Мораторий на проверки согласно
постановлению № 502: нормативные
предписания и практика их применения
“Это опасный человек - он действительно
верит в то, что говорит”.
(Оноре Мирабо о Робеспьере)
Только недавно мы недоумевали по поводу “пенсионного” постановления правительства1, касающегося “единщиков”. Не успел еще как следует утихнуть накал страстей вокруг него, как ко всему привыкшие предприниматели были ошарашены новым нововведением - “мораторием на проверки до 31 декабря 2010 года”, мечущим “громы и молнии”, но уже в адрес контролирующих органов.
С принятием Постановления № 502, которое поставило перед дилеммой и налогоплательщиков (в смысле “неужели так и будет, как там написано, вот бы действительно сработало!!!”), и контролирующие органы (слушаться Правительство и нарушить собственные “профильные” законы или закрыть глаза на нарушения законов и подчиниться своему центральному органу управления), в условиях отсутствия письменных указаний из центра ситуация для проверяющих органов приобретает особо пикантный характер.
Постановление № 502 уже официально опубликовано 29 мая 2009 года в газете “Урядовий кур'єр”, в этот же день оно и вступило в законную силу, но государственные органы - субъекты контроля и проверочной деятельности свое мнение пока что официально не высказывают, не спешат с комментариями.
Постановление № 502 подкреплено также телефоном “горячей линии” 8-800-507-30-90, на который можно сообщать о фактах проведения незаконных проверок вопреки указанному Постановлению.
Данное Постановление не вводит механизма отмены нарушающих его решений контролирующих органов и привлечения к ответу должностных лиц, его попирающих.
Постараемся разобраться, какие предоставляет права субъектам предпринимательской деятельности этот нормативный акт, какие налагает ограничения на государственные органы, нет ли здесь нарушения правила компетенции и конституционного принципа разделения полномочий между властями2, а также постараемся смоделировать механизм реализации таких предусмотренных Постановлением № 502 прав субъектом предпринимательства, если какой-либо государственный орган или должностное лицо вопреки Постановлению Кабинета Министров Украины все-таки проведет подлежащую мораторию “проверку” или наложит штраф вместо предусмотренного предписания, - как действовать предпринимателям и какие будут предполагаемые последствия этих действий.
Решение о “моратории на проверки” было принято на внеочередном заседании правительства 20 мая сего года, а реализация закрепленных в нем императивов: сбор информации о фактах нарушения контролирующими органами “моратория”, реализация мер по реагированию на такие факты - поручена лично Премьер-министром главе Совета предпринимателей при КМУ Оксане Петровне Продан и главе Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства Александре Владимировне Кужель.
Следует отметить, что данные государственные органы не имеют закрепленных законодательно прав пресекать проверки, останавливать их, отменять принятые по их результатам решения, наказывать виновных или иным административным способом препятствовать нарушению указанного Постановления, - такие полномочия имеют или центральные профильные органы (например, ГНА Украины - в отношении решений и действий налоговиков или МВД - в отношении милиционеров или Генеральная прокуратура Украины (отчасти), или суд (в полном объеме), но в суде есть определенная процедура обжалования), которую нужно корректно соблюсти, и чему отдаст суд приоритет - Постановлению правительства или законам, принятым Верховной Радой, в случае противоречия между ними, - об этом мы скажем несколько далее, а сначала рассмотрим этот вопрос в свете дат и комментариев официальных лиц - последовательно и в персоналиях.
Вот как представлено было это поистине поворотное событие в жизни украинского бизнеса самой госпожой Премьер-министром: “Мы не просто примет это постановление сегодня у вас на глазах, а мы обеспечим функционирование “горячей линии”, и где будет идти такая проверка - безусловно, мы будем сразу обращать внимание”.
Премьер-министр пообещала, что после открытия этой линии Кабмин будет обращать внимание на каждый звонок. “Звонки будут собирать как раз Оксана Петровна и Александра Владимировна, даже не Министр, не Секретариат, а люди, которые кровно заинтересованы, чтобы решения, которые мы принимаем, внедрялись в жизнь”, - подчеркнула глава правительства. Кроме того, Ю. Тимошенко отметила, что решение о моратории было принято на рекордном по продолжительности заседании Кабинета Министров, длившемся девять часов, на котором рассматривались нормативные акты, касающиеся малого и среднего бизнеса.
А вот как комментирует Постановление № 502 официальный сайт Кабмина: “Правительство Украины ввело до 31 декабря 2010 года мораторий на проведение органами государственного надзора (контроля) плановых и внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности. Соответствующее постановление было принято на расширенном заседании Кабинета Министров по вопросам рассмотрения и утверждения антикризисных мер, направленных на поддержку и развитие предпринимательства, которое состоялось сегодня (20 мая - прим, ред.) при участии представителей малого и среднего бизнеса.
Мораторий распространяется на все внеплановые проверки, кроме тех случаев, когда о проверке попросят сами предприниматели, или при условии поступления жалобы в органы госконтроля. Кроме того, действие моратория не касается плановых проверок субъектов предпринимательства с высокой степенью риска, а также проверок соблюдения налогового законодательства и отчислений в бюджет.
Согласно постановлению, в случае выявления нарушений в действиях предпринимателей, контролирующие органы не будут налагать сразу штрафные санкции, как это было до сих пор, а будут выносить предписание об устранении выявленных нарушений в течение в среднем 30 дней. Штраф будет взыскиваться только в случае неустранения нарушения в указанный в предписании срок.
