КОНСУЛЬТУЄ ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ
Департамент погашення прострочених податкових зобов'язань
Особливості продовження строку застосування
адміністративного арешту активів платників податків
за поданням керівника податкового органу
Відповідно до Закону № 2181-III та Порядку № 386 застосування адміністративного арешту активів платників податків за наявності законодавчих підстав для виконання органами ДПС відповідного рівня цих повноважень чітко розподілено за двома напрямами. Зокрема, існує так званий загальний термін застосування адміністративного арешту активів платника податків, за яким арешт накладається строком до 96 год від часу підписання відповідного рішення керівництвом податкового органу.
Наступним напрямом застосування адміністративного арешту активів платника податків є випадки, за яких неможливо встановити власника таких заарештованих активів за будь-яких підстав, а саме: відповідні особи відсутні за місцезнаходженням, визначеним у протоколі про тимчасове затримання активів; не виявлено осіб взагалі або активи було затримано без знаходження осіб, яким вони належать на правах власності чи інших правах, тощо. За перелічених умов адміністративний арешт зазначених активів діє протягом строку, визначеного законодавством для визнання таких активів безхазяйними, або у разі коли такі активи є такими, що швидко псуються, - протягом граничного строку, визначеного законодавством.
Слід звернути увагу на те, що в такому випадку додатковими нормативно-правовими актами, які регулюють питання розпорядження безхазяйним майном, є:
ст. 10 Закону № 509-ХІІ, згідно з якою до функцій державних податкових інспекцій у районах, містах без районного поділу, районах у містах, міжрайонних та об'єднаних державних податкових інспекцій віднесено в тому числі і проведення роботи, пов'язаної з виявленням, обліком, оцінкою та реалізацією в установленому законом порядку безхазяйного майна, майна, що перейшло за правом успадкування до держави, скарбів і конфіскованого майна;
постанова № 778, відповідно до якої визначено основні завдання органів ДПС, і одним з них є здійснення в межах своїх повноважень контролю за обліком, зберіганням, оцінкою та реалізацією конфіскованого та іншого належного державі майна;
Цивільний кодекс, статтями 335 - 344 якого визначено основні правові диспозиції стосовно набуття права власності на безхазяйну річ (в тому числі на знахідку та на рухому річ, від якої власник відмовився тощо) та набувальної давності щодо таких речей.
У разі застосування адміністративного арешту активів за загальновстановленим терміном керівнику податкового органу надано право прийняти рішення про продовження дії такого арешту на термін, що перевищує 96 год (за винятком годин, що припадають на вихідні та святкові дні). Однак зазначений строк не може бути продовжено в адміністративному порядку, в тому числі за рішенням інших державних органів.
Для виконання цього повноваження керівник органу ДПС в обов'язковому порядку повинен звернутися до суду з поданням про продовження строку арешту активів платника податків за наявності достатніх підстав вважати, що звільнення активів з-під адміністративного арешту може загрожувати їх зникненню або знищенню.
Щодо активів, які перебувають під адміністративним арештом у зв'язку, з відсутністю їх власника, то в такому випадку керівником податкового органу не приймається рішення про продовження такого арешту, а застосовуються спеціальні терміни, розпорядження майном, визначені законодавством з питань виявлення, вилучення та реалізації безхазяйного майна.
Адміністративний арешт активів платника податків є винятковим способом забезпечення можливості здійснення таким платником розрахунків з бюджетом по податках, зборах (обов'язкових платежах). Метою застосування адміністративного арешту є, зокрема, виключення можливості для платника податків, який порушив чинне законодавство, передати активи іншій особі, уникнувши таким чином майнової відповідальності за ці порушення. Саме тому ст. 9 Закону № 2181-III передбачено можливість розгляду судом подання про продовження адміністративного арешту активів платників податків протягом 48 год. При цьому, як було зазначено, такий термін також не включає години вихідних та святкових днів.
Практично з початку набрання чинності ст. 9 Закону № 2181-III (з 01.10.2001 р.) питання процесуальних дій щодо продовження термінів застосування за поданням керівника відповідного податкового органу адміністративного арешту активів платників податків - порушників законодавства неодноразово було предметом обговорення на рівні вищих органів судової влади.
