ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ
ЛИСТ
27.07.2005 N 841/8/33-2153
Щодо Звіту місії Наглядової ради
про реалізацію проекту
"Модернізація ДПС України - 1"
У період з 4 по 15 квітня 2005 року в ДПА України працювала друга місія Наглядової ради, створеної відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року N 697 "Про утворення Наглядової ради з питань реалізації проекту "Модернізація державної податкової служби України - 1", який підтримується Міжнародним банком реконструкції та розвитку" (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2004 року N 899 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 р. N 697") (далі - Постанова КМУ).
Метою місії було здійснення незалежної оцінки стану реалізації проекту "Модернізація державної податкової служби України - 1".
За результатами місії членами наглядової ради підготовлено Звіт місії Наглядової ради від 15.04.05 (далі - Звіт), на основі якого розроблено заходи по впровадженню рекомендацій членів Наглядової ради.
Відповідно до Постанови КМУ ( 899-2004) Звіт повинен бути оприлюднений в ЗМІ.
Листом КМУ від 11.07.05 N 26422/3/1-05 було надано згоду на оприлюднення Звіту в засобах ЗМІ.
В.о. директора Департаменту розвитку та модернізації
державної податкової служби ДПА України Л.Боцманова
Звіт
Наглядової ради з питань реалізації
проекту "Модернізація державної
податкової служби України - 1"
Вступ
У період з 4 по 15 квітня 2005 року, відбулася місія Наглядової ради (НР) з питань Проекту модернізації державної податкової служби України (ПМДПС) у складі пп. Юпа ван Люнтерена, Віталія Ільїна та Матса Генрікссона в м. Києві, Україна з метою відстеження та оцінювання поступу в ході виконання проекту модернізації. Пан Джеймс Оуенз, член Наглядової ради не брав у ній участі через несвоєчасне виконання формальностей, необхідних для його участі.
Головною метою цієї місії було оцінювання ходу впровадження й розвитку ПМДПС, здійснення початкового аналізу даних, зазначених у Показниках відстеження просування та впровадження ПМДПС, які було узгоджено впродовж нашої попередньої місії у вересні 2004 року, та ознайомлення з сучасною ситуацією, яка склалася після зміни Уряду. Ми відвідали податкові адміністрації м. Києва та Київської області. Ми також відвідали Черкаську обласну та міську податкову адміністрацію. Члени НР обрали пана Матса Генрікссона головою НР у рамках цієї місії.
Світовий банк, керівництво і персонал Державної податкової адміністрації України (ДПА) сприяли нам у організації значної кількості зустрічей з представниками органів влади України, бізнесових структур, а також окремими особами.
Ми мали зустрічі з паном Кірєєвим О.І. - головою ДПА України, пп. Ревуном В.І. - заступником голови ДПА України, Козименком А.В. - директором Департаменту розвитку і модернізації ДПС, Боцмановою Л.В. і Фурманом А.П. - першими заступниками директора Департаменту модернізації та значною кількістю їхніх співробітників, які надали інформацію щодо більшості аспектів заходів із модернізації. Відбулися також зустрічі з представниками низки організацій та окремими особами поза органами влади. Під час цих зустрічей обговорювались нещодавні зміни та покращення стану взаємин між платниками податків, об'єднаннями й асоціаціями платників податків та органами Державної податкової служби України. Ми також обговорювали питання щодо покращення якості масово-роз'яснювальної роботи серед платників податків як результат впровадження проекту модернізації.
Ми хотіли б висловити нашу вдячність усім, з ким ми зустрічались, за те, що вони виділили частину свого дорогоцінного часу для спілкування з нами, і за надання нам інформації та висловлення своїх точок зору на стан справ у податковій системі та податковій адміністрації України.
Роль Наглядової ради
Створення НР як незалежного органу для оцінювання ходу виконання ПМДПС було передбачене умовами Світового банку щодо надання відповідної позики. Звіти НР Кабінетові Міністрів України та її висновки й рекомендації оприлюднюватимуться. Незалежність і чесність НР є необхідними передумовами для виконання її ролі. НР повинна мати вільний доступ до інформації та можливість висловлення своїх висновків і рекомендацій без жодних обмежень. Таким чином, члени НР ретельно відстежуватимуть виконання робіт згідно з вимогами Положення, а також те, як саме поширюватимуться відповідні висновки й рекомендації.
Звіт Наглядової ради за результатами
місії у вересні 2004 року
Звіт Наглядової ради за результатами місії у вересні 2004 року було подано колишньому першому заступникові прем'єр-міністра згідно з положенням НР. Його було також направлено голові ДПА України на той час. Висновки та рекомендації членів НР були йому презентовані на заключній зустрічі.
