КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА
12.03.2014 р.
Справа N 826/4702/13-а
Про визнання постанови нечинною в частині
Київський апеляційний адміністративний суд у складі: головуючого - судді Чаку Є. В., суддів - Мєзєнцева Є. І., Старової Н. Е. (за участю секретаря Муханькової Т. В.), розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2013 року (Постанова N 826/4702/13-а) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання постанови нечинною в частині, встановив:
ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач) про визнання дій відповідача з розгляду справ про порушення законодавства про визнання протиправними дії Кабінету Міністрів України стосовно прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2013 року N 147 "Про внесення змін до Регламенту Кабінету Міністрів України" в частині викладення в новій редакції пунктів 2, 8 § 18 та доповнення § 18 Регламенту Кабінету Міністрів України пунктом 9; визнання нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2013 року N 147 "Про внесення змін до Регламенту Кабінету Міністрів України" в частині викладення в новій редакції пунктів 2, 8 § 18 та доповнень § 18 Регламенту Кабінету Міністрів України пунктом 9.
Окружний адміністративний суд міста Києва своєю постановою від 06 червня 2013 року (Постанова N 826/4702/13-а) в задоволенні адміністративного позову відмовив.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2013 року (Постанова N 826/4702/13-а) та постановити нову про задоволення адміністративного позову. На думку апелянта, зазначену постанову суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін, з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, 11 березня 2013 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову N 147 "Про внесення змін до Регламенту Кабінету Міністрів України" (далі по тексту - постанова КМУ від 11.03.2013 року N 147).
Окрім іншого, даною постановою внесено зміни до параграфа 18 Регламенту Кабінету Міністрів України (далі також - Регламент КМУ), а саме: пункти 2 та 8 викладено в новій редакції та додано новий пункт - 9.
Пунктом 2 параграфу 18 Регламенту КМУ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року N 950, в попередній редакції (до внесення змін постановою КМУ від 11.03.2013 року N 147) передбачалося, що у засіданні Кабінету Міністрів відповідно до закону можуть брати участь народні депутати України, Генеральний прокурор України або його заступник, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Голова Національного банку або його заступник, Голова Антимонопольного комітету та уповноважений Президентом України представник.
Відповідно до пункту 2 параграфу 18 Регламенту КМУ, з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 11.03.2013 року N 147, у засіданні Кабінету Міністрів можуть брати участь народні депутати України поточного скликання, Генеральний прокурор України або його заступник, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Голова Національного банку або його заступник, Голова Антимонопольного комітету та уповноважені Президентом України представники.
Питання участі народних депутатів України у засіданні Кабінету Міністрів вирішується за погодженням з Прем'єр-міністром на підставі повідомлення за особистим підписом народного депутата України або голови депутатської фракції, групи, що надійшло до дня проведення засідання (але не пізніше ніж за 24 години до його проведення). Зазначені повідомлення з використанням факсимільного відтворення підпису таких осіб до розгляду не приймаються. Якщо кількість народних депутатів України, які бажають взяти участь у засіданні, перевищує кількість визначених у залі засідань місць для їх розміщення, у засіданні беруть участь народні депутати України пропорційно кількості представників від депутатських фракцій, груп та кількості позафракційних народних депутатів України, які виявили бажання взяти участь у засіданні.
Відповідно до пункту 8 параграфу 18 Регламенту КМУ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року N 950, в попередній редакції (до внесення змін постановою КМУ від 11.03.2013 року N 147) секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує реєстрацію учасників засідання.
Пунктом 8 параграфу 18 Регламенту КМУ, з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 11.03.2013 року N 147, встановлено, що Секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує реєстрацію учасників засідання та їх розміщення у залі засідань Кабінету Міністрів. Для забезпечення розміщення народних депутатів України у залі засідань Кабінету Міністрів резервується необхідна кількість місць, але не більш як десять.
Постановою КМУ від 11.03.2013 року N 147 параграф 18 Регламенту КМУ було доповнено пунктом 9 наступного змісту: "Допуск учасників засідання та запрошених осіб до залу засідань Кабінету Міністрів здійснюється згідно із законодавством про охорону органів державної влади та посадових осіб з використанням технічних засобів огляду та контролю у визначеному Кабінетом Міністрів порядку".
Оскаржувана постанова опублікована у N 51 газети "Урядовий кур'єр" від 19 березня 2013 року. Оскільки іншого не передбачено вказаною постановою, вона набрала чинності з дня її опублікування відповідно до ч. 1 ст. 53 Закону України "Про Кабінет Міністрів України".
З приводу даних спірних правовідносин, колегія суддів апеляційної інстанції вважає зазначити наступне.
Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Крім того, обов'язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв'язку з його прийняттям прав та законних інтересів особи.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.
Статтею 116 Конституції України та статтею 12 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено перелік повноважень Кабінету Міністрів України. Положеннями даних статей передбачено, що Кабінет Міністрів України здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.
Відповідно до ч. 2 ст. 41 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.
Згідно ч. 3 ст. 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України, цього Закону та актів Президента України затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
За змістом частини 1 статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Таким чином, постанова КМУ від 11 березня 2013 року N 147 "Про внесення змін до Регламенту Кабінету Міністрів України", якою урегульовано певні процедурні питання діяльності Кабінету Міністрів України, зокрема, порядок проведення його засідань, була прийнята Кабінетом Міністрів України в межах повноважень, наданих йому ч. 3 ст. 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України".
Щодо відповідності положень оскаржуваної постанови "Про внесення змін до Регламенту Кабінету Міністрів України" від 11 березня 2013 року N 147 положенням Законів України, зокрема, Закону України "Про статус народного депутата України", колегія суддів звертає увагу на наступне.
Відповідно до ч. 3 ст. 17 Закону України "Про статус народного депутата України" народний депутат діючого скликання при пред'явленні посвідчення народного депутата