Так, у листі № 01-3/30 Вищий господарський суд України, звертаючись до Верховного Суду України, вказував на необхідність обговорення шляхів вирішення питань, які виникли у судовій практиці в зв'язку із застосуванням положень Закону № 2181-III, та просив Верховний Суд України висловити свою позицію з цього приводу.
Зазначалося, що відповідно до пп. 9.3.3 п. 9.3 ст. 9 вищенаведеного Закону керівник органу ДПС (його заступник) має право звернутися до суду (арбітражного суду) з поданням про продовження терміну арешту активів платника податку за наявності підстав вважати, що звільнення активів з-під адміністративного арешту може загрожувати їх зникненню або знищенню, а суд (арбітражний суд) повинен прийняти відповідне рішення протягом 48 год з моменту отримання такого звернення. Проте чинне законодавство, у тому числі Закон № 2181-III і Господарський процесуальний кодекс, не містить механізму вирішення відповідних питань. Щодо цього Кодексу, то він застосовується для розгляду справ винятково в позовному провадженні.
Зокрема, потребувало визначення форми відповідного подання податкового органу, порядку звернення з ним до господарського суду, порядку розгляду його судом, форми судового акта, який має бути прийнято за результатами розгляду, способу виконання такого акта тощо. До того ж питання про продовження строку адміністративного арешту не має ознак спору.
Згодом це питання було розглянуто на Пленумі Вищого господарського суду України, який у своїй постанові № 1056 зазначив, що одним із найактуальніших завдань органів державної влади є протидія правопорушенням у сфері економіки. Основним чинником запобігання скоєнню таких правопорушень є здійснення державними органами дієвого контролю за діяльністю суб'єктів господарювання. Протидія правопорушенням у сфері економічних правовідносин потребує консолідації зусиль усіх державних органів, максимального використання ними важелів правового впливу на недобросовісних суб'єктів господарювання.
Крім того, у цій постанові зазначено, що у переважній більшості суди правильно застосовують законодавство про податки. Водночас мають місце випадки неоднакового вирішення спорів, що, як правило, пов'язано з нестабільністю правових норм, суперечностями у них та прогалинами в нормативному регулюванні податкових правовідносин. Проте подекуди суди припускаються помилок у застосуванні правових норм, що призводить до скасування судових рішень.
Такий стан справ вимагає вжиття заходів, спрямованих на усунення недоліків правового регулювання у цій сфері та узагальнення судової практики зі спорів за участю органів ДПС.
Одним з питань, що були предметом обговорення на вищезазначеному Пленумі і знайшли своє відображення в постанові № 1056, став розгляд судами подань керівників податкових органів про продовження дії адміністративного арешту активів платників податків - боржників.
Так, Пленум Вищого господарського суду України ухвалив, що при зверненні податкового органу на підставі пп. 9.3.3 п. 9.3 ст. 9 Закону № 2181-III з поданням про продовження строку адміністративного арешту активів платника податків суду слід враховувати те, що згідно з приписом зазначеної правової норми суд повинен прийняти за результатами розгляду такого подання відповідне рішення протягом 48 год від моменту отримання подання.
При цьому судам слід виходити з того, що відповідно до частини другої ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, а частиною шостою ст. 4 Господарського процесуального кодексу забороняється відмова у розгляді справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
До законодавчого врегулювання судової процедури розгляду подання керівника податкового органу про продовження терміну дії застосування адміністративного арешту активів платника податків судочинство за такою категорією справ повинно здійснюватися відповідно до положень ст. 129 Конституції України та Господарського процесуального кодексу.
Крім того, постановою № 1056 Вищий господарський суд України визначив за необхідне надавати апеляційним та місцевим судам методичну допомогу у застосуванні законодавства про оподаткування.
Наступним кроком Вищого господарського суду України з приводу вищезазначеного було видання окремого спеціального листа № 06-4/943 щодо деяких питань розгляду судами подань органів ДПС про продовження строку адміністративного арешту активів платника податків.
Позицію Вищого господарського суду України з цього питання викладено в межах виконання постанови № 1056 у частині надання методичної допомоги судам у застосуванні законодавства про оподаткування.
