ДЕРЖАВНИЙ КОМІТЕТ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ
РЕГУЛЯТОРНОЇ ПОЛІТИКИ ТА ПІДПРИЄМНИЦТВА
РІШЕННЯ
24.06.2010 N 530
Про відмову в погодженні проекту
регуляторного акта
Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва на виконання доручення Віце-прем'єр-міністра Б.Колеснікова від 18.06.2010 N 28037/40/1-10 до листа Мінприроди від 03.06.2010 N 10922/02/1/10-10 та у відповідності до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ) розглянув проекти постанов Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами" та "Про затвердження Порядку проведення у 2010 році аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами" /далі - проект Порядку 1 та проект Порядку 2/, а також документи, що додаються до проектів, надані на погодження листом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 17.05.2010 N 9556/26/10-10.
За результатами здійсненого аналізу встановлено, що при підготовці та поданні на погодження проектів постанов розробником не дотримано вимог статей 4 та 5 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ), а також вимог Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" /далі - Методика/.
Подані на погодження проекти Порядків потребують доопрацювання з урахуванням пропозицій і зауважень, наведених нижче.
Держкомпідприємництво неодноразово звертався до Мінприроди щодо необхідності приведення Кодексу України про надра ( 132/94-ВР ) та інших нормативно-правових актів у сфері забезпечення раціонального використання надр у відповідність до вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" ( 2806-15 ) (далі - Закон України про дозвільну систему) (останній лист від 23.11.2009 N 14353).
Зазначимо, що 01.04.2010 набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (в редакції Закону України від 11.02.2010 N 1869-VI), частиною першою статті 4 якого передбачено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, видачі дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру; строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулюванні документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; можливість набуття права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності на підставі декларації.
У розумінні Закону України про дозвільну систему ( 2806-15 ) документ дозвільного характеру - це дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Частиною другою статті 11 "Прикінцеві положення" Закону про дозвільну систему ( 2806-15 ) встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону ( 2806-15 ).
До проектів Порядку 1 та Порядку 2 в цілому.
Проектами Порядків 1 та 2 передбачається обов'язковість укладання угоди про умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною дозволу.
Проте, згідно з частиною першою статті 6 Господарського кодексу України ( 436-15 ) загальним принципом господарювання, зокрема, є свобода підприємницької діяльності у межах, визначених законом, та заборона незаконного втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарські відносини.
Таким чином, вказаними положеннями порушуються загальні принципи господарювання.
Крім того, що проектом вже передбачається наявність особливих умов, які мають бути зазначені у дозволі (пункт 12 проекту Порядку 1).
До проекту Порядку 1 в цілому.
Слід зазначити, що підпунктом 5 пункту 8 Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 N 608 (зі змінами і доповненнями, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 29.10.2009 N 1187), передбачається, що для здійснення геологічного вивчення та видобування підземних вод подається суб'єктами господарювання спрощений перелік документів, а саме: заява з відповідними погодженнями, нотаріально засвідчена копія такого дозволу та виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.
У зв'язку з цим та враховуючи численні скарги суб'єктів господарювання, пропонуємо врахувати вищевказані норми у проекті Порядку 1, а також у зв'язку з відсутністю механізму погодження з відповідними органами державної влади заяви на одержання зазначеного дозволу передбачити у проекті чіткий механізм та критерії відповідного погодження.
1. Проектом Порядку 1 передбачається перелік підстав для переоформлення та анулювання спеціального дозволу на користування надрами, видачі дубліката, строк прийняття рішення про надання зазначеного дозволу (протягом 70 днів після надходження заяви) та строк його дії.
Проте, норми, запропоновані проектом Порядку 1, суперечать вимогам частини першої статті 4 Закону про дозвільну систему ( 2806-15 ), які згадано вище.
Крім того, абзацом четвертим статті 4-1 Закону України про дозвільну систему ( 2806-15 ) встановлено, що строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.
