Державні закупівлі:
перевіряє фінансова інспекція
Контроль у сфері держзакупівель у межах своїх повноважень, окреслених Конституцією та законами України, здійснює низка органів, що визначені ч. 5 ст. 7 Закону про держзакупівлі. Серед них - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, тобто Державна фінансова інспекція України. З'ясуймо, чого чекати бюджетним установам - розпорядникам бюджетних коштів (замовникам), якщо держфінінспектори прийдуть із перевіркою держзакупівель.
Види перевірок
Відповідно до ст. 5 Закону про фінконтроль перевірка державних закупівель полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання законодавства про державні закупівлі та проводиться на всіх стадіях державних закупівель. Власне, процедура проведення перевірок державних закупівель Держфінінспекцією та її територіальними органами визначена Порядком N 631.
ЗВЕРНІТЬ УВАГУ! Норми Порядку N 631 не дають змоги держфінінспекторам втручатися у будь-яку стадію державних закупівель.
Отже, на сьогодні держфінінспектори можуть перевіряти лише ті процедури держзакупівлі, що вже завершені, надаючи можливість замовникам закінчити процедури держзакупівель у визначені законодавством строки. Адже Порядок N 631 не дає можливості в режимі реального часу виявляти порушення на певних стадіях державних закупівель, зокрема ще під час затвердження річного плану закупівель, у процесі проведення торгів чи укладання договорів, а лише - постфактум. У свою чергу, в Методрекомендаціях N 285 розглядаються питання перевірки дотримання вимог законодавства у сфері державних закупівель за всіма стадіями здійснених закупівель.
ВАЖЛИВО! Фінінспектори можуть проводити тільки документальні та/або фактичні перевірки (п. 16 Порядку N 631).
Документальна перевірка полягає у вивченні документів підконтрольної установи*.
Фактична перевірка передбачає проведення таких заходів, як інвентаризація, обстеження та контрольний обмір закуплених або отриманих установою товарно-матеріальних цінностей, робіт, послуг.
Перевірки держзакупівель проводять за місцем розташування установи - об'єкта контролю. Водночас проведення таких перевірок передбачено лише за наявності принаймні однієї з підстав, що зазначені у п. 4 Порядка N 631. За відсутності таких підстав перевірку держзакупівель орган Держфінінспекції не призначає.
Здійснення держзакупівель перевіряють під час інспектування та державного фінансового аудиту на підконтрольних установах. Також перевірку держзакупівель можуть проводити як окремий контрольний захід. Тож замовникам, які належать до об'єктів контролю, треба бути готовими, що в програму ревізій включатимуть і питання перевірки держзакупівель.
Підстави для призначення перевірки
Як було вказано вище, для того щоб керівник контролюючого органу призначив перевірку держзакупівель, необхідна наявність однієї з підстав, передбачених п. 4 Порядку N 631:
- наявність доручення або рішення Кабміну щодо проведення перевірок держзакупівель, якщо відповідні питання не можуть бути перевірені під час планових виїзних ревізій;
- якщо до Держфінінспекції надійшли будь-які відомості про порушення замовником законодавства у сфері держзакупівель. При цьому рішення про перевірку приймається, якщо замовник не надав на письмовий запит контролюючого органу протягом трьох робочих днів із дня його отримання відповідних пояснень і документального підтвердження відсутності порушень, наведених у зверненні;
- виявлення невідповідності вимогам законодавства актів перевірки держзакупівель під час перевірки контролюючим органом вищого рівня;
- у разі надходження скарги від замовника на дії або бездіяльність посадових осіб контролюючого органу.
ЗВЕРНІТЬ УВАГУ! Перевірка держзакупівель може бути ініційована контролюючим органом вищого рівня, якщо розпочато службове розслідування стосовно посадових або службових осіб контролюючого органу нижчого рівня, які проводили перевірку держзакупівель, або в разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
Суб'єктами права звернення, які можуть звернутися до контролюючого органу відповідно до абз. сьомого п. 2 Порядку N 631, є фізичні або юридичні особи (резиденти або нерезиденти), які підтвердили намір взяти участь у процедурі закупівлі шляхом подання пропозиції конкурсних торгів або заявки на участь в електронному реверсивному аукціоні, або цінової пропозиції, або пропозиції на переговорах у разі застосування процедури закупівлі в одного учасника.
Як бачимо, йдеться про учасників держзакупівель. Отже, лише вони можуть звернутися до контролюючого органу із заявою щодо факту порушення законодавства про державні закупівлі. А от, наприклад, консультанти, яких залучають до проведення процедур держзакупівель, цього зробити не можуть.