Зокрема, вищою судовою інстанцією зазначено, що у разі надходження до суду відповідного подання керівника органу ДПС про продовження строку дії адміністративного арешту активів платника податків - порушника суд повинен враховувати таке.
Згідно з приписами частини другої пп. 9.3.3 п. 9.3 ст. 9 Закону № 2181-III керівник органу ДПС (або його заступник) має право звернутися до суду з поданням про продовження строку адміністративного арешту активів платника податків. При цьому в поданні в обов'язковому порядку мають бути зазначені підстави, за наявності яких звільнення активів з-під адмі ністративного арешту може загрожувати їх зникненню або знищенню. Вищим господарським судом також наголошено на тому, що суд повинен прийняти відповідне рішення за результатами розгляду такого подання протягом 48 год від моменту його отримання.
При цьому судам слід виходити, з того, що відповідно до частини другої ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі, а частиною шостою ст. 4 Господарського процесуального кодексу забороняється відмова у розгляді справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Тому до законодавчого врегулювання судової процедури розгляду зазначеного подання судочинство у такій категорії справ повинно було здійснюватися відповідно до положень ст. 129 Конституції України та Господарського процесуального кодексу.
Враховуючи вимоги чинного законодавства про підвідомчість справ судам, керівник органу ДПС повинен звертатися з поданням про продовження строку застосування адміністративного арешту активів платника податків, який набув статусу суб'єкта підприємницької діяльності, до суду за місцем знаходження платника податків, щодо якого прийнято рішення про адміністративний арешт активів такого платника.
Вищим господарським судом також було встановлено перелік вимог до інформаційного наповнення подання органу ДПС про адміністративний арешт активів платника податків з метою забезпечення повного, всебічного, об'єктивного розгляду справ і дотримання принципів судочинства під час розгляду питань, пов'язаних з продовженням дії адміністративного арешту.
Таким чином, до наведеного переліку відомостей, які мають підтверджуватися відповідними документами, в обов'язковому порядку включаються:
найменування суду, до якого воно подається;
найменування органу ДПС та його . поштова адреса із зазначенням виконавця рішення про адміністративний арешт активів;
найменування платника податків, його поштову адресу та номери рахунків у банківських установах;
відомості про набуття платником податків статусу суб'єкта господарювання;
підстави для застосування адміністративного арешту активів платника податків;
відомості про заарештовані активи платника податків;
підстави і строк, на який податковий орган просить продовжити адміністративний арешт активів платника податків, та обґрунтування зазначеного строку;
відомості про розмір податкового боргу;
інші необхідні дані;
докази належного вручення копії подання про продовження адміністративного арешту активів платнику податків;
перелік документів, що додаються до подання.
При цьому суд звертає увагу на те, що вимоги органів ДПС можуть стосуватися лише питання продовження строку дії адміністративного арешту активів платника податків, оскільки розгляд наведеного подання відбувається не в порядку позовного провадження.
Окремо Вищим господарським судом України зазначено, що підстави для повернення подання залишаються такими:
подання підписано особою, яка не має права його підписувати, або особою, службове становище якої не зазначено;
у поданні не зазначено повного найменування податкового органу чи платника податків, їх поштової адреси;
у поданні не зазначено обставини, на яких грунтуються вимоги про продовження адміністративного арешту активів;
у поданні зазначено інші вимоги, крім продовження терміну адміністративного арешту;
не надано доказів вручення платнику податків копії подання про продовження строків адміністративного арешту активів.
Суд також звернув увагу на необхідність дотримання вимог пп. 9.3.3 п. 9.3 ст. 9 Закону № 2181-III у частині вручення органом ДПС подання про продовження термінів дії адміністративного арешту активів платника податків до суду в робочий час не пізніше 48 год до закінчення визначеним Законом граничного строку застосування арешту, за винятком випадків; коли власника заарештованих активів не встановлено (не виявлено).
Посилаючись на положення ви-щенаведеного Закону, Вищим господарським судом було зазначено, що суду не надано право відновлювати строк адміністративного арешту активів, тому суд може прийняти рішення про продовження строку адміністративного арешту активів платника податків за умови, що такий адміністративний активів діє на час розгляду подання судом. В іншому випадку, якщо на час розгляду подання судом строк дії адміністративного арешту активів закінчився, суд припиняє провадження у справі.
