее срока сдачи объекта в эксплуатацию. На основании данного Решения городской голова города “X” в 2005 году заключил с предприятием “А” договор аренды земельного участка, в котором были указаны и сроки аренды, и размеры арендной платы, и прочие необходимые условия (далее - Договор). Договор был заключен в письменной форме и зарегистрирован в региональном филиале Государственного предприятия “Центр государственного земельного кадастра при Государственном комитете по земельным ресурсам” в книге записи государственной регистрации договоров аренды земли, как того требуют ст. 14 и ст. 20 Закона об аренде земли. Таким образом, был соблюден порядок заключения подобных договоров, предусмотренный законодательством.
Данное предприятие наняло рабочих, закупило материалы и начало строительные работы. И все было бы хорошо, если бы в 2008 году городской совет города “X” не отменил ранее принятое и вступившее в законную силу собственное решение о выделении данному предприятию земельного участка. Какие же основания для отмены решения были указаны? Таким основанием стало нарушение при заключении Договора одного из пунктов “Временного положения о порядке определения размеров арендной платы при заключении договоров аренды земли в городе “X” (далее - Временное положение об арендной плате), утвержденного местным советом города “X”.
Не разбирая сущность допущенного нарушения, попробуем ответить на несколько вопросов.
Во-первых, какие последствия для предприятия влечет принятие такого решения горсоветом?
Во-вторых, можно ли обязать орган местного самоуправления отменить такое решение?
Для ответа же на последний вопрос необходимо выяснить: имеет ли право какой-либо орган местного самоуправления отменять собственные решения?
Кроме того, необходимо установить: имел ли право горсовет ссылаться на несоблюдение норм локального подзаконного нормативно-правового акта как на основание для отмены собственного решения о предоставлении земельного участка?
Выясняя вопрос о последствиях решения горсовета об отмене своего предыдущего решения о предоставлении земельного участка, заметим, что само по себе оно не расторгает договор аренды земельного участка, заключенный ранее, и не признает данный договор недействительным. Ведь, согласно ч. 1 ст. 651 ГК Украины, расторжение договора допускается только по согласию сторон, если иное не установлено договором или законом. В соответствии же с ч. 3 ст. 31 Закона об аренде земли договор аренды земельного участка может быть расторгнут по требованию одной из сторон по решению суда в порядке, предусмотренном законом. Действительно, ч. 2 ст. 651 ГК Украины предусматривает, что любой договор может быть расторгнут по решению суда по требованию одной из сторон в следующих случаях:
- во-первых, в случае существенного нарушения договора другой стороной (ст. 651 ГК Украины);
- во-вторых, в случае существенного изменения обстоятельств, которыми стороны руководствовались при заключении договора (ст. 652 ГК Украины).
Таким образом, для расторжения договора аренды, заключенного с вашим предприятием, местный совет вынужден будет обратиться в хозяйственный суд соответствующей области с иском о расторжении договора в связи с существенным нарушением его условий. В нашем же случае “существенным нарушением условий договора” выступило несоблюдение при заключении Договора одного из пунктов Временного положения об арендной плате, утвержденного местным советом города “X”.
Кроме того, местный совет может подать в указанный суд иск о признании договора недействительным на основании ч. 1 ст. 215 ГК Украины, то есть не соблюдения сторонами при его заключении требований ст. 203 ГК Украины. В последней предусмотрено, что содержание договора не может противоречить требованиям ГК Украины, другим актам гражданского законодательства, моральным основам общества и должно отвечать ряду других требований. При этом, говоря о несоблюдении законодательства при заключении договора, местному совету придется снова ссылаться на нарушение при заключении Договора одного из пунктов Временного положения об арендной плате, утвержденного местным советом данного же города.
Конечно же, предприятие получит иск, как только он будет подан. Ведь, согласно ч. 1 ст. 56 ХПК Украины, истец, в нашем случае - горсовет, при подаче иска обязан направить сторонам копии искового заявления и прилагаемых к нему документов. После ознакомления с данным заявлением у вас будет два варианта действий:
1) предоставить, в соответствии со ст. 59 ХПК Украины, отзыв на исковое заявление, в котором указать мотивы несогласия с иском;
2) подготовить в порядке административного судопроизводства административный иск об отмене того решения местного совета города “X”, которым отменено предыдущее решение этого же совета о предоставлении вам земельного участка. Ведь, согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС Украины, компетенция административных судов распространяется на споры юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений.