Звіт за результатами місії у вересні 2004 року було оприлюднено на сайті ДПА та направлено органам ДПС, а також у газеті "Консультант" та журналі "Вісник податкової служби України".
ДПА вжила заходів у відповідності до нашого звіту з метою виконання наших рекомендацій. Ці заходи зазначені у документі "Про статус впровадження заходів щодо виконання рекомендацій членів Наглядової ради", які охоплюють більшість рекомендацій. Загалом, ДПА продемонструвала бажання та наміри діяти відповідно до рекомендацій. Члени НР із задоволенням дізналися, що на регіональному та районному рівнях ДПС України добре обізнані з їхнім звітом за вересень 2004 року. Деякі роботи ще знаходяться на стадії планування, а деякі не можуть бути впроваджені ДПА самостійно. Слід забезпечити політичну підтримку змінам у законодавстві. Члени НР високо цінують це та відстежуватимуть подальший розвиток подій. У цьому звіті ми розглянемо питання щодо заходів, які не були започатковані ДПА для виконання наших рекомендацій.
Визначення орієнтовних показників
З метою забезпечення порівняння й оцінювання поступу та розвитку такої всеохоплюючої та довгострокової програми, слід визначити низку показників розвитку та виконання проекту. Такі показники мають бути стабільними й незмінними впродовж усього періоду впровадження проекту. Члени НР і ДПА дійшли згоди щодо переліку таких показників, який зазначений у Додатку до Звіту за вересень 2004 р. Відібрані показники відбиватимуть розвиток ключових процесів адміністрування податків.
На початку місії, ДПА надала членам НР перелік орієнтовних показників, складений на основі статистичних джерел, наявних у ДПА. Інформація, схоже, є повною та відбиває реальні факти, які лежать в основі. Члени НР, однак, виявили деякі недоліки у цій звітності. Більшість даних щодо управління справлянням податків є відсутніми (кількість своєчасно поданих податкових декларацій, кількість прострочених або неповних платежів, кількість санкцій). Відповідно до пояснення ДПА, інформація зберігається на районному рівні, і її можна компілювати лише вручну. Щодо показників контрольної роботи, дані про перевірки на місцях та кабінетний аудит не зазначені згідно з домовленостями. Що стосується примусового стягнення податків, то зазначена лише загальна кількість, інформація не розбита за видом податку та давністю податкової заборгованості. Ці недоліки фактично унеможливлюють докладний аналіз цих важливих процесів, до того ж, порушують досягнуті домовленості.
Члени НР стурбовані такими недоліками і запитують наступну інформацію на майбутнє:
- кількість зібраних даних щодо управління справлянням податків та їхня презентація у повному обсязі згідно з домовленостями;
- показники контрольної роботи із розбивкою за перевірками на місцях та кабінетним аудитом (кількість та результати перевірок);
- інформація про примусове стягнення податків за типом податку та давністю податкової заборгованості.
Державною податковою адміністрацією України надані членам Наглядової ради узагальнені результати опитування платників податків щодо їхнього ставлення до податкової системи. Члени НР дійшли згоди, що ці показники не можуть відображати дійсний стан речей, оскільки опитування платників податків проводилося підрозділами ДПС, у тому числі податковою міліцією замість незалежних інститутів або громадських організацій.
Рекомендація. Опитування платників податків в подальшому слід проводити незалежними інститутами соціологічних досліджень або громадськими організаціями за домовленістю з ними.
Висновки та рекомендації
Загальні спостереження
Наразі настав переломний момент для двох вирішальних напрямів розвитку податкової системи в Україні. Призначено нове керівництво ДПА, яке має велике бажання запровадити напрацювання проекту модернізації на нижчому рівні податкової служби України та отримати конкретні результати, а також відчути реальні зміни у повсякденній роботі податківців та практиці виконання податкового законодавства платниками податків. До того ж, було виконано значний обсяг робіт із планування та підготовки проекту модернізації. Настав час переходити від планування до впровадження.
Ознайомившись із початковими етапами впровадження проекту модернізації, ми переконалися, що його старт є багатонадійним. Було отримано політичну підтримку. Створено організацію (Департамент розвитку і модернізації ДПС), обов'язками якої є планування та ініціювання змін. Департамент розробив стратегічний та детальний план дій для виконання всіх робіт у рамках проекту. Було надано технічну допомогу в багатьох ключових напрямах проекту. Впровадження проекту модернізації фінансуватиметься за рахунок коштів позики Світового банку та державного бюджету України.