Такое решение Правительства будет содействовать увеличению стабильности предпринимательской деятельности, созданию более благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса в Украине”.
Этот комментарий очень важен, т. к. является аутентичным (т. е. данным законодателем) толкованием норм постановления, - в практике и теории толкования законодательства такое толкование считается наиболее весомым наравне с судебным. Из чего следует, что специалисты Кабмина считают, что мораторий не распространяется на:
- проверки соблюдения налогового законодательства и проверки уплаты платежей в бюджет (Пенсионный и социальные фонды); при этом подведомственные налоговой проверки кассовой дисциплины, ВЭД, оборота алкоголя и табака, игорного бизнеса, не относящиеся к “налоговому законодательству”, остаются в подвешенном состоянии между “небом и землей”, но, следуя букве и духу официального толкования, такие проверки под “мораторий” подпадают;
- плановые проверки субъектов предпринимательства “с высокой степенью риска” (понятие законодательством не определенное, под него контролирующие органы могут “подвести” кого угодно, в то же время предприниматели могут отрицать “высокую степень риска” от своего родного бизнеса, ссылаясь на ст. 19 Конституции Украины;
Кроме того, аналитики Кабмина уточняют, что:
- даже если нарушение законодательства и выявлено проверяющими, то применять санкции они не имеют права, а выносят предписание об устранении нарушений, которое должно быть выполнено субъектом предпринимательской деятельности в указанный в предписании срок (обычно - 30 дней), если и тогда не устранил нарушение, - только тогда финансовая санкция. Поскольку в комментарии не конкретизировано, ко всем ли проверкам относится это право или только к подпадающим под “мораторий”, то мы делаем вывод, что ко всем (то есть в том числе и к налоговым!!!)
Вот такой режим максимального благоприятствования, в целом полностью соответствующий практике работы контролирующих органов в странах развитой экономики, по мнению специалистов Кабмина, должен установиться для украинских предпринимателей с 29 мая 2009 года.
Увы, до сих пор публично по поводу моратория не высказались ученые - юристы, практикующие юристы, общественные организации, так что пользуясь случаем выражаем свое сожаление тому, что такое значительное событие оставлено многими специалистами без внимания и быстрого реагирования.
Справедливости ради следует отметить, что известный специалист в сфере налогообложения шеф-редактор журнала “Бухгалтер” Александр Викторович Кирш свою позицию обнародовал, сообщив что под “мораторий” подпадают только предприятия с оборотом до 500 тыс. грн, то есть большинство предприятий находятся вне сферы действия моратория; а председатель комиссии Союза аудиторов Украины, также известный специалист в сфере налогообложения, бухгалтерского учета, аудита Татьяна Николаевна Зацерковная заметила, что при проведении проверок проверяющие руководствуются профильными законами, а не постановлениями правительства (по данным украинских СМИ, “УНИАН”).
Итак, наша точка зрения касательно в первую очередь механизма практической реализации закрепленных Постановлением № 502 прав предпринимателей, а также способа его обеспечения правовыми механизмами (если контролирующие органы не будут соблюдать мораторий) следующая: больше внимания уделять тому, что в таких случаях говорит суд, и в первую очередь Верховный Суд Украины как конституционный орган, уполномоченный обобщать судебную практику, как рекомендует суд, так и правильно ... на данном историческом этапе - ведь как право, так и правоприменительная практика меняется и развивается и судом пересматривается и корректируется ...
Таким образом, согласно имеющимся судебным прецедентам и обобщающим разъяснениям судебной власти, в, случае возникновения коллизии (противоречия) между законодательными актами разного иерархического уровня (законы и постановления правительства, например) и разной сферы правового регулирования (специальные - например, по вопросам налогообложения, и общие - например, в целом о правах и обязанностях контролирующих органов) выработалась следующая общая позиция:
- если нормы имеют разную юридическую иерархию, то применяется норма, имеющая старшую иерархию (Конституция - Закон - Указ Президента - Постановление Кабинета Министров - Приказ центрального органа исполнительной власти);
- если нормы имеют разную специализацию (например, общая норма и специальная норма) и при этом равную юридическую иерархию, то действует специальная норма;
- если нормы имеют равную иерархию и одинаковую специализацию, то действует более поздняя по времени принятия норма.
Такой позиции придерживаются и ведущие украинские юристы - теоретики, например О. Ф. Скакун. “Теория государства и права”. - Харьков: Консум, 2001. 395 с.
По нашему мнению, этой позиции и будут придерживаться суды при вынесении решений по спорным вопросам, связанным с проведением проверок.
А мы в свою очередь будем регулярно информировать вас, уважаемые читатели, о разъяснениях центральных контролирующих органов, судебной практики, комментариях ведущих государственных деятелей и юристов по вопросу применения в реальной жизни Постановления № 502, о результатах использования его норм и прав предпринимателями для защиты себя от подлежащих мораторию проверок.
_________________
1 Постановление КМУ от 14.04.2009 г. № 366 “Об уплате взносов на общеобязательное государственное пенсионное страхование физическими лицами - субъектами предпринимательской деятельности, избравшими особый способ налогообложения”.
2 Законодательная, исполнительная и судебная, которые иногда называют “ветви власти”, что хотя и не вполне грамотно, но сути не меняет.
Список использованных документов
Постановление № 502 - Постановление КМУ от 21.05.2009 г. № 502 “О временных ограничениях по осуществлению мер государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности на период до 31 декабря 2010 года”
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 24-25 (702-703),
15 июня 2009 г.
Подписной индекс 40783