Аналогічне зауваження стосується абзацу третього пункту 13 проекту Порядку 1 в частині 30-денного строку надання дозволу відповідно до пункту 7 цього Порядку після оплати збору за надання дозволу та вартості геологічної інформації.
Отже, відповідні положення проекту Порядку 1 необхідно привести у відповідність до вимог частини першої статті 4 та статті 4-1 Закону України про дозвільну систему ( 2806-15 ).
2. Пунктом 5 проекту Порядку 1 передбачається, що дозволи надаються на види користування надрами, проте не вказано види дозволів.
З метою забезпечення прозорості у порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами необхідно чітко передбачити відповідні види дозволів з урахуванням вимог частини першої статті 4 Закону України про дозвільну систему ( 2806-15 ).
3. Пунктом 8 проекту Порядку 1 передбачається погодження клопотання про надання надр у користування з Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними обласними радами, Київською і Севастопольською міськими радами; відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами; Республіканським комітетом Автономної Республіки Крим з охорони навколишнього природного середовища або територіальними органами Мінприроди; Державною Азово-Чорноморською екологічною інспекцією; Держгірпромнаглядом; МОЗ; Мінвуглепромом; Мінпаливенерго; Адміністрацією Держприкордонслужби, Мінтрансзв'язку, Мінагрополітики; Міноборони.
Проте, не передбачений механізм відповідних погоджень, у зв'язку з чим необхідно пункт 8 проекту Порядку 1 доопрацювати в частині визначення чіткого механізму та критеріїв зазначених погоджень.
4. Абзацом четвертим пункту 17 проекту Порядку 1 передбачається, що дотримання надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою, підтверджується висновками Держгіпромнагляду і Мінприроди, а у разі користування надрами континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - Адміністрацією Держприкордонслужби, Мінтрансзв'язку і Мінагрополітики.
Додатком 1 проекту Порядку 1 передбачається серед документів, необхідних для надання дозволу на користування надрами, подання висновку Інституту геологічних наук Національної академії наук.
Враховуючи вищенаведене та у відповідності з визначенням документа дозвільного характеру (частина перша статті 1 Закону України про дозвільну систему) ( 2806-15 ), зазначені висновки мають ознаки документів дозвільного характеру, а тому необхідність їх одержання повинна передбачатися виключно на рівні законів.
На сьогодні необхідність одержання відповідних висновків не передбачена жодним законом, а тому абзац четвертий пункту 17 проекту Порядку необхідно привести у відповідність до частини першої статті 4 Закону України про дозвільну систему ( 2806-15 ).
5. Абзацом десятим пункту 19 проекту Порядку 1 передбачається, що порядок переоформлення дозволів затверджує Мінприроди.
Проте, частиною першою статті 4-1 Закону України про дозвільну систему ( 2806-15 ) передбачено, що, зокрема, порядок переоформлення документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади, їх територіальними (місцевими) органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Отже, абзац десятий пункту 19 проекту Порядку 1 необхідно привести у відповідність до вимог частини першої статті 4-1 Закону України про дозвільну систему ( 2806-15 ) в частині встановлення порядку переоформлення дозволів Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом.
Крім того, пропонуємо абзац третій пункту 11 проекту Порядку 1 редакційно доопрацювати в частині заміни слова "дозволяється" на слово "допускається".
Враховуючи вищенаведене, затвердження проектів Порядків 1 та 2 є передчасним до внесення відповідних змін до Кодексу України про надра ( 132/94-ВР ).
Також, звертаємо особливу увагу розробника на недотримання принципу передбачуваності державної регуляторної політики, тобто послідовності регуляторної діяльності, відповідності її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.
Відповідно до статті 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ), план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.
Натомість, згідно з інформацією, розміщеною на офіційній сторінці Міністерства охорони навколишнього середовища України в мережі Інтернет - http://www.menr.gov.ua/, - проекти постанов не внесені до Плану діяльності з підготовки Мінприроди проектів регуляторних актів на 2010 рік, затвердженого наказом Міністерством охорони навколишнього природного середовища України від 07.12.2009 N 651.