Після подання учасником держзакупівлі відповідного звернення (заяви щодо факту порушення законодавства про державні закупівлі), орган Держфініспекції приймає одне з рішень, перелічених у п. 5 Порядку N 631, а автору такого звернення надсилають повідомлення про прийняте рішення. Для прийняття рішення про проведення перевірки держзакупівель для контролюючого органу не передбачено можливості вимагати в суб'єкта права звернення додаткові документи, крім тих, що визначені п. 6 Порядку N 631.
ЦИТАТА: "5. За результатами розгляду звернення суб'єкта права звернення керівник контролюючого органу або його заступник приймає одне з таких рішень:
- призначити перевірку державних закупівель щодо викладених у зверненні відомостей про порушення законодавства у сфері державних закупівель або перевірити відомості під час проведення інспектування чи державного фінансового аудиту за умови закінчення строку подання скарги про відповідні порушення до органу оскарження згідно із Законом України "Про здійснення державних закупівель";
- передати звернення за належністю відповідному органу;
- відмовити у розгляді звернення, в якому не зазначена зворотна адреса та/або яке не підписане
суб'єктом права звернення, а також якщо неможливо встановити авторство;
- розглянути звернення по суті питання без призначення перевірки державних закупівель. Авторові звернення надсилається повідомлення про прийняте рішення.
6. У зверненні зазначаються повне найменування юридичної особи чи прізвище, ім'я, по батькові фізичної особи, факти порушення законодавства, документи, що свідчать про такі порушення (у разі наявності). Звернення підписується суб'єктом права звернення із зазначенням дати подання звернення, зворотної адреси та контактного номера телефону."
Підстави для зупинення перевірки
Згідно з п. 11 Порядку N 631 строк проведення перевірки держзакупівель обмежується 45 робочими днями. Однак перевірку держзакупівель можуть призупинити відповідно до п. 20 Порядку N 631 - у разі якщо необхідно провести значну кількість зустрічних звірок, без завершення яких неможливе проведення перевірки на належному рівні, а також за обґрунтованим зверненням замовника. Таке рішення приймає керівник органу Держфінінспекціїабо його заступникза письмовим поданням посадової особи контролюючого органу, яка проводить перевірку держзакупівель. При цьому слід враховувати такий момент: поки замовник не завершив процедуру держзакупівлі (до закінчення відведених строків для оскарження), держфінінспектори не можуть розпочати перевірку.
ЗВЕРНІТЬ УВАГУ! Якщо перевірку зупинили, загальна її тривалість не може перевищувати 60 робочих днів із дня її початку. При цьому строк, на який призупинено перевірку, не включають у 45-денний строк проведення перевірки.
У разі коли перевірку призупиняють більш ніж на 3 робочих дні, орган Держфінінспекції надсилає об'єкту контролю письмове повідомлення про дату її призупинення:
- особисто керівникові або головному бухгалтеру під підпис;
- через канцелярію (підрозділ із питань діловодства) з відміткою на повідомленні про дату реєстрації в журналі вхідної кореспонденції та за підписом працівника канцелярії (загального відділу), який здійснив реєстрацію;
- рекомендованим поштовим відправленням із повідомленням.
Порядок проведення перевірки
Посадовим особам установи, до якої завітали з перевіркою працівники Держфінінспекції, слід розуміти особливості порядку проведення перевірок державних закупівель як окремого контрольного заходу.
ЗВЕРНІТЬ УВАГУ! Відповідно до п. 7 Порядку N 631 повідомлення про проведення перевірки державних закупівель і зустрічної звірки не надсипається.
Перед початком перевірки працівники Держфінінспекції мають вручити керівнику установи або його заступнику під розписку:
- направлення на перевірку;
- один примірник програми перевірки (із неї він дізнається, зокрема, про період перевірки та низку питань, що перевірятимуться).
Виходячи зі змісту Методрекомендацій N 285 перевірка дотримання вимог законодавства у сфері державних закупівель здійснюється держфінінспекторами за такими напрямами:
1) перевірка дотримання законодавства щодо створення комітету з конкурсних торгів;
2) перевірка річного плану закупівель та змін до нього;
3) перевірка дотримання порядку вибору процедур закупівель згідно з чинним законодавством України;
4) перевірка дотримання вимог законодавства про державні закупівлі в частині прозорості здійснення державних закупівель;
5) перевірка відповідності документації конкурсних торгів, кваліфікаційної документації та запиту цінових пропозицій вимогам законодавства;
6) перевірка дотримання порядку надання комітетом з конкурсних торгів роз'яснень у зв'язку з унесенням змін до документації конкурсних торгів або на запити учасників;
7) перевірка відповідності конкурсних пропозицій (цінових пропозицій) вимогам документації конкурсних торгів (запитів цінових пропозицій) та законодавству;
8) перевірка наявності відповідності затвердженій формі та достовірності складання протоколів розкриття пропозицій конкурсних торгів (кваліфікаційних пропозицій, цінових пропозицій);
9) перевірка дотримання порядку розгляду та оцінки пропозицій конкурсних торгів (цінових пропозицій), визначення переможця, акцепту пропозиції конкурсних торгів (цінової пропозиції) переможця торгів;
10) перевірка дотримання порядку складання звіту про результати процедури закупівлі;
11) перевірка обґрунтованості та правильності застосування процедури закупівлі в одного учасника;
12) перевірка процедури електронного реверсивного аукціону;
13) перевірка наявності підстав щодо відміни замовником торгів;
14) перевірка дотримання законодавства у разі укладання договорів про закупівлю товарів, робіт або послуг та відповідності умов договорів про закупівлю вимогам документації конкурсних торгів (основним умовам договору, зазначеним у запиті), змісту пропозиції конкурсних торгів або цінової пропозиції (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі;
15) перевірка виконання умов договорів про закупівлю, наявності підстав для перерахування державних коштів;
16) перевірка інших питань, що стосуються діяльності комітету з конкурсних торгів та закупівель, які перевіряються.
Підпис на направленні та програмі перевірки ставиться на примірнику Держфінінспекції. Якщо керівник чи його заступник відмовляються від підпису, це зазначається у вступній частині акту перевірки.
У свою чергу, посадові особи Держфінінспекції, направлені на перевірку, зобов'язані поставити підпис у журналі реєстрації перевірок- у разі наявності такого журналу в установі. Якщо такий журнал в установі не ведеться або його не надано з інших причин, цей факт також має бути зафіксований в акті перевірки.
Обов'язки підконтрольної установи
Порядок N 631 передбачає певні обов'язки керівника, головного бухгалтера та голови комітету з конкурсних торгів підконтрольної установи.
Керівник установи, яку перевіряють, зобов'язаний:
1) забезпечити:
- наявність місця для роботи посадових осіб Держфінінспекції та інших залучених спеціалістів;
- оформлення відповідних документів на паперовому носії у необхідній кількості примірників (якщо документообіг ведеться з використанням електронних засобів зберігання та обробки інформації);
- безперешкодний доступ до електронних документів (якщо перевірці підлягає процедура електронного реверсивного аукціону);
2) створити умови для зберігання документів;
3) надати працівникам Держфінінспекції можливість користуватися зв'язком, технікою, яка необхідна для виконання їхніх обов'язків.
Головний бухгалтер (або його заступник) зобов'язаний надати копії бухгалтерських документів.
Голова комітету з конкурсних торгів (інша уповноважена ним особа або керівник установи чи його заступник) зобов'язаний на вимогу представника Держфінінспекції надати завірені копії документів, якими підтверджуються факти виявлених порушень. У разі невиконання такої вимоги це зазначають в акті перевірки.
Вилучення документів
Під час перевірки працівники Держфінінспекції мають право вилучати оригінали документів за процедурою, передбаченою п. 20 Порядку N 550. Розглянемо детальніше особливості цієї процедури.
Процедура вилучення документів полягає утому, що у разі якщо під час проведення перевірки виявлено документи, що свідчать про порушення законодавства про держзакупівлі, та на об'єкті контролю не гарантується їх збереження та не виключена можливість їх підробки, посадові особи Держфінінспекції можуть вилучати оригінали цих документів.
ЗВЕРНІТЬ УВАГУ! Посадові особи Держфінінспекції можуть вилучати оригінали документів лише за таких умов:
- на підставі рішення суду;
- на строк до закінчення перевірки,
- вилучення має бути оформлено відповідним актом, а у справах об'єкта контролю має залишитися опис та копії вилучених документів.
Копії акта вилучення та опису вилучених документів вручаються під розписку уповноваженій особі об'єкта контролю, а у разі відмови завірити акт вилучення чи підпис про отримання його копії, відповідні документи видаються об'єкту контролю одним із способів, визначених у п. 39 Порядку N 550. Це такі самі способи, як і у випадку, коли перевірку призупиняють більш ніж на 3 робочих дні, перераховані нами вище.
При відравленні акта поштою на примірнику акта, що залишається у контролюючому органі, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів перевірки.
Результати перевірки
Результати перевірки державних закупівель викладаються в акті перевірки. Складання акта перевірки державних закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пп. 35, 38-47, абзацами першим і другим п. 48, пп. 49-52 Порядку N 550, з урахуванням Порядку N 631.
