ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
17 травня 2011 року
м. Київ
Справа N К-37864/10
Про скасування рішень, визнання протестів
та припису нечинними, зобов’язання вчинити дії
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Цуркана М.І. (головуючий);
Васильченко Н.В.;
Калашнікової О.В.;
Леонтович К.Г.;
Черпіцької Л.Т.,
секретар судового засідання - Шпикуляк В.Г.;
за участю представників: позивача - Сафронова С.Ф.; Міністерства охорони навколишнього природного середовища України - Жукович Л.В.; Генеральної прокуратури України - Солодкої Л.П.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Придніпровський гранітний кар’єр" до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Генеральної прокуратури України, третя особа - Закрите акціонерне товариство "Чикалівський гранітний кар’єр", про скасування рішень, визнання протестів та припису нечинними, зобов’язання вчинити дії, що переглядається за касаційними скаргами Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Генеральної прокуратури України на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 25 січня 2010 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2010 року,
установила:
У липні 2008 року ТОВ "Придніпровський гранітний кар’єр" звернулося до суду з позовом до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (Міністерства) та Генеральної прокуратури України з позовом про скасування наказів, визнання нечинними протесту та припису прокурора, та про зобов’язання вчинити дії.
Зазначали, що рішенням Міжвідомчої групи з питань надрокористування від 07 листопада 2007 року, яке оформлено протоколом N 17 вирішено надати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами Чикалівського родовища мігматитів. Зазначений дозвіл за N 4511 видано 27 листопада 2007 року (Дозвіл N 4511). На виконання протесту Генеральної прокуратури України N 7/4-34вих08 від 22 лютого 2008 року вищевказане рішення Міжвідомчої групи скасовано наказом Міністерства від 25 лютого 2008 року N 93. Крім того, наказом Міністерства від 21 березня 2008 року від N 144 на виконання припису Генеральної прокуратури України від 26 лютого 2008 року N 7/4-53вих08 Державній геологічній службі доручено вжити заходів щодо анулювання Дозволу N 4511. Наказом Міністерства N 310 від 18 червня 2008 року Дозвіл N 4511 анульовано. В той же час, наказом Міністерства N 338 від 02 липня 2008 року відновлено дію та переоформлено на ЗАТ "Чикалівський гранітний кар’єр" спеціальний дозвіл на користування надрами за N 4715 від 30 вересня 2008 року, виданий раніше ВАТ "Чикалівський спеціалізований кар’єр".
Посилаючись на безпідставність припису та протесту прокуратури, а також те, що позивачем дотримано усіх вимог законодавства при оформленні Дозволу N 4511, просили з урахуванням уточнення позовних вимог оскаржувані протест та припис прокуратури визнати нечинними, а видані на їх підставі накази Міністерства N 93, N 144 та N 310 в частині вирішення правової долі дозволу N 4511 - скасувати. Крім того, посилаючись на те, що ЗАТ "Чикалівський гранітний кар’єр" не є правонаступником ВАТ "Чикалівський спеціалізований кар’єр" і дозвіл N 4715 на користування надрами йому видано протиправно, просили скасувати наказ Міністерства N 338. Також просили зобов’язати Міністерство анулювати зазначений дозвіл та видати наказ про відновлення анульованого дозволу позивача.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 25 січня 2010 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2010 року позов задоволено частково. Скасовано накази Міністерства N 93, N 144, N 310, N 338, а протест та припис прокуратури - визнано нечинними. В задоволенні решти вимог - відмовлено.
У касаційній скарзі Генеральна прокуратура України, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить оскаржувані рішення скасувати в частині задоволення вимог про визнання нечинними протесту та припису прокурора і в цій частині ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Міністерство у своїй касаційній скарзі просить оскаржувані рішення скасувати, а у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
Заслухавши доповідача, представників позивача, відповідачів, здійснивши перевірку доводів касаційних скарг, матеріалів справи, колегія суддів вважає, що скарги підлягають частковому задоволенню.
Судами встановлено, що рішенням Міжвідомчої групи з питань надрокористування від 07 листопада 2007 року, яке оформлено протоколом N 17 вирішено надати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами Чикалівського родовища мігматитів. Зазначений дозвіл за N 4511 видано 27 листопада 2007 року (Дозвіл).
Дозвіл видано без проведення аукціону, у зв’язку з тим, що позивачем надано підтвердження наявності у нього цілісного майнового комплексу, що побудований (реконструйований) з метою видобування та переробки корисних копалин ділянки, на яку дається дозвіл. Так, в якості такого цілісного майнового комплексу позивачем надано Міністерству докази оренди важкої техніки (вісьмох екскаваторів, дробарки, трьох гідравлічних молотів, двох бульдозерів та фронтального навантажувача), оренди земельної ділянки площею 0,2 гектари та купівлі-продажу чотирьох будівельних вагончиків.