Крім того зауважимо, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу /далі - АРВ/, основною метою підготовки якого є доведення оптимальності та ефективності запропонованого регулювання.
Оскільки аналізи регуляторного впливу до представлених проектів є аналогічними за змістовим навантаженням, Держкомпідприємництво висловлює загальні зауваження і пропозиції до них.
Так, при визначенні проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, головний розробник повинен був зазначити причини та умови виникнення проблеми, оцінити її важливість та масштаб; обґрунтувати неможливість її розв'язання за допомогою ринкових механізмів або чинних регуляторних актів, а також зазначити суб'єктів, на яких проблема справляє негативний вплив.
У відповідному розділі аналізу регуляторного впливу щодо визначення оцінки усіх прийнятих альтернативних способів досягнення встановлених цілей, розробник проекту регуляторного акта повинен навести опис усіх можливих альтернативних способів досягнення встановлених цілей та визначити переваги обраного способу.
Відповідно до п. 5 Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308, при визначенні та оцінці всіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання необхідно навести не менш ніж два можливих способи. Однак, визначення лише двох альтернативних способів вирішення проблеми - невтручання держави та запровадження даного регулювання - є неправильним, тому що фактично підкреслює відсутність альтернатив.
Як альтернативні способи, розробник повинен розглянути можливість розв'язання проблеми за допомогою ринкових механізмів, проаналізувати існуюче правове регулювання відносин, у сфері яких виникла проблема, та визначити, чи може проблема бути розв'язана за допомогою чинних регуляторних актів (схоже регулювання вже запроваджене в існуючих актах) або внесення змін до них.
При обґрунтуванні можливості досягнення цілей державного регулювання у разі прийняття регуляторного акта розробником не наведена оцінка впливу зовнішніх факторів на дію акта з визначенням та порівнянням позитивних та негативних обставин, які можуть впливати на виконання вимог акта, оцінка можливості впровадження та виконання вимог акта органами державної влади, фізичними і юридичними особами, а також не зазначено періодичність здійснення державного контролю та нагляду за додержанням вимог акта.
Визначення очікуваних результатів прийняття регуляторного акта провадиться із застосуванням методу аналізу вигод і витрат у простій (перелік очікуваних позитивних та негативних факторів) або складній (із застосуванням різноманітних моделей) формі.
Для проведення аналізу вигод та витрат установлюється певний період. Розмір кожної вигоди та витрати обчислюється з використанням статистичних даних, даних наукових досліджень та опитувань, а також даних, одержаних із інших джерел. На підставі обчислення розміру кожної вигоди та витрати підсумовується загальний збір.
Цей розділ є найважливішою аналітичною частиною АРВ. Саме у ньому розробник проекту регуляторного акта визначає загальний ефект від регулювання та виражає його в грошовій формі. Аналіз вигод та витрат показує соціальну і економічну доцільність такого регулювання, допомагає оцінити вплив, який може мати регуляторний акт на інтереси різних груп (держава, суб'єкти господарювання, громадяни).
Також зауважимо, що прогнозні значення показників результативності регуляторного акта встановлюються протягом різних періодів після набрання чинності актом, обов'язковими з яких повинні бути:
- розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта;
- кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта;
- розмір коштів і час, що витрачатиметься суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта;
- рівень поінформованості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта.
Прогнозні значення показників результативності регуляторного акта можуть бути виражені у кількісній формі. У разі неможливості обчислення розмірів тієї чи іншої вигоди або витрати наводиться текстовий опис результативності акта.
Крім того, відповідний пункт АРВ щодо визначення заходів, з допомогою яких буде здійснюватись відстеження результативності, не містить регламентованого статтею 10 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ) періодичного відстеження.
Враховуючи викладене, керуючись частиною п'ятою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( 1160-15 ), Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва ВИРІШИВ:
відмовити у погодженні проектів постанов Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами" та "Про затвердження Порядку проведення у 2010 році аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами".
В.о. Голови Г.Яцишина