Незважаючи на те, що представники приватного сектора, з якими ми мали зустрічі, вважають, що податкова служба розвивається у правильному напрямі, члени НР відчувають, що до цього часу надавалося особливе значення плануванню, і недостатня увага приділялася реалізації цих планів. Лише незначна кількість результатів модернізації є очевидними: вдосконалені процедури, зокрема, процедури розподілу платників ПДВ за категоріями уваги, підвищена ефективність операційної діяльності та покращені взаємини із платниками податків. Попереднє керівництво ДПА, Департамент модернізації та Світовий банк несуть спільну відповідальність за це.
Концепція змін і управління змінами
Неясним для нас було, як саме попереднє вище керівництво мало намір втілювати в життя концептуальні плани модернізації на операційному рівні. Можна здійснити організаційні структурні зміни та запровадити нові процедури, використовуючи звичайні засоби командної культури. Змінювання ставлення персоналу до своїх нових обов'язків та платників податків вимагає широкого залучення персоналу до процесу змін. Фактичні зміни в такій великій організації, якою є ДПА наразі, повинні відбуватися в умах і серцях значної кількості персоналу, залученого до цього процесу та поінформованого про концепції, які лежать в основі змін, а також цілі, яких слід досягти в рамках ПМДПС.
Послідовний підхід, відповідно до якого спочатку слід завершити розробку інформаційно-комунікаційних систем перед тим, як започатковувати зміни у робочих процесах та структурі організації, на нашу думку, не буде ефективним. Ми підтримали би започаткування дійсних змін, принаймні, у рамках декількох пілотних проектів до кінця цього року. Це дасть можливість для подальшого розвитку концепцій, які були дуже докладно описані. Можна збільшити кількість таких проектів або, зрештою, можна запровадити їхні результати у національному масштабі на початку 2007 року. Нові концепції, звісно, не можна повністю впровадити, оскільки вони ще не забезпечені інформаційно-комунікаційною підтримкою (ІКТ). Проте, ми знаємо зі свого досвіду, що підхід, відповідно до якого за плануванням послідовно слідує розробка інформаційно-комунікаційних систем, а лише потім відбуваються конкретні зміни, ніколи не спрацює у такому широкомасштабному проекті, як модернізація ДПС. Зміни у бізнес процесах, структурі організації та розробці ІКТ мають бути взаємопозв'язаними, зростаючими та взаємодоповнюючими.
Рекомендація. Зсунення наголосу з подальшого докладного планування проекту модернізації на впровадження конкретних актуальних завдань є вкрай необхідним. У цьому контексті, НР рекомендує вищому керівництву ДПА України розглянути можливість включення Департаменту модернізації безпосередньо до центрального апарату ДПА України (чисельність якого, можливо, буде зменшено) упродовж цього року. Членами НР вважається доцільним покращення координації Програми модернізації з іншими проектами, спрямованими на реформування податкової служби. Ми порекомендували б залишити незалежним від центрального апарату мозковий центр із стратегічних питань, підпорядкований безпосередньо голові ДПА та його заступникові, який відповідає за модернізацію в цілому.
Податкова політика
Упродовж останніх декількох років, було вжито низку важливих заходів у сфері податкової політики, у тому числі запровадження спрощеної системи оподаткування та прийняття нового закону про податок з доходів фізичних осіб. Новий уряд прийняв рішення скасувати податкові пільги в податковому законодавстві у великому масштабі та вжив заходів щодо підвищення ефективності Закону про ПДВ ( 168/97-вр ).
ДПА України проведена значна робота по підтримці роботи у вдосконаленні податкового законодавства. З цією метою, у регіонах створені спеціальні групи по формуванню пропозицій стосовно удосконалення податкового законодавства.
Нам повідомили, що наразі виконується робота по розробці нового податкового кодексу. Однією з цілей є внесення ясності у податковий кодекс та його спрощення. Загальна кількість законодавчих актів та допоміжних юридичних документів, таких як підзаконних актів, постанов та розпоряджень, які зараз є чинними у податковій системі, перевищує 1900, деякі з них суперечать один одному. Велика кількість запитів платників податків на роз'яснення пов'язаних із оподаткуванням питань указує на нагальну потребу у реформуванні законодавства.
Рекомендація. Робота щодо реструктуризації податкового кодексу є дуже важливою. ДПА має докласти значних зусиль, щоб сприяти розробці простішого, яснішого однозначнішого податкового кодексу. Від цього матимуть користь як платники податків, так і ДПА, і, ймовірно, це сприятиме підвищенню рівня добровільної сплати податків.