22 лютого 2008 року Генеральна прокуратура України надіслало до Міністерства протест N 7/4-34вих08 на рішення Міжвідомчої групи про надання Дозволу N 4511. На виконання протесту наказом Міністерства від 25 лютого 2008 року N 93 це рішення скасовано. Крім того, наказом Міністерства від 21 березня 2008 року від N 144 на виконання припису Генеральної прокуратури України від 26 лютого 2008 року N 7/4-53вих08 Державній геологічній службі доручено вжити заходів щодо анулювання Дозволу. Наказом Міністерства N 310 від 18 червня 2008 року Дозвіл анульовано. В той же час, наказом Міністерства N 338 від 02 липня 2008 року відновлено дію та переоформлено на ЗАТ "Чикалівський гранітний кар’єр" спеціальний дозвіл на користування надрами за N 4715 від 30 вересня 2008 року (попередній дозвіл N 2251 від 08 вересня 2000 року), виданий ВАТ "Чикалівський спеціалізований кар’єр".
Проведеною перевіркою прокуратури Полтавської області встановлено, що при видачі дозволу N 4715 Міністерством допущені порушення законодавства, оскільки його видано без проведення аукціону шляхом переоформлення попереднього дозволу ВАТ "Чикалівський спеціалізований кар’єр" на його правонаступника - ЗАТ "Чикалівський гранітний кар’єр". В той же час, встановлено, що згідно ухвали господарського суду Полтавської області від 10 грудня 2004 року у справі N 8/261 ВАТ "Чикалівський спеціалізований кар'єр" визнане банкрутом та ліквідовано без правонаступництва, а державна реєстрація припинення цієї особи відбулась 21 травня 2005 року.
Прокурорською перевіркою виявлено, що при переоформленні дозволу було використане підроблене рішення судді господарського суду Полтавської області від 27 грудня 2007 року по справі N 11/398, яким визнано ЗАТ "Чикалівський гранітний кар'єр" правонаступником майнових прав та обов'язків ВАТ "Чикалівський спеціалізований кар'єр", та встановлено, що до вказаного рішення були внесені завідомо неправдиві відомості про звернення позивача до суду, розгляд та вирішення справи, хоча фактично позивачі до суду не звертався, справа у суді не зареєстрована, рішення не ухвалювалося. За вказаним фактом прокурором міста Полтави порушено кримінальну справу.
Задовольнивши позов частково, суд першої інстанції, а апеляційний суд погодившись з таким висновком, виходили з того, що позивач надав Міністерству усіх необхідних документів для отримання Дозволу N 4511, в тому числі тих, що підтверджують наявність у нього цілісного майнового комплексу, а це означає, що немає підстав для його анулювання. З цього суди зробили висновок про наявність підстав для скасування рішень Міністерства N 93, N 144 та N 310 та визнання нечинними протесту та припису Генеральної прокуратури України. Крім того, з огляду на встановлене прокурорською перевіркою порушення процедури переоформлення та видачі ЗАТ "Чикалівський гранітний кар'єр" дозволу N 4715, суди вирішили скасувати відповідний наказ Міністерства N 338. Відмовивши в задоволенні вимог про зобов’язання Міністерства анулювати дозвіл N 4715 та видати наказ про відновлення анульованого дозволу N 4511, суди виходили з того, що задоволення таких вимог призведе до порушення судом виключних повноважень Міністерства, що є неприпустимим.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України з такими висновками судів погоджується частково.
За правилами пункту 19 Порядку надання у 2007 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2007 року N 480 Мінприроди анулює дозвіл у разі відсутності потреби у користуванні надрами; ліквідації надрокористувача, якому надано дозвіл; подання надрокористувачем свідомо неправдивих відомостей; користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я людей; використання надр не за призначенням; визнання аукціону, за результатами якого був наданий дозвіл, недійсним; неодноразового порушення надрокористувачем умов дозволу або угоди про умови користування ділянкою надр; визнання дозволу недійсним у судовому порядку; невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу; вилучення в установленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр; коли суб'єкт господарської діяльності протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ, родовищ нафти і газу - 180 календарних днів, з початку дії спеціального дозволу не приступив до користування ділянкою надр без поважних причин; дострокового розірвання договору про оренду цілісних майнових комплексів для підприємств, яким був наданий дозвіл відповідно до абзацу дев'ятого пункту 7 цього Порядку.
