Антикорупційне законодавство: хто є суб'єктом
відповідальності
(коментар до листа Мін'юсту
від 11.03.2014 р. N 1050-0-4-14-1111)
У листі, що коментується, порушено важливі проблеми, пов'язані з дотриманням антикорупційного законодавства. Стосуються вони кола осіб, які є суб'єктами відповідальності за корупційні правопорушення за Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" від 07.04.2011 p. N 3206-VI (далі - Закон про корупцію).
Зокрема, найбільша кількість запитань на практиці пов'язана з визначенням таких осіб.
Посадові та службові особи інших державних органів
(абз. "ж" п.1 ст. 4 Закону про корупцію).
Правозастосовна практика пішла таким шляхом, що до інших державних органів відносять всі установи, організації, які отримують фінансування з бюджету. Відповідно коло осіб, які є суб'єктами відповідальності за корупційні правопорушення за вказаною нормою, доволі широке.
Разом з тим у листі обґрунтовано зазначено, що під дану норму потрапляють не всі особи, які працюють у державних органах, а виключно посадові та службові особи. У зв'язку з цим виникає запитання з визначенням складу таких осіб.
У листі пропонується вирішити цю проблему так, як і в Методичних рекомендаціях запобігання та протидії корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування Міністерства юстиції України від 10.10.2013 р. (далі - Методрекомендацй).
Згідно з цими документами головним критерієм віднесення особи до кола посадових осіб є наявність у неї організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій. Аналогічна позиція була висловлена і в листі Мін'юсту від 22.02.2013 р. N 1332-0-26-13/11.
При визначенні цих функцій слід керуватися роз'ясненнями з постанови Пленуму ВСУ "Про судову практику у справах про хабарництво" від 26.04.2002 р. N 5 (далі - постанова N 5). У цьому документі під організаційно-розпорядчими обов'язками мають на увазі обов'язки щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності.
У постанові N 5 йдеться, що такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо).
Під адміністративно-господарськими обов'язками мають на увазі обов'язки з управління або розпорядження державним, колективним чи приватним майном (встановлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження згідно з Постановою N 5 у тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів, контролерів тощо.
За цією ознакою, наприклад, у листі Держказначейства від 13.01.2012 р. N 17-08/86-726 до суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення був зарахований головний бухгалтер, який здійснює повноваження з керівництва централізованою бухгалтерією, що фінансується за рахунок обласного бюджету.
А з додатка до листа Національного агентства України з питань державної служби від 03.03.2012 р. N 1005/23-12 "Роз'яснення з питань запобігання проявам корупції" випливає, що з урахуванням положень Закону України "Про державну службу" від 16.12.1993 р. N 3723-ХІІ, Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06.2001 р. N 2493-III, а також приміток до ст. 364 Кримінального кодексу України (далі - ККУ), поняття "посадова особа" і "службова особа" синонімічні і передбачають здійснення адміністративно-господарських чи організаційно-розпорядчих функцій.
Разом з тим у правозастосовній практиці не завжди звертається увага на те, виконувала особа зазначені функції чи ні. І до суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення іноді зараховують навіть курсантів-бюджетників навчальних закладів (див. постанову апелляціонного суду Кіровоградської області від 29.03.2013 р. у справі N 33/781/106/13*).
У зв'язку з цим дуже важливим є наведене в листі уточнення, що працівники підприємств, установ, організацій, які виконують професійні (адвокат, лікар, вчитель тощо), виробничі (водій) або технічні (секретар, охоронець тощо) функції, можуть визнаватися службовими особами лише за умови, що разом з цими функціями вони виконують організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські функції.
Водночас чіткої градації зазначених функцій немає, тому на практиці іноді ними наділяють і тих осіб, які насправді їх не виконують.
Наприклад, у постанові апеляційного суду м. Києва від 11.04.2013 р. у справі N 33/796/529/2013** до посадової особи був зарахований помічник санітарного лікаря з гігієни дітей та підлітків санітарно-епідеміологічної станції.
А у постанові Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 10.12.2013 р. у справі N 688/5227/13-п*** було зроблено висновок, що адміністративно-господарськими функціями наділений економіст паливної групи державної установи.
Тому зарахування певного працівника до посадової особи так і залишається проблемою, оскільки вирішення цього питання залежить від конкретних обставин.
Посадові особи юридичних осіб публічного права
(абз. "а" п.2 ч. 1 ст. 4 Закону про корупцію).
У листі зазначено, що до юридичних осіб публічного права відповідно до абз. 3 ч. 2 ст. 81 Цивільного кодексу України відносять юридичну особу, яка створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади або органу місцевого самоврядування.
Аналогічні висновки були зроблені і в Методрекомендаціях.