Людські ресурси
У звіті від вересня 2004 року, ми висловили стурбованість, що керівництво ДПА ще не подало бачення/концепцію майбутньої реструктуризації персоналу та навчання необхідним умінням. Наразі управління людських ресурсів розробляє проект такого плану. Ми зазначаємо це із задоволенням та підкреслюємо, що охоплення цим планом персоналу всієї ДПС та питань людських ресурсів у повному обсязі, які стосуються проекту модернізації, є важливим.
Відповідно до орієнтовних показників, лише один із п'яти співробітників ДПС задіяний у кваліфікованій роботі з управлінь справлянням податків та примусового стягнення податків. У 2004 році, 6534 працівників займалися перевірками, 3096 - примусовим стягненням, 1403 - масово-роз'яснювальною роботою та 305 співробітників були залучені до розгляду апеляцій в системі ДПС. Це складає менш ніж 20% загальної чисельності персоналу, яка становить 62163 особи. Сучасні податкові адміністрації виділяють більше половини свого персоналу на виконання таких обов'язків.
Рекомендація. ДПА має вжити потужних заходів з тим, щоб навчити додаткові людські ресурси виконанню кваліфікованої роботи по управлінню справлянням податків (аудит та масово-роз'яснювальна робота), примусовому стягненню та розгляду апеляцій з метою посилення цих ключових функцій податкової служби шляхом перерозподілу людських ресурсів з інших напрямів діяльності.
Податковий блок та управління обігом документів
Нам повідомили, що всі приготування для відновлення роботи тендерного комітету для прийняття рішення щодо тендерних пропозицій вже завершені як за контрактом з податкового блоку, так і контрактом з управління обігом документів. Здається нагальним започаткування розробки цих надзвичайно важливих інформаційних систем якнайскоріше. Отже, слід призначити членів тендерного комітету якнайскоріше для прийняття рішення щодо обох систем з метою започаткування процесу розробки цього літа.
Управління розробкою систем такого масштабу та вартості є дуже складною спеціалізованою роботою. На нашу думку, слід серйозно зважити на необхідність укладення контракту з третьою стороною з метою надання допомоги в цьому процесі та, особливо, здійснення контролю та управління роботою консорціуму, який виконуватиме роботи за контрактом.
Уникнення від сплати податків
та податкове шахрайство.
Ідентифікація та реєстрація
платників податків
Як зазначено вище, широко розповсюджена думка, що частка тіньової економіки в Україні є істотною. Це означає, що велика кількість потенційних платників податків не робить внесок у збільшення податкових надходжень до бюджету або не тією мірою, якою повинна. Уже в нашому звіті від вересня 2004 р. ми висловили думку, що ДПС виділяє недостатні ресурси на виявлення випадків уникнення від сплати податків та податкового шахрайства, а також внесення додаткових платників податків до податкової мережі. Ми вважаємо, що це спостереження і досі має силу.
Дані, зазначені в показниках, вказують на різке збільшення поданих податкових декларацій підприємцями у 2004 році порівняно з 2003 роком. Таку різницю не можна пояснити лише збільшенням кількості підприємців. Імовірніше, що вони реєструються як самозайняті з тим, щоб платити знижену податкову ставку та скористатися спрощеним режимом оподаткування, встановленим для малих підприємств.
Новий Уряд скасував більшість звільнень від сплати податків та інших податкових пільг. Деякі платники податків, які звикли до таких пільг, можливо схочуть компенсувати втрату пільг, удаючись до уникнення сплати податків.
Рекомендація. ДПС має ініціювати додаткові заходи щодо зниження дефіциту податкових надходжень як результат уникнення від сплати податків та податкового шахрайства, а також ідентифікації додаткових платників податків та їхньої реєстрації з метою справляння податків.
ДПС має приділити увагу ризику, пов'язаному із намаганнями фізичних осіб реєструватися як приватні підприємці з метою уникнення сплати податку на доходи фізичних осіб.
ДПС має також включити втрату податкових пільг у перелік факторів ризику щодо відбору платників податків для перевірок.
Апеляції
Процес подання апеляцій в Україні є добре розвиненим. Проте, у нашому звіті від вересня 2004 року, ми вже вказували на низку недоліків існуючої системи та висунули деякі рекомендації. Зважаючи на надану нам інформацію та орієнтовні показники, ДПА все ще не здатна усунути ці недоліки.
Однією з проблем є наявність декількох рівнів в податковій службі для подання апеляцій. Вони затримують процес апеляцій, не впливаючи серйозно на кінцевий результат розгляду окремої апеляції. Більшість країн вважають, що один адміністративний рівень системи апелювання в податковій системі є достатнім. І члени НР згодні з цим.