Акт перевірки державних закупівель підписує керівник об'єкта контролю, голова комітету з конкурсних торгів, головний бухгалтер об'єкта контролю, а у разі їх відсутності - інші уповноважені на виконання їх функцій особи та посадова особа Держфінінспекції. У разі проведення перевірки державних закупівель посадовими особами контролюючого органу і залученими спеціалістами у складі групи акт перевірки підписує керівник групи.
Пам'ятайте! Ви маєте право підписати акт перевірки із запереченнями (зауваженнями). У такому разі керівник об'єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення контролюючому органу акта ревізії повинен подати йому письмові заперечення (зауваження). Якщо протягом цього строку заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то контролюючий орган має право вжити відповідні заходи для реалізації результатів ревізії. Рішення про розгляд заперечень (зауважень), що надійшли з порушенням встановленого строку, приймає керівник контролюючого органу.
Далі контролюючий орган аналізує правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях), і у строк не пізніше 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень) дає на них письмовий висновок, який затверджується керівником контролюючого органу або його заступником. З метою уточнення викладених у запереченнях (зауваженнях) фактів посадові особи контролюючого органу мають право вимагати від об'єкта контролю необхідні для перевірки документи та додаткові пояснення.
Контролюючий орган за результатами перевірки та в межах наданих прав вживає заходи щодо забезпечення:
- притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єкта контролю;
- порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;
- звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених перевіркою порушень з питань збереження та використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених підстав та порушення вимог законодавства;
- застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Порушенням законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти згідно зі ст. 164-14 КпАП вважається:
1) здійснення держзакупівель без застосування визначених законом процедур;
2) застосування процедур закупівлі з порушенням законодавства про здійснення держзакупівлі, утому числі:
- оформлення документації конкурсних торгів (кваліфікаційної документації! з порушенням законодавства про держзакупівлі;
- оцінка пропозицій конкурсних торгів (кваліфікаційних пропозицій) не за критеріями та методикою оцінки для визначення найкращої пропозиції конкурсних торгів (кваліфікаційної пропозиції), що міститься у документації конкурсних торгів (кваліфікаційній документації);
- укладення з учасником, що став переможцем торгів, договору держзакупівлі за цінами і обсягами, які не відповідають вимогам документації конкурсних торгів (кваліфікаційної документації);
3) неоприлюднення або порушення порядку оприлюднення інформації щодо держзакупівель відповідно до вимог законодавства;
4) неподання в установленому порядку звіту про результати здійснення процедури закупівлі товарів, робіт і послуг;
5) відображення недостовірних відомостей у звіті про результати здійснення зазначеної процедури;
6) непроходження навчання чи підвищення кваліфікації з питань організації та здійснення процедур закупівель відповідно до вимог закону;
7) ненадання інформації, документів та матеріалів у випадках, передбачених законом.
Зазначені порушення тягнуть за собою накладення адмінштрафу на посадових осіб від 700 до 1000 НМДГ (від 11900 до 17000 грн). Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення за одне з таких правопорушень, тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від 1000 до 1500 НМДГ (від 17000 до 25500 грн).
Справи про ці адмінпорушення розглядають судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів (ст. 221 КпАП).
Типові правопорушення, що виявляються під час здійснення перевірок державних закупівель, розглянуті у листі Мінекономіки від 11.01.2014 p.
ЗВЕРНІТЬ УВАГУ! Адміністративне стягнення 1 за вчинення правопорушення, передбаченого ст. 164 КпАП, може бути накладено протягом трьох місяців з дня виявлення, але не пізніше двох років з дня мого вчинення (частина третя ст. 38 КпАП). З урахуванням частин першої - другої ст. 38 КпАП протягом трьох місяців з дня виявлення можна накласти стягнення при триваючому правопорушенні (моментом виявлення правопорушення вважається дата складання адмінпротоколу).
Як бачите, від того, як буде класифіковано порушення, безпосередньо залежить строк, протягом якого можуть притягнути до відповідальності.
Визначення поняття "триваюче правопорушення" законодавство не містить. Роз'яснення щодо цього надало Міністерство юстиції України у листі від 01.12.2003 р. N 22-34-1465 (ці самі висновки повторили і фахівці ГоловКРУ у своєму листі від 18.06.2009 р. N 25-18/745).
ЦИТАТА: "Так, продовжуваним адміністративним проступком називають ряд ідентичних проступків, які вчиняються неодноразово з однаковою метою, формою вини, тими ж суб'єктами, засобами дії і які складають у сукупності єдине правопорушення (наприклад, дрібне розкрадання державного або колективного майна).
