ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
17 серпня 2011 року
м. Київ
Справа N К-28735/10
Про зобов’язання вчинити дії
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого: судді-доповідача Бим М.Є.
суддів: Васильченко Н.В.,
Малиніна В.В.,
Мойсюка М.І.,
Ситникова О.Ф.
при секретарі: Гутніченко А.М.
за участю представника:
ВАТ "Укрнафта" - ОСОБА_1
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 вересня 2009 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2010 року у справі N 2а-654/09/2670 за позовом відкритого акціонерного товариства "Укрнафта" до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, третя особа - Кабінет Міністрів України, про зобов’язання вчинити дії, -
встановила:
Відкрите акціонерне товариство "Укрнафта" (яке 22.03.2011 змінило свою назву на ПАТ "Укрнафта") звернулось до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності відповідача, пов’язаної із неприйняттям протягом встановленого строку рішень про надання ВАТ "Укрнафта" без проведення аукціону спеціальних дозволів на користування надрами Микуличинського родовища та Середняківської площі, зобов’язання видати спеціальні дозволи на користування надрами (промислову розробку) Микуличинського родовища та Середняківської площі, стягнення з відповідача, з урахуваннями заяви про уточнення позовних вимог 126 571 963,11 грн. шкоди, завданої протиправною бездіяльністю.
Свої вимоги обґрунтовує тим, що ВАТ "Укрнафта" були видані спеціальні дозволи від 20.11.96 р. N 806 строком на п’ять років (продовженого до 20.11.07 р.) на промислову розробку надр Середняківської площі та від 09.12.02 р. N 2161 строком на п’ять років (до 09.12.07 р.) на геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку надр Микуличинського родовища. У зв’язку з завершенням строку дії спеціальних дозволів позивач звернувся до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України з заявами на отримання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами Микуличинського родовища з метою видобування вуглеводнів (промислової розробки родовища) та на промислову розробку свердловин Середняківської площі без проведення аукціону, згідно з п. 7 Порядку надання у 2007 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.03.07 р. N 480. Однак, всупереч вимогам законодавства, рішення щодо розгляду заяв позивача станом на день звернення з позовом до суду відповідачем не прийнято, і тільки після звернення позивача з позовом до суду, у лютому 2009 року відповідачем повернуто пакет документів позивачеві. Таку бездіяльність позивач вважає протиправною, вказуючи на те, що внаслідок неприйняття відповідачем рішення про надання дозволу, як протягом встановленого у вищезазначеному Порядку строку, так і станом на час звернення до суду з позовом, позивачу завдано шкоду, розмір якої позивач обраховує за сумою вартості нафти, газового конденсату та природного газу, які могли бути видобуті та реалізовані у випадку прийняття відповідачем рішення про надання спеціальних дозволів на промислову розробку Микуличинського родовища та Середняківської площі за період з 01.04.08 р. по 28.05.09 р.
Судом до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача залучено Кабінет Міністрів України.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 вересня 2009 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2010 року, позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Міністерства охорони навколишнього природного середовища України щодо неприйняття протягом встановленого строку рішень про надання ВАТ "Укрнафта" спеціальних дозволів на користування надрами Микуличинського родовища та Середняківської площі. В задоволені решти позовних вимог - відмовлено.
В касаційній скарзі Міністерство охорони навколишнього природного середовища України просить скасувати зазначені вище судові рішення в частині задоволення позовних вимог як такі, що ухвалено з порушенням норм матеріального права, та ухвалити в цій нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
В запереченнях на касаційну скаргу ВАТ "Укрнафта" просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення, як законні та обґрунтовані, без змін.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, ВАТ "Укрнафта" на підставі ліцензії (спеціального дозволу) від 20.11.96 р. N 806 здійснювало геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку надр Середняківської площі; дія даного дозволу згідно з протоколом від 30.11.06 р. N 29 Міністерством охорони навколишнього природного середовища України (далі - Мінприроди) продовжена до 20.11.06 р., а по спливу цього строку ще на рік - до 20.11.07 р.
09.12.02 р. ВАТ "Укрнафта" було видано ліцензію (спеціальний дозвіл) на користування надрами N 2161, а саме на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку Микуличинського родовища, терміном дії на п’ять років (тобто до 09.12.07 р.).
У зв’язку із завершенням строку дії спецдозволів, позивач 10.12.07 р. та 14.12.07 р. звернувся до Мінприроди із заявами на отримання спеціального дозволу на користування надрами цих родовищ без проведення аукціону згідно з п. 7 Порядку про надання у 2007 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14.03.07 р. N 480, яким, зокрема, передбачено, що у разі видобування корисних копалин, якщо заявник, провівши геологічне вивчення ділянки надр за власні кошти, здійснив підрахунок запасів корисної копалини, який затверджено ДКЗ, та сплачує в установленому порядку збір за проведені геологорозвідувальні роботи під час розробки родовища дозвіл на користування ділянкою надр надається без проведення аукціону.
Заяви разом з долученими до них документами були отримані відповідачем 12.12.2007 та 18.12.2007, відповідно.