Інше питання, яке викликає занепокоєння, стосується неухильного збільшення кількості апеляцій. Податківці повідомили нам, що однією з причин є бажання платника податків відстрочити сплату податків. Чинне законодавство передбачає відстрочення сплати спірної суми податку, доки триває процес апеляції, і, отже, спонукає платника до подання апеляції. Нам стало відомо, що ДПА запропонувала зміни до законодавства у цьому відношенні.
Третім недоліком є той факт, що податкова адміністрація неохоче змінює суму нарахувань упродовж адміністративного процесу. Відповідно до показників, 83% апеляцій залишаються незмінними на регіональному рівні, і 93% - на рівні ДПА у порівнянні з 34% випадків, коли апеляційні скарги розглядаються в суді. Якими б не були причини такої розбіжності, така ситуація є дуже незадовільною, що, ймовірно, веде до зниження впевненості громадськості в спроможностях податкової адміністрації діяти згідно з законами та неупереджено. Досвід багатьох інших країн свідчить, що податкова адміністрація виграє переважну більшість спорів, які розглядаються в суді.
Рекомендації. ДПА має вжити заходів щодо створення незалежної однорівневої системи апелювання в її структурі, збільшення чисельності персоналу, залученого до процесу апеляцій, та підвищення його рівня кваліфікації з тим, щоб дозволити йому діяти більш незалежно від процесу нарахування податків, а також віддати платникові податків те, що йому належить по праву, та уникнути підозри у навмисному поводженні. Якщо справа розглядається в суді, то рівень компетентності персоналу ДПА має відповідати рівню компетенції юридичних консультантів платників податків. Такі вдосконалення вселятимуть більше впевненості у спроможностях ДПА.
Слід внести зміни до податкового законодавства для запобігання поданню апеляційних скарг з метою зволікання зі сплатою податків. Закон повинен ні спонукати платників податків подавати апеляції ні знеохочувати їх робити це.
Масово-роз'яснювальна робота,
надання послуг та інформації
Засоби і способи надання інформації та послуг представникам громадськості, загалом, є добре розвиненими. Платники податків можуть звертатися до ДПС різними шляхами (надіслати листа, відправити повідомлення електронною поштою, зателефонувати, прийти на особистий прийом, відвідати web-сайт). ДПА/ДПС започаткувала декілька ініціатив з метою підвищення довіри громадськості до податкової адміністрації, використовуючи також неортодоксальні методи. І це заслуговує на похвалу.
Однак декілька осіб, з якими ми мали бесіди, скаржилися на погану доступність до послуг ДПА/ДПС, особливо на районному й місцевому рівнях. Співробітники ДПА також підкреслювали, що їм бракує людських ресурсів для проведення масово-роз'яснювальної роботи загалом, і вони неспроможні задовільно обслуговувати велику кількість запитів громадськості. Лише приблизно 1200 співробітників задіяні в цьому процесі в масштабах країни. Ця кількість зменшилася в 2004 році.
Представники приватного сектору також скаржилися на низьку якість консультацій, наданих персоналом підрозділів масово-роз'яснювальної роботи. Проте, вони визнають готовність і бажання персоналу надавати інформацію та консультації. Якість інформації має істотне значення. Якщо платникам податків надавати достатню та правильну інформацію, яка дозволить їм виконувати свої податкові зобов'язання, то обсяги моніторингу і контролю їхньої звітності зменшуватимуться. Високоякісні послуги та інформація, отже, є значною перевагою податкової адміністрації, і вони необхідні сучасній податковій адміністрації.
Рекомендації. Слід значно збільшити ресурси для виконання масово-роз'яснювальної роботи. У більш розвинених податкових адміністраціях, залучення від 10% до 15% персоналу до такої діяльності є узвичаєним. Слід значно підвищити якість послуг та інформації. Вдалою практикою є призначення найдосвідченішого та найкомпетентнішого персоналу до роз'яснення законодавства та надання послуг і інформації платникам податків.
Обізнаність персоналу ДПС щодо програми модернізації
Упродовж цієї місії, члени НР ознайомилися зі станом справ по впровадженню модернізації у ДПА м. Києва, Київської області, Черкаській обласній та міській державних податкових адміністраціях. Члени НР були приємно вражені, що керівники та персонал цих структурних підрозділів усвідомлюють значущість проекту модернізації та проводять велику роботу по впровадженню елементів модернізації в свою роботу, надають слушні пропозиції щодо її вдосконалення. На нашу думку, це забезпечить стале підґрунтя для подальшого поступу, щойно програма модернізації перейде від етапу планування до етапу впровадження напрацювань проекту модернізації на районному рівні ДПС.