З аналізу наведеної норми вбачається, що цей перелік є вичерпним, з чого слідує висновок щодо неможливості анулювання дозволу з підстав, які у ньому не містяться.
З огляду на це, анулювання дозволу N 4511 внаслідок винесення припису Генеральної прокуратури України є протиправним, оскільки така підстава не передбачена вищевказаним переліком. Це означає, що остаточні висновки судів про наявність підстав для скасування наказів Міністерства N 93, N 144 та N 310 є обґрунтованими.
Колегія суддів також погоджується з висновком судів щодо задоволення вимог про скасування наказу Міністерства N 338, виходячи з такого.
Відповідно до пункту 16 Порядку надання у 2008 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2008 року N 273 переоформлення дозволу проводиться у разі реорганізації юридичної особи (надрокористувача) відповідно до законодавства.
Оскільки судами встановлено, що ЗАТ "Чикалівський гранітний кар'єр" не є правонаступником майнових прав та обов'язків ВАТ "Чикалівський спеціалізований кар'єр", а останнє, як власник попереднього дозволу, припинено у 2005 році без правонаступництва, то обґрунтованим є висновок щодо протиправності наказу Міністерства, яким вирішено здійснити переоформлення відповідного дозволу за відсутності правових підстав для вчинення такого переоформлення.
Щодо вимог про визнання нечинними протесту та припису прокурора, то колегія суддів зазначає, що суди дійшли помилкового висновку про наявність підстав для їх задоволення, виходячи з такого.
За правилами пункту 1 Порядку надання у 2007 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2007 р. N 480) дозволи надаються Мінприроди переможцям аукціонів з їх продажу, а також надрокористувачам у випадках, передбачених у пункті 7 цього Порядку.
Згідно з підпунктом 8 пункту 7 Порядку без проведення аукціону дозвіл на користування ділянкою надр надається у разі геологічного вивчення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства України заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в довгострокову оренду.
Як вбачається із оскаржуваних приписів та протесту прокурора, вони аргументовані порушенням Міністерством порядку видачі дозволу, оскільки на думку Генеральної прокуратури України у відповідача відсутній цілісний майновий комплекс, а це означає, що видача дозволу повинна була відбуватись у порядку аукціону.
Колегія суддів вважає, що зазначений сумнів Генеральної прокуратури України ґрунтується на нормах законодавства та не є безпідставним.
Так, відповідно до Наказу Фонду державного майна, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Антимонопольного комітету "Про затвердження Положення про продаж цілісних майнових комплексів державних підприємств, які за класифікацією об'єктів приватизації віднесені до груп В, Г" від 26.07.2002 N 1336 цілісний майновий комплекс це об'єкт, сукупність активів якого забезпечує провадження окремої господарської діяльності на постійній і регулярній основі.
Згідно з частиною першою статті 4 Закону України "Про оренду державного та комунального майна" цілісним майновим комплексом є господарський об'єкт з завершеним циклом виробництва продукції (робіт, послуг) з наданою йому земельною ділянкою, на якій він розміщений, автономними інженерними комунікаціями, системою енергопостачання.
Як вбачається з матеріалів справи, відсутні підстави однозначно стверджувати, що майно, яке позиціонується позивачем як цілісний майновий комплекс, відповідає вимогам вищевказаних нормативних актів.
Таким чином, за наявності обґрунтованого сумніву в правомірності дій Міністерства щодо видачі дозволу N 4511, Генеральна прокуратура України в межах своїх повноважень вжила заходів прокурорського реагування у відповідності до вимог Закону України "Про прокуратуру".
Так, за правилами статті 21 цього Закону протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.
Відповідно до статті 22 цього ж Закону письмовий припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищестоящому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору. Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду.
З огляду на викладене, підстави для визнання нечинними припису та протесту прокурора відсутні, оскільки вони винесені в межах повноважень, на підставі та у спосіб, що передбачений законодавством та за наявності обґрунтованих підстав вважати відповідні накази Міністерства та Міжвідомчої групи протиправними. Це означає, що рішення судів в частині визнання таких приписів нечинними підлягають скасуванню, а у задоволенні позову в цій частині необхідно відмовити.
Внесення протесту та припису не звільняє Міністерство від належного їх розгляду та прийняття рішення щодо порушених в них питань в межах чинного законодавства.
За правилами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
постановила:
Касаційні скарги Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Генеральної прокуратури України задовольнити частково.
Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 25 січня 2010 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2010 року в частині визнання нечинними протесту Генеральної прокуратури України від 22 лютого 2008 року та припису Генеральної прокуратури України від 26 лютого 2008 року скасувати, та в цій частині ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову. В решті судові рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді