ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
06 грудня 2011 року
м. Київ
Справа N К-58648/09
Про визнання незаконним та
скасування наказу
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючого - Смоковича М.І,
суддів: Горбатюка С.А.,
Мироненка О.В.,
Мороз Л.Л.,
Чумаченко Т.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління юстиції у Київській області про визнання незаконним та скасування наказу, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2009 року,
встановила:
У червні 2008 року ОСОБА_1 звернулась до Макарівського районного суду Київської області з позовом до Головного управління юстиції у Київській області про визнання незаконним та скасування наказу.
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначає, що за результатами цільової перевірки від 21 квітня 2008 року наказом начальника Головного управління юстиції у Київській області за N 459/7 від 15 травня 2008 року була зупинена її нотаріальна діяльність строком на два тижні з 16 по 20 травня 2008 року. Однак, коли вона вийшла 31 травня 2008 року на роботу, то виявила, що відсутній доступ до автоматизованих електронних систем (реєстрів). Постачальник цих послуг державне підприємство "Інформаційний центр" Міністерства Юстиції України на її запитання повідомили, що вона відключена від реєстрів на підставі повідомлення Головного управління юстиції у Київській області в зв’язку із тимчасовим зупиненням її приватної нотаріальної діяльності.
Просила визнати незаконним та скасувати наказ начальника Головного управління юстиції у Київській області на підставі якого зупинена її нотаріальна діяльність як приватного нотаріуса.
Постановою Макарівського районного суду Київської області від 17 липня 2008 року, позов ОСОБА_1 задоволено, визнано наказ N 515/7 від 30 травня 2008 року виданий Головним управлінням юстиції у Київській області "Про призупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Макарівського районного нотаріального округу ОСОБА_1" незаконним та скасувати.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2009 року скасовано постанову Макарівського районного суду Київської області від 17 липня 2008 року та постановлено нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління юстиції у Київській області про визнання незаконним та скасування наказу - відмовлено.
У касаційній скарзі ОСОБА_1 посилаючись на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до прийняття неправильного рішення, просить суд скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити без зміни рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга підлягає до часткового задоволення з таких підстав.
Нотаріат в Україні - це система органів і посадових осіб, на які покладено обов'язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності.
Вчинення нотаріальних дій в Україні покладається на нотаріусів, які працюють в державних нотаріальних конторах, державних нотаріальних архівах (державні нотаріуси) або займаються приватною нотаріальною діяльністю (приватні нотаріуси).
Документи, оформлені державними і приватними нотаріусами, мають однакову юридичну силу.
У населених пунктах, де немає нотаріусів, нотаріальні дії, передбачені статтею 38 цього Закону, учиняються уповноваженими на це посадовими особами виконавчих комітетів сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.
Правовою основою діяльності нотаріату є Конституція України, Закон України "Про нотаріат", інші законодавчі акти України.
Нотаріуси та інші посадові особи, які вчиняють нотаріальні дії, у своїй діяльності керуються законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а на території Республіки Крим, крім того, - законодавством Республіки Крим, наказами Міністра юстиції України, нормативними актами обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Нотаріуси у встановленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають з норм міжнародного права, а також укладених Україною міждержавних угод.
Свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю видається Міністерством юстиції України на підставі рішення кваліфікаційної комісії нотаріату.
Статтею 12 Закону України "Про нотаріат" передбачені підстави анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю.
Так, свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю може бути анульовано Міністерством юстиції України:
1) з власної ініціативи нотаріуса;
2) за поданням управління юстиції Ради Міністрів Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у випадках:
а) втрати громадянства України або виїзду за межі України на постійне проживання;
б) винесення щодо нотаріуса обвинувального вироку суду, який набрав чинності;
в) винесення ухвали про застосування щодо нотаріуса примусових заходів медичного характеру, що набрала законної сили;
г) винесення постанови про припинення кримінальної справи щодо нотаріуса з нереабілітуючих підстав;
д) винесення рішення суду, що набрало законної сили, про обмеження дієздатності особи, яка виконує обов'язки нотаріуса, визнання її недієздатною або безвісно відсутньою, оголошення її померлою;
е) неодноразового порушення нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій або грубого порушення закону, яке завдало шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян;
є) невідповідності нотаріуса займаній посаді внаслідок стану здоров'я, що перешкоджає нотаріальній діяльності;
ж) порушення нотаріусом вимог, передбачених частиною другою статті 3, частиною першою статті 8 та статтею 9 цього Закону (3425-12).
Рішення про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю може бути оскаржено до суду в місячний строк з дня його одержання.
Як вбачається з матеріалів справи, і це встановлено судами попередніх інстанцій, на виконання наказу Міністерства Юстиції України від 27 березня 2008 року N 469/5 "Про проведення перевірки посвідчення нотаріусами правочинів щодо розпорядження земельними ділянками, земельними частками (паями), що підпадають під дію мораторію" Головним Управлінням Юстиції у Київській області була проведена перевірка посвідчення приватними та державними нотаріусами області угод, у тому числі довіреностей, щодо розпорядження та угод про наміри щодо відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), визначених підпунктами "а", "б" пункту 15 розділу Х "Перехідних положень" Земельного кодексу України. Зокрема, була проведена перевірка Приватного нотаріуса Макарівського районного нотаріального округу ОСОБА_1.
Порядком "Про здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства приватними нотаріусами під час виконання ними своїх обов’язків" (чинним на час виникнення спірних правовідносин), передбачає, що за наслідками проведеної перевірки до нотаріуса можуть бути застосовані такі заходи:
За ініціативою Міністерства юстиції:
надання управлінню юстиції доручення щодо підвищення кваліфікації нотаріуса;
надання управлінню юстиції доручення щодо проведення відповідної перевірки;
зупинення діяльності приватного нотаріуса на строк для усунення виявлених перевіркою недоліків;
надання управлінню юстиції доручення щодо підготовки подання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю;
за ініціативою управління юстиції:
заслуховування нотаріуса на засіданні колегії управління юстиції або на оперативній нараді в присутності начальника управління юстиції, обговорення на семінарах нотаріусів області, зобов'язання приватного нотаріуса пройти курс підвищення кваліфікації;
зупинення діяльності приватного нотаріуса на строк для усунення виявлених перевіркою недоліків;
підготовка подання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю у разі виявлення неодноразового порушення нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій або грубого порушення закону, яке завдало шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян.
За наслідками даної перевірки на ім’я начальника Головного управління юстиції у Київській області була складена доповідна записка, яка була підписана членами комісії по перевірці та приватним нотаріусом Макарівського районного нотаріального округу ОСОБА_1. Зі змісту доповідної записки вбачається, що комісією по перевірці були встановлені порушення пункту 15 розділу Х "Перехідних положень" Земельного кодексу України (а.с. 31).
30 травня 2008 року начальником Головного управління юстиції у Київській області був виданий наказ від 30 травня 2008 року N 515/7 "Про призупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Макарівського районного нотаріального округу ОСОБА_1 з 31 травня 2008 року до прийняття рішення про підготовку подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та направлення його до Міністерства юстиції України".
Крім того, у зв’язку з підготовкою подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю приватного нотаріуса ОСОБА_1, начальником Головного управління юстиції у Київській області був виданий наказ N 567/7 від 09 червня 2008 року, яким призупинялася нотаріальна діяльність позивачки.
У зв’язку з призупиненням приватної нотаріальної діяльності ОСОБА_1, 11 червня 2008 року відповідачем були направлені листи до Держаного Підприємства "Інформаційно-видавничий центр українського нотаріату" та Київської обласної філії держаного підприємства "Інформаційний центр" Міністерства юстиції України". За таких підстав позивачку було відключено від автоматизованих електронних систем (реєстрів) державного підприємства "Інформаційний центр" Міністерства юстиції України".
Суд апеляційної інстанції правильно звернув увагу на те, що Головним управлінням юстиції у Київській області, раніше вже проводилась перевірка професійної діяльності ОСОБА_1 25-26 березня 2008 року, під час якої було виявлено ряд порушень законодавства, а саме положень Цивільного кодексу України, Закону України "Про нотаріат", Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженої наказом міністерства юстиції України від 03 березня 2004 року N 20/5.
Дані обставини свідчать про те, що приватний нотаріус ОСОБА_1 не вжила необхідних заходів для виправлення порушень виявлених перевіркою 25 - 26 березня 2008 року, та допустила повторні порушення чинного законодавства України при вчиненні нотаріальних дій, що були виявлені цільовою перевіркою від 21 квітня 2008 року.
