ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
10.01.2014
Справа N 800/7/14
Про визнання дій та бездіяльності протиправними
Суддя Вищого адміністративного суду України Веденяпін О. А., вирішуючи питання про прийняття позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Президента України про визнання дій та бездіяльності протиправними, встановив:
ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Верховної Ради України, Президента України Януковича Віктора Федоровича, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України, яка виявилася у недотриманні встановленої процедури розгляду законопроектів та прийняття законів України під час розгляду і прийняття в другому читанні та в цілому 24 жовтня 2013 року проекту Закону "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо обліку та реєстрації платників податків" (реєстраційний N 2054а);
- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України, яка виявилася у нереагуванні на звернення народних депутатів України про факти порушення процедури прийняття закону та про фальсифікації поправок до проекту Закону "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо обліку та реєстрації платників податків" (реєстраційний N 2054а);
- визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо прийняття на ранковому пленарному засіданні 24 жовтня 2013 року у другому читанні та в цілому проекту Закону "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо обліку та реєстрації платників податків", реєстраційний N 2054а від 17 травня 2013 року і направлення його на підпис Президенту України;
- визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка виявилася у незастосуванні права вето щодо Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо обліку та реєстрації платників податків" (Закон N 657-VII), прийнятого Верховною Радою України 24 жовтня 2013 року з грубими порушеннями вимог Конституції та законів України;
- визнати протиправними дії Президента України щодо підписання Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо обліку та реєстрації платників податків" (Закон N 657-VII), прийнятого Верховною Радою України 24 жовтня 2013 року з грубими порушеннями вимог Конституції та законів України.
ОСОБА_1 у позовній заяві зазначив, що дії та бездіяльність щодо розгляду Верховною Радою України законопроекту та дії Президента України є такими, що вчинені не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Вказав, що приймаючи закони Верховна Рада України зобов'язана діяти у порядку, що визначений її Регламентом, і порушення цього порядку означає порушення вимог Конституції України та процедури ухвалення закону.
Позивач звернув увагу на те, що незважаючи на факти грубого порушення Регламенту Верховної Ради України та Конституції України при прийнятті законопроекту, а також наявні факти фальсифікації окремих документів (а відтак вчинення злочину при прийнятті цього законопроекту), Президент України не застосував своє право вето та підписав прийнятий у порушення Конституції та законів України законопроект. Вважав, що відсутність реагування Президента України на факти порушень при розгляді законопроекту та прийнятті закону шляхом застосування права вето свідчить про його протиправну бездіяльність - в частині виконання приписів статей 102, 106 Конституції України. ОСОБА_1 зазначив, що Президент України своїми діями щодо підписання законопроекту фактично легітимізував прийнятий у порушення Конституції та законів України законопроект, чим порушив приписи статей 1, 8, 19, 102 Конституції України.
Вивчивши зміст позовної заяви, приходжу до наступного.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року N 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності, правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.
Стаття 1 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначає юрисдикцію, повноваження адміністративних судів щодо розгляду адміністративних справ, порядок звернення до адміністративних судів та порядок здійснення адміністративного судочинства.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
В силу пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною четвертою статті 18 КАС України Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Статтею 171-1 КАС України врегульовані особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Відповідно до частини першої правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; актів Вищої ради юстиції; дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції; рішень, дій чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Отже, необхідною ознакою для розгляду справи за правилами адміністративного судочинства є здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а саме: коли хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти, відповідно, зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта. При цьому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
Частиною другою статті 4 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини третьої статті 17 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Згідно зі статтею 147 Конституції України Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.
Статтею 1 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 16 жовтня 1996 року N 422/96-ВР передбачено, що Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні.
Згідно зі статтею 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152 Конституції України).
Згідно зі статтею 15 Закону України "Про Конституційний Суд України" підставами для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є:
- невідповідність Конституції України;
- порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності;
- перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті.
Поняття і стадії законодавчого процесу визначені Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI. Законодавчий процес - це чітко врегульована Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України діяльність, яка полягає у творенні законів. Ця діяльність здійснюється в кілька послідовних етапів або стадій:
1) підготування законопроекту (законодавчої пропозиції) та внесення його до Верховної Ради України - законодавча ініціатива;
2) попередній розгляд законопроекту в комітетах Верховної Ради України;
3) обговорення законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України з його наступним прийняттям або відхиленням (повністю чи частково);
4) підписання (санкціонування) та оприлюднення закону.
Крім основних, може виникнути потреба в додатковій стадії - обговорення вмотивованих пропозицій Президента України в разі повернення ним прийнятого закону до Верховної Ради України (повторний розгляд).
Вимоги, що ґрунтуються на порушенні Верховною Радою України встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів, не належать до юрисдикції Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції.
Процедура підписання закону, однієї зі стадій якої є реалізація Президентом України права вето, передбачена статтею 94 Конституції України, відповідно до якої закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.
Конституційний Суд України в Рішенні N 6-рп/2003 від 11 березня 2003 року зазначив, що Президент України здійснює право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України закону після одержання його для підписання на відповідній стадії законодавчого процесу. Це є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі.
Акти, видані Президентом України при здійсненні ним своїх дискреційних повноважень, дії по підписанню закону, є предметом конституційної юрисдикції, тому не можуть бути оскаржені у суді загальної юрисдикції, зокрема, в адміністративному суді, оскільки при цьому Президент України здійснює процедуру законодавчого процесу, а не управлінські функції.
Таким чином, позов ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Президента України про визнання дій та бездіяльності протиправними не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 109 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Керуючись статтями 17, 18, 109, 160, 165, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвалив:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Президента України про визнання дій та бездіяльності протиправними.
Роз'яснити позивачу, що відповідно до статті 152 Конституції України порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законів та інших правових актів є підставою для визнання їх неконституційними, а єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні, відповідно до статті 147 Конституції України, є Конституційний суд України.
Ухвала є остаточною і не підлягає перегляду в апеляційному чи касаційному порядку.
Суддя
О. А. Веденяпін