У зв'язку з порушеними у листі проблемами заслуговують на увагу обмеження, що накладаються на посадових осіб державних органів та юридичних осіб публічного права за Законом про корупцію.
Відмінність в обмеженнях, встановлених для таких осіб, полягає у забороні на суміщення посад.
Зокрема, тільки посадові особи державних органів не мають права (ч. 1 ст. 7 Закону про корупцію):
1) займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України;
2) входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради чи підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частинами, паями), що належать державі або територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (наглядовій раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.
За порушення цих вимог передбачена відповідальність за ст. 172-4 "Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності" Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КпАП).
Зокрема, порушення зазначеними особами встановлених законом обмежень щодо зайняття підприємницькою або іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики із спорту) тягне за собою накладення штрафу від 50 до 125 неоподатковуваних податком мінімумів доходів громадян (від 850 грн до 2125 грн) з конфіскацією отриманого доходу від підприємницької діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом.
Інші обмеження, встановлені для посадових осіб державних органів та юридичних осіб публічного права, полягають ось у чому:
1) забороняється використовувати свої службові повноваження та пов'язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди або у зв'язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі (ч. 1 ст. 6 Закону про корупцію):
- неправомірно сприяти фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (утому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти);
- неправомірно сприяти призначенню на посаду особи;
- неправомірно втручатися в діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб;
- неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв'язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків.
2) забороняється безпосередньо або через інших осіб отримувати подарунки (пожертвування) від юридичних або фізичних осіб (ч. 1 ст. 8 Закону про корупцію)****:
- за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, які приймаються, вчиняються як безпосередньо такою особою, так і за її сприяння іншими посадовими особами та органами;
- якщо особа, яка дарує (здійснює) дарунок (пожертву), перебуває у підпорядкуванні такої особи;
3) зазначені особи не можуть мати в безпосередньому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути безпосередньо підпорядкованими у зв'язку з виконанням повноважень близьким їм особам (ч. 1 ст. 9 Закону про корупцію). У листі щодо цього йдеться, що визначення поняття "безпосереднє підпорядкування" міститься в положеннях ч. 1 ст. 1 Закону про корупцію. Згідно з цими нормами безпосереднє підпорядкування - відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, у тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, заперечень, доручень, контролю за їх виконанням;
4) зазначеним особам (крім народних засідателів і присяжних) забороняється брати участь у роботі колегіальних органів під час розгляду питань щодо призначення на посаду близьких їм осіб та у будь-який інший спосіб впливати на прийняття такого рішення (ч. 3 ст. 9 Закону про корупцію);
5) зазначені особи зобов'язані (ч. 1 ст. 14 Закону про корупцію):
- вживати заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів;
- невідкладно в письмовій формі повідомляти безпосередньому керівнику про наявність конфлікту інтересів.
Крім того, згадані особи зобов'язані щороку до 1 квітня подавати за місцем роботи (служби) Декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру (ч. 1 ст. 12 Закону про корупцію)*****.
У листі також порушено питання застосування відповідальності за отримання неправомірної вигоди посадовими особами державних органів та юридичними особами публічного права.
На жаль, Мін'юст тут обмежився лише посиланням на відповідні норми ст. 172-5 "Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви)" КпАП та ст. 368 "Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою" ККУ.
Із примітки до ст. 172-5 КпАП випливає, що вона поширюється, серед іншого, на посадових осіб державних органів та юридичних осіб публічного права.
А з примітки 2 до ст. 368 ККУ зрозуміло, що відповідальність за цією нормою застосовується до службових осіб, які постійно, тимчасово або згідно зі спеціальними повноваженнями здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також обіймають постійно або тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, якими особа наділяється уповноваженим органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, уповноваженим органом або уповноваженою особою підприємства, установи, організації, судом або законом.
____________
* http://reyestr.court.gov.ua/Review/30386376
** http://reyestr.court.gov.ua/Review/32170151
*** http://reyestr.court.gov.ua/Review/35928854
**** Проблемні питання, пов'язані з отриманням подарунків, розглядалися в листі Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією від 13.06.2013 р. N 04-12/12-1341.
***** Питання, пов'язані з її наданням, розглядалися, зокрема, в листах МФУ від 30.01.2012 р. N 31 -08310-3-8/520, Мін'юсту від 22.02.2013 р. N 1332-0-26-13/11. Про порядок надання антикорупційної декларації ви можете дізнатися зі статті "Рекомендації щодо заповнення "антикорупційної" Декларації", "Бухгалтерія: бюджет", N 9/2014, с, 11.
Наталя Кравець,
експерт газети "Бухгалтерія: бюджет"