Тому відповідно до пункту "е" статті 12 та статті 33 Закону України "Про нотаріат" (в редакції чинній на час проведення перевірки), Правил здійснення перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків, що Затверджені наказом Мін’юсту України від 14 вересня 2004 р. N 105/5 Зареєстровані у Мін’юсті України 14.09.2004 р. за N 1149/9748, Порядку "Про здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства приватними нотаріусами під час виконання ними своїх обов’язків" які були чинними на час виникнення даних правовідносин, начальником Головного управління юстиції у Київській області був виданий наказ N 515/7 від 30 травня 2008 року "Про призупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Макарівського районного нотаріального округу ОСОБА_1 з 31 травня 2008 року до прийняття рішення про підготовку подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та направлення його до Міністерства юстиції України".
Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що фактично, заходи вжиті Головним управлінням юстиції у Київській області відносно позивачки цілком правомірні і відповідають чинному законодавству України, зокрема Правилам здійснення перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків, затверджених наказом Мін’юсту України від 14 вересня 2004 року N 105/5 зареєстрованим у Мін’юсті України 14 вересня 2004 року за N 1149/9748 та Порядку "Про здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства приватними нотаріусами під час виконання ними своїх обов'язків" які були чинними на час виникнення даних правовідносин.
Згідно зазначених правил, Перевірки роботи приватних нотаріусів мають право здійснювати уповноважені працівники Мін’юсту, керівники Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції (далі - управління юстиції) та їх заступники з питань діяльності нотаріату, начальники, головні та провідні спеціалісти відділів нотаріату управлінь юстиції (далі - особи, які здійснюють перевірку).
До перевірок, що проводяться Мін’юстом, можуть залучатися нотаріуси та спеціалісти інших управлінь юстиції, а до перевірок, що проводяться управліннями юстиції, - кваліфіковані нотаріуси відповідно Автономної Республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя.
Метою перевірки роботи приватних нотаріусів є контроль за дотриманням ними вимог чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій, забезпечення належної організації роботи та приймання фізичних осіб і представників юридичних осіб, виконання наказів Міністерства юстиції України (далі - Мін’юст) та інших обов’язків, покладених на приватних нотаріусів чинним законодавством.
Перевірки роботи приватних нотаріусів можуть бути комплексними (перевіряються всі напрями роботи) та цільовими (перевіряються окремі напрями роботи або певні категорії нотаріальних дій). Крім того, Мін’юстом чи відповідним управлінням юстиції може бути перевірено відповідність до вимог законодавства вчиненої приватним нотаріусом конкретної нотаріальної дії, щодо якої до зазначених установ надійшла скарга.
Перевірка роботи приватного нотаріуса здійснюється за планом, затвердженим відповідно заступником міністра юстиції України (директором Департаменту у справах цивільного стану громадян та нотаріату) або начальником (заступником начальника) управління юстиції.
Перевірка стану діловодства приватного нотаріуса має базуватися на додержанні ним вимог Правил ведення нотаріального діловодства, затверджених наказом Мін’юсту від 03.02.94 р. N 6/5, зареєстрованих у Мін’юсті 28.02.94 р. за N 33/242, та Порядку ведення та заповнення реєстрів для реєстрації нотаріальних дій, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 15.07.2003 р. N 87/5, зареєстрованого у Мін’юсті 15.07.2003 р. за N 598/7919.
Одним з основних елементів комплексної перевірки роботи приватного нотаріуса є перевірка додержання ним норм чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій.
При виявленні допущених приватним нотаріусом порушень чинного законодавства особи, які здійснюють перевірку, повинні з’ясувати обставини, за яких ці порушення були допущені, та зобов’язати нотаріуса вжити необхідних заходів до їх усунення.
За наслідками перевірки особами, які здійснюють перевірку, складається доповідна записка на ім’я відповідно міністра юстиції України чи начальника управління юстиції.
У доповідній записці відображаються рівень та якість роботи приватного нотаріуса, характеристика всіх чи конкретних напрямів його діяльності, аналіз виявлених порушень і недоліків та причин, що призвели до цих порушень, загальна оцінка роботи нотаріуса, а також відповідні висновки і пропозиції.