Під час винесення ухвали про призначення справи до розгляду суд повинен зобов'язати органи ДПС вжити заходів для своєчасного та належного повідомлення платника податків про час і місце розгляду справи з наданням доказів про таке повідомлення в судовому засіданні. Йдеться про повідомлення платника податків в найкоротші терміни в межах визначеного Законом № 2181-III терміну (48 год).
Відповідно до встановлених чинним законодавством основних принципів судочинства (змагальності, рівності сторін перед законом і судом, гласності розгляду справ) суд розглядає подання за участю представників обох сторін процесу застосування та продовження термінів дії адміністративного арешту - органу ДПС та платника податків. Неявка платника або його представника за наявності доказів про повідомлення його про час та місце розгляду справи не перешкоджає розгляду подання по суті.
Виходячи з вимог Закону № 2181-III Вищий господарський суд зауважив, що суд повинен розглянути подання протягом 48 год з моменту його одержання. До цього строку не включаються години, що припадають на вихідні та святкові дні. Обчислення строку для розгляду подання судом відбувається в годинах, починаючи з часу надходження подання до суду. Тому при прийнятті подання до канцелярії суду слід зазначати на ньому час (годину та хвилини) його отримання.
За результатами розгляду подання суд приймає рішення, зміст якого повинен відповідати законодавче встановленим вимогам. При цьому, приймаючи рішення за результатами розгляду подання, суд не вправі задовольняти його частково, обмежуючи строк застосування адміністративного арешту активів іншим часом, ніж зазначається в поданні, або змінюючи вид обраного органом ДПС адміністративного арешту (повний чи умовний).
Слід мати на увазі, що оскільки термін, на який судом може бути продовжено адміністративний арешт, Законом № 2181-III не обмежено, у поданні про продовження дії адміністративного арешту керівник державного податкового органу повинен зазначити, мотивувати та обгрунтувати термін, на який має бути продовжено арешт.
Таким чином, на підставі постанови № 1056, яка поклала початок у формуванні позиції судової влади щодо питання продовження термінів дії адміністративного арешту активів платника податків, вдалося визначити певні параметри форми відповідного подання органу ДПС, порядку звернення з ним до суду, порядку розгляду його судом, форми судового акта, який має бути прийнято за результатами розгляду, способу виконання такого акта тощо.
У подальшому судова практика розгляду справ, пов'язаних із застосуванням норм Закону № 2181-III щодо процедури адміністративного арешту активів платника податків у частині продовження терміну його дії, вимагала додаткових роз'яснень. Слід зазначити, що при наданні таких роз'яснень суди вищих інстанцій - Верховний Суд України та Вищий господарський суд України підтримали раніше визначену позицію щодо даного питання.
Зокрема, згідно з листом Вищого господарського суду України № 01-8/343 з метою забезпечення правильного й однакового застосування законодавства у справах про продовження адміністративного арешту активів платників податків Вищий господарський суд України цим листом довів до відома постанову Верховного Суду України у справі № 21/126 зазначеної категорії.
Цією постановою Верховний Суд України скасував постанову Вищого господарського суду України, в якій останній наполягав на неможливості прийняття подання районної ДПІ про продовження терміну застосування адміністративного арешту активів, на тій підставі, що згідно з вимогами законодавчих актів суд розпочинає провадження у справі лише за наявності позовної заяви або заяви у справі про банкрутство.
Верховний Суд України також зазначив, що відповідно, до вимог законодавства до суду мають право звертатися державні та інші органи влади, зокрема у випадках, передбачених законодавчими актами України. У пп. 9.3.3 п. 9.3 ст. 9 Закону № 2181-III передбачено таку форму звернення керівників органів ДПС до суду, як подання про продовження терміну застосування адміністративного арешту платника податків.
Тобто питання правомірності звернення та розгляду судами подань податкових органів про продовження строків застосування адміністративних арештів платників податків, що порушують законодавство України, було остаточно врегульовано на рівні вищої судової інстанції України, а саме Верховного Суду України.