Проте триваючими адміністративними проступивши є проступки, пов'язані з тривалим, неперервним невиконанням обов'язків, передбачених правовою нормою (наприклад, проживання без паспорта, самовільне будівництво будинків або споруд тощо), припиняються або виконанням регламентованих обов'язків, або притягненням винної у невиконанні особи до відповідальності. Дуже часто ці правопорушення є наслідками протиправної бездіяльності
Тобто триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно скоює правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов'язків."
(лист Мін'юсту від 01.12.2003 р. N 22-34-1465)
У разі триваючого порушення строк, протягом якого може бути накладено адмінштраф за його вчинення, відраховується з моменту виявлення такого порушення, якщо воно продовжує вчинюватися на момент виявлення. І якщо суб'єкт припинив його вчинення ще до виявлення, то відраховувати встановлений тримісячний строк слід з моменту припинення порушення.
ЗВЕРНІТЬ УВАГУ! Мається на увазі порушення, яке триває на момент його виявлення, а не порушення, яке тривало протягом певного періоду в минулому часі.
Наприклад, якщо всупереч абзацу другому ч. 1 ст. 10 Закону про держзакупівлі за 30 днів до дня розкриття пропозицій конкурсних торгів або кваліфікаційних пропозицій замовник не дав оголошення про проведення процедури закупівлі, датою початку вчинення порушення буде 29-й день до дня розкриття пропозицій, в який замовник мав дати таке оголошення, і триватиме до моменту його подання. При цьому вказане порушення має триваючий характер.
Результати перевірки державних закупівель, проведеної контролюючим органом, можуть бути оскаржені об'єктом контролю, щодо якого проведено перевірку, в судовому або адміністративному порядку. Усвою чергу, згідно зі ст. 13 Закону про фінконтроль Держфінінспекція забезпечує розгляд скарг на дії своїх посадових осіб в адміністративному порядку не пізніш як у місячний строк з моменту їх надходження. Подання скарги в адміністративному порядку не припиняє оскаржуваної дії посадових осіб Держфінінспекції.
Головні тези
- Перевірка державних закупівель полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання законодавства про державні закупівлі. Фінінспектори можуть проводити тільки документальні та/або фактичні перевірки (п. 16 Порядку N 631).
- Здійснення держзакупівель перевіряють під час інспектування та державного фінансового аудиту на підконтрольних установах. Також перевірку держзакупівель можуть проводити як окремий контрольний захід.
- Для того щоб керівник контролюючого органу призначив перевірку держзакупівель, необхідна наявність однієї з підстав, передбачених п. 4 Порядку N 631:
- Строк проведення перевірки держзакупівель обмежується 45 робочими днями (п. 11 Порядку N 631).
- Перед початком перевірки працівники Держфінінспекції мають вручити керівнику установи або його заступнику під розписку:
1) направлення на перевірку;
2) один примірник програми перевірки (із неї він дізнається, зокрема, про період перевірки та низку питань, що перевірятимуться).
- Посадові особи Держфінінспекції, направлені на перевірку, зобов'язані поставити підпис у журналі реєстрації перевірок - у разі наявності такого журналу в установі.
- Під час перевірки працівники Держфінінспекції мають право вилучати оригінали документів за процедурою, передбаченою п. 20 Порядку N 550.
- За порушення у сфері держаних закупівель посадові особи суб'єкта контролю можуть бути притягнуті до відповідальності за ст. 164-14 КпАП (адмінштраф від від 11900 до 17000 грн, а при повторному протягом року порушенні - від 17000 до 25500 грн). Ці справи розглядають суди.
- Адмінштраф можуть накласти протягом трьох місяців з дня виявлення (при триваючому порушенні), але не пізніше двох років з дня його вчинення (частина третя ст. 38 КпАП). Моментом виявлення правопорушення вважається дата складання адмін протоколу.
_____________
* Під підконтрольними установами розуміють, зокрема, бюджетні установи (частина перша ст. 2 Закону про фінконтроль).
Використані документи
КпАП - Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. N 8073-Х.
Закон про держзакупівлі - Закон України "Про здійснення державних закупівель" від 01.06.2010 p. N 2289-VI.
Закон про фінконтроль - Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 р. N 2939-ХІ.
Порядок N 631 - Порядок проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затверджений постановою КМУ від 01.08.2013 р. N 631.
Порядок N 550 - Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою КМУ від 20.04.2006 р. N 550.
Методрекомендації N 285 - Методичні рекомендації з проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затверджені наказом ДФІУ від 02.12.2013 р. N 285.
Тимур Алієв,
експерт газети "Бухгалтерія: бюджет"