Крім того, у доповідній записці зазначаються заходи, які були вжиті нотаріусом за рекомендацією осіб, які здійснили перевірку, у процесі перевірки з усунення виявлених порушень та поліпшення роботи нотаріуса.
До доповідної записки додаються ксерокопії документів, виписки з них, пояснення нотаріуса та інших осіб тощо. Копія доповідної записки надсилається нотаріусу, робота якого перевірялась, не пізніше п’яти днів з дня закінчення перевірки.
Приватний нотаріус, робота якого перевірялась, має право письмово викласти свої пояснення або заперечення на висновки осіб, які здійснювали перевірку. Ці пояснення або заперечення розглядаються керівництвом Мін’юсту чи управлінням юстиції разом з доповідною запискою та іншими матеріалами перевірки.
Залежно від наслідків перевірки керівництво Мін’юсту або управління юстиції ухвалює рішення щодо форми реалізації наслідків перевірки (заслуховування на засіданні колегії чи оперативній нараді, обговорення на семінарі нотаріусів, підготовка подання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю та ін.).
Термін, який надається приватному нотаріусу для усунення недоліків, визначається залежно від наслідків перевірки, але не повинен перевищувати трьох місяців.
За цей період нотаріус повинен не тільки вжити заходів з усунення зазначених недоліків, але й вивчити нормативно-правові акти, на підставі яких повинна бути вчинена нотаріальна дія, що була вчинена з порушенням цих норм. Після цього нотаріус повинен пройти співбесіду з уповноваженим працівником Мін’юсту чи управління юстиції.
Виконання нотаріусом указівок і рекомендацій за наслідками перевірки повинно контролюватись відповідно Мін’юстом чи управлінням юстиції. Нотаріус у встановлений термін зобов’язаний повідомити про вжиті ним заходи з усунення недоліків та підвищення рівня роботи.
У разі необхідності після спливу зазначеного терміну проводиться контрольна перевірка роботи приватного нотаріуса.
Якщо в результаті цієї перевірки буде встановлено, що нотаріус не вжив заходів з усунення порушень і недоліків, управління юстиції звертається до Мін’юсту з поданням про анулювання виданого цьому нотаріусу свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю.
У разі якщо нотаріус не усуне допущені порушення і недоліки, виявлені за наслідками перевірки, проведеної Мін’юстом, копія доповідної записки, складеної за наслідками контрольної перевірки, разом з іншими документами надсилається Мін’юстом відповідному управлінню юстиції з дорученням підготувати зазначене подання та направити його до Мін’юсту.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що судом апеляційної інстанції належним чином досліджено обставини справи, їм дана правильна правова оцінка. Висновки щодо необхідності відмовити у задоволенні позовних вимог ґрунтуються на встановлених судом апеляційної інстанції обставинах справи і не спростовується аргументами касаційної скарги, судом апеляційної інстанції правильно встановлено що діяльність приватного нотаріуса ОСОБА_1 була призупинена на певний строк, а саме до прийняття рішення про підготовку подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та направлення його до Міністерства юстиції України, а вже після вирішення цього питання нотаріальна діяльність позивачки припинялась.
Отже, суд апеляційної інстанції прийшов до правильного висновку, що рішення суду першої інстанції не відповідає обставинам справи, постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Однак суд апеляційної інстанції при постановленні рішення також допустився порушення норм матеріального права, а саме застосував норму права яка на момент виникнення спірних правовідносин не діяла, а саме застосував положення статті 33 Закону України "Про нотаріат" в зміненій у жовтні 2008 року редакції.
Згідно статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотримання норм процесуального права.
Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
З урахуванням того, що фактичні обставини справи судом апеляційної інстанцій встановлено повно та правильно, але неправильно застосовано норми матеріального права, зокрема застосовано ст. 33 Закону України "Про нотаріат" в редакції від 01 жовтня 2008 року, яка ще не була чинною, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення, відповідно до повноважень, наданих статтями 225 та 229 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає необхідним його судове рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог застосувавши приписи ст. 33 Закону України "Про нотаріат" в редакції зі змінами станом на 15 березня 2006 року.
Керуючись статтями 220-1, 223, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
постановила:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2009 року в цій справі скасувати.
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Головного управління юстиції у Київській області про визнання незаконним та скасування наказу - відмовити.
Постанова набирає законної сили через п’ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.
Головуючий
Судді