Згодом, з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства, який згідно із Законом № 2747-ІV набрав чинності з 01.09.2005 р. (за винятком окремих положень щодо звільнення особи від оплати правової допомоги та забезпечення надання правової допомоги), постало питання про визначення підсудності справ про розгляд подань керівників органів ДПС на продовження термі-,нів застосування адміністративного арешту активів платників податків.
З цього приводу Вищий адміністративний суд України в оглядовому листі № 1329/9/1/13-07 направив адміністративним судам України у порядку інформації та для врахування при розгляді справ огляд судової практики Вищого адміністративного суду України у справах, у яких висловлено правову позицію стосовно визначення підсудності адміністративних справ.
Зокрема, зазначено, що податковим органом заявлено позовні вимоги про застосування арешту активів платника податків та зобов'язання позивача допустити до проведення перевірки спеціалістів контролюючого органу.
Однак місцевий суд відмовив у відкритті провадження у справі відповідною ухвалою. Згодом апеляційний суд виніс ухвалу, якою підтримав позицію місцевого суду з цього приводу.
При винесенні ухвали суд першої інстанції виходив з того, що спори за позовами суб'єктів владних повноважень до суб'єктів господарської діяльності про застосування адміністративно-господарських санкцій (глава 27 Господарського процесуального кодексу) або за іншими вимогами у межах їх владних повноважень не віднесено до компетенції адміністративних судів. При цьому суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції.
Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України висловив таку позицію.
Справою адміністративної юрисдикції може бути передано на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами щодо їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавче уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти, відповідно, зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта.
Статтею 4 Закону № 509-ХІІ установлено, що ДПА України є центральним органом виконавчої влади. ДПА в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі підпорядковуються ДПА України. ДПІ у районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах, міжрайонні та об'єднані ДПІ підпорядковуються відповідним державним податковим адміністраціям в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Відповідно до ст. 2 цього Закону завданням органів ДПС є здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством.
Підпунктом 2.3.1 п. 2.3 ст. 2 Закону № 2181-III визначено, що органами, уповноваженими здійснювати заходи з погашення податкового боргу, є виключно податкові органи.
При цьому згідно з пп. 3.1.1 п. 3.1 ст. З вищенаведеного Закону активи платника податків можуть бути примусово стягнені в рахунок погашення його податкового боргу лише за рішенням суду.
Системний аналіз змісту зазначених норм права свідчить про те, що органи ДПА України є органами виконавчої влади, їм надано право здійснювати контроль за правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів та здійснювати заходи погашення податкового боргу, зокрема примусово Шляхом звернення до суду.
Оскільки ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства встановлено категорії спорів, на які поширюється компетенція адміністративних судів, щодо вирішення адміністративних справ, така справа повинна розглядатися'в порядку адміністративного судочинства, оскільки згідно з нормами цього Кодексу підпадає під визначення спорів за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, установлених законом.
Судами попередніх інстанцій визнано, що за своєю правовою природою правовідносини сторін належать до правовідносин у сфері державного управління. Однак у відкритті провадження в адміністративній справі помилково відмовлено, у зв'язку з чим рішення судів попередніх інстанцій скасовано.
Таким чином, Вищим господарським судом України чітко визначено правову позицію стосовно того, що спори між податковими органами та суб'єктами господарювання про звернення стягнення на активи платників податків є публічно-правовими спорами, підвідомчими адміністративним судам. З цього приводу слід додати, що адміністративний арешт активів платника податків є виключним способом забезпечення можливості погашення податкового боргу такого платника, а тому застосування адміністративного арешту активів платника податків та продовження строків його дії в судовому порядку є одним із способів звернення стягнення на активи платника податків - боржника.
Підтвердженням послідовності ви-щенаведених правових позицій Верховного Суду України та Вищого господарського суду України є судова практика, що сформувалася на цей час протягом всього строку застосування адміністративного арешту активів платника податків та продовження строків його дії на підставі ст. 9 Закону № 2181-III.
Микола ЧМЕРУК,
директор Департаменту,
та Володимир ТАРАСЕНКО,
заступник директора Департаменту
“Вісник податкової служби України” № 13 квітень 2010 р.
передплатні індекси:
22599 (укр.) 22600 (рос.)