Відповідно до п. 1 Положення "Про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України N 1524 від 02.11.2006 (надалі - Положення N 1524), Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. Мінприроди є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, екологічної безпеки, заповідної справи, поводження з відходами, формування, збереження та використання екологічної мережі, геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, а також топографо-геодезичної та картографічної діяльності.
Статтею 14 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у користування, зокрема, для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення та видобування корисних копалин.
Згідно з пп. 15 п. 4 Положення N 1524, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України відповідно до покладених на нього завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування ділянками надр та у випадках, передбачених законодавством, проводить ліцензування відповідних видів господарської діяльності.
На момент подачі позивачем до Мінприроди заяв на отримання спеціальних дозволів на право користування надрами (грудень 2007 року) діяв Порядок про надання у 2007 році спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 14.03.07 р. N 480 (далі - Порядок 2007 року).
Відповідно до п. 1 Порядку 2007 року, цей порядок регулює питання надання у 2007 році спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони.
Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 90 днів після надходження заяви разом з документами у повному обсязі (п. 7 Порядку 2007 року).
Таким чином, граничним строком розгляду вказаних документів слід вважати 17.03.08 р. по Микуличинському родовищу та 12.03.08 р. по Середняківській площі.
Процедура надання спеціальних дозволів на користування надрами у 2008 році визначена відповідним Порядком надання у 2008 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27.02.08 р. N 273.
Згідно з п. 7 Порядку 2008 року, рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 70 днів після надходження заяви разом з документами у повному обсязі.
Відповідно до п. 20 Порядку 2007 року як і Порядку 2008 року, рішення Мінприроди про відмову в наданні дозволу та його анулювання може бути оскаржено у порядку, визначеному законодавством.
Таким чином, як Порядок 2007 року, так і Порядок 2008 року передбачав строки розгляду заяви разом з документами та визначав обов’язок Мінприроди прийняти рішення або про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу. Наявність як в п. 7 Порядку 2007 року, так і в п. 7 Порядку 2008 року вказівки на те, що "рішення приймається" зобов'язувала Мінприроди протягом визначених у Порядках строків прийняти рішення або про надання спеціальних дозволів на користування надрами або про відмову у наданні спеціальних дозволів.
Про те, що за результатами розгляду поданих надрокористувачем документів, обов'язково повинно бути прийняте рішення, прямо зазначено в п. 18 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2003 р. N 1540, відповідно до якого рішення про надання дозволу, відмову в його наданні або рішення про проведення конкурсу приймається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр протягом 30 днів від дати надходження всіх документів у повному обсязі. Про відмову у наданні дозволу спеціально уповноважений орган виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр у 10-денний строк після прийняття рішення інформує заявника із зазначенням її причин (п. 19 Порядку).
Даний Порядок діяв до набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2008 р. N 273 (офіційна публікація якої мала місце 11.04.2008 Урядовий кур'єр, 2008, 04, N 68), був загальним актом законодавства, норми якого підлягали застосуванню у випадку, якщо вони не суперечили спеціальним актам законодавства.
Окрім того, відповідно до ст. 14 Закону України "Про нафту і газ" (зупинення дії якої на 2008 рік, передбачене пунктом 3 статті 67 розділу I Закону України від 28.12.2007 р. N 107-VI, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 р. N 10-рп/2008), відмова спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр у видачі спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, яка не є обґрунтованою, або порушення цим органом порядку видачі такого дозволу можуть бути оскаржені до суду.
В даному випадку, будь-якого рішення за результатами розгляду заяв позивача прийнято не було, не дивлячись на неодноразові звернення позивача, в тому числі і протягом 2008 року.
Таким чином, неприйняття відповідачем будь-якого з рішень (про надання дозволу, відмову в його наданні або рішення про проведення конкурсу) свідчить про його бездіяльність, яка призводить до неможливості реалізації і порушення передбаченого в ч. 11 ст. 15 Закону України "Про нафту і газ" права надрокористувача на отримання спеціального дозволу на користування надрами, а тому суди правильно визнали таку бездіяльність відповідача протиправною.
Однак, в резолютивній частині постанови суд першої інстанції визнав протиправною бездіяльність Міністерства охорони навколишнього природного середовища України щодо неприйняття протягом встановленого строку рішень про надання ВАТ "Укрнафта" спеціальних дозволів на користування надрами.
За приписами КАС України суд не може брати на себе повноваження органу, на який покладено обов’язок щодо видачі спеціальних дозволів на користування надрами, а тому судове рішення в цій частині підлягає зміні.
Відповідно до ст. 225 КАС України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.
Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 225, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
постановила:
Касаційну скаргу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України - задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 вересня 2009 року - змінити, виклавши абзац другий резолютивної частини в наступній редакції "Визнати протиправною бездіяльність Міністерства охорони навколишнього природного середовища України щодо неприйняття протягом встановленого строку рішень щодо можливості надання відкритому акціонерному товариству "Укрнафта" спеціальних дозволів на користування надрами Микуличинського родовища та Середняківської площі".
В решті постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 вересня 2009 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2010 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий
Судді