Обратим внимание, что данный иск, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 18 и ч. 2 ст. 19 КАС Украины, можно будет подать в местный районный суд по месту регистрации вашего юридического лица. Указанные статьи предоставляют истцу право в случае обжалования правовых актов индивидуального действия, изданных субъектом властных полномочий, обращаться именно в суд, расположенный по месту его нахождения, а не по месту регистрации ответчика. Решение же горсовета об отмене собственного решения о предоставлении вам земельного участка как раз и является правовым актом индивидуального действия, поскольку его нормы распространяются именно на вас, а не на неограниченное число лиц.
После открытия производства по административному делу в местном районном суде вы сможете подать, в соответствии с ч. 2 ст. 22 ХПК Украины, ходатайство в хозяйственный суд о приостановлении производства по иску местного совета к вашему предприятию о расторжении договора аренды земельного участка до разрешения административного дела. Причиной для такого приостановления будет необходимость разрешить спор, находящийся на рассмотрении в ином суде, без разрешения которого невозможно рассмотрение иска местного совета к вашему предприятию. Данное основание для принятия такого решения предусмотрено в ч. 1 ст. 79 ХПК Украины. Приостановив рассмотрение спора о расторжении договора аренды земли, вы сможете еще неопределенное время пользоваться земельным участком.
Какой путь выбрать - решать вам. Однако же и в случае подачи отзыва на иск местного совета, и в случае подачи административного иска аргументация необоснованности и незаконности требований органа местного самоуправления у вас будет одна и та же. Сразу же оговоримся, что в нашем случае юрист предприятия “А” сперва подготовил и подал административный иск об отмене того решения местного совета города “X”, которым отменено предыдущее решение этого же совета о предоставлении предприятию земельного участка. А после открытия производства по административному делу он подал ходатайство в хозяйственный суд о приостановлении производства по иску местного совета к предприятию. “А” о расторжении договора аренды земли.
Аргументировать незаконность отмены местным советом собственного решения о предоставлении земельного участка можно следующим образом. (Кстати, именно такие доводы и были изложены представителем предприятия “А” в административном иске к местному совету города “X”).
Во-первых, было заявлено, что, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции Украины, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и в порядке, предусмотренном Конституцией и законами Украины.
Во-вторых, внимание акцентировалось на том, что, в соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона о местном самоуправлении, органы местного самоуправления и их должностные лица действуют только на основании, в пределах полномочий и в порядке, предусмотренном Конституцией и законами Украины. Поясним, что данные нормы служат законодательным отражением общетеоретического правила, согласно которому органам власти и местного самоуправления “разрешено только то, что разрешено законом”. Позволим себе напомнить, что относительно граждан действует иное правило - “разрешено все, что не запрещено законом”.
В-третьих, на основании анализа норм Конституции Украины и статей 25 - 26 Закона о местном самоуправлении устанавливающих полномочия местных советов, делался вывод о том, что у местных советов нет полномочий отменять ранее принятые собственные решения. А поскольку данным органам разрешено только то, что разрешено законом, то и принимать решения вне рамок своей компетенции они не могут.
И в-четвертых, представитель предприятия “А” ссылался на ч. 10 ст. 59 Закона о местном самоуправлении, согласно которой акты органов и должностных лиц местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины признаются незаконными в судебном порядке. Данная норма не предусматривает иного порядка признания данных актов незаконными и не дает право самому местному совету отменять собственные решения.
Также было указано и на то, что в перечне полномочий местного совета, предусмотренного в ст. 26 Закона о местном самоуправлении, отсутствует право заключать договоры аренды. Согласно же п. 16 ч. 4 ст. 42 Закона о местном самоуправлении от имени территориальной громады, совета и его исполнительного комитета договор заключает городской голова, а не местный совет, который только дает согласие на предоставление земельного участка.
Таким образом, ссылаясь на указанные нормы, можно обосновать в административном иске утверждение о том, что местный совет вообще не мог отменять собственное решение о выделении вам земельного участка, как и любое другое решение.
Вместе с тем, у представителя местного совета также могут быть свои возражения. В приведенном случае юрист городского совета города “X” ссылался на п. 34 ч. 1 ст. 26 Закона о местном самоуправлении, который устанавливает, что к компетенции местного совета отнесены вопросы регулирования земельных отношений. Также он пояснял, что, согласно ч. 1 ст. 59 Закона о местном самоуправлении, совет в пределах своих полномочий принимает нормативные акты и иные акты в форме решений. Однако же ни одна из указанных норм не давала права городскому совету города “X” отменять принятые ранее собственные решения.
Наиболее сильным аргументом представителя местного самоуправления было цитирование п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда Украины от 16.04.2004 г. “О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел”. В соответствии с данным пунктом не могут считаться незаконными решения органа местного самоуправления об отмене своего решения о предоставлении земельного участка, если такой участок был получен незаконно. Однако же, в приведенном выше случае, сам местный совет своими действиями опроверг незаконность получения земельного участка, что могла бы дать право требовать признания договора недействительным. Ведь в нашем случае горсовет города “X” обратился в хозяйственный суд не с иском о признании договора аренды недействительным, а с иском о его расторжении. При этом следует помнить, что, согласно ст. 651 ГК Украины, причины расторжения договора состоят не в нарушении закона при его заключении, а в существенном нарушении его требований одной из сторон, которое по своей сути может иметь место только после заключения договора.
Кроме того, в споре было опровергнуто и право местного совета ссылаться на несоблюдение норм локального подзаконного нормативно-правового акта как на основание для отмены собственного решения о предоставлении земельного участка. В данном случае речь шла о нарушении одного из пунктов Временного положения об арендной плате, утвержденного местным советом города “X”.
Юрист предприятия “Д” сослался на ст. 6 Закона об аренде земли, согласно которой арендаторы получают право аренды земельного участка на основаниях и в порядке, предусмотренных ЗК Украины, ГК Украины, ХК Украины и другими законами Украины. Он указал, что в данном перечне отсутствуют какие-либо локальные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. А местный совет, отменяя собственное ранее принятое решение о выделении земельного участка, как раз и ссылался на утвержденное им же Временное положение об арендной плате.
К сожалению, пока отсутствует решение Конституционного Суда Украины по вопросу права местных советов отменять собственные решения, принятые ранее. Именно такой документ мог бы внести ясность в регулирование Данного вида земельных правоотношений.
Со своей стороны добавим, что в нашем случае административный иск предприятия “А” не был удовлетворен судом первой инстанции. Вместе с тем, суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и отправил дело на новое рассмотрение. Все это время рассмотрение иска городского совета о расторжении договора аренды в хозяйственном суде было приостановлено. И только недавно административный иск предприятия “А” был удовлетворен одним из районных судов города “X”. Вместе с тем, решение по иску городского совета о расторжении договора аренды в хозяйственном суде пока еще не принято.
В нашей статье мы осветили проблемы, с которыми столкнулось предприятие “А” после отмены местным советом города “X” своего решения о предоставлении земельного участка данному предприятию. Возможно, какие-либо из высказанных предложений будут полезны для вас или ваших партнеров. Может быть, изложенная информация поможет при подготовке искового заявления в похожей ситуации. Хотя, конечно же, лучше не иметь конфликтных ситуаций с местным самоуправлением, чего мы вам и желаем.
Список использованных нормативно-правовых актов
ГК Украины - Гражданский кодекс Украины
ХК Украины - Хозяйственный кодекс Украины
ЗК Украины - Земельный кодекс Украины
ХПК Украины - Хозяйственный процессуальный кодекс Украины
КАС Украины - Кодекс административного судопроизводства Украины
Закон о местном самоуправлении в Украине - Закон Украины от 21.05.1997 г. № 280/97-ВР “О местном самоуправлении в Украине”
Закон об аренде земли - Закон Украины от 06.10.1998 г. № 161-XIV “Об аренде земли” в редакции от 02.10.2003 г. № 1211-IV
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 16 (694),
20 апреля 2009 г.
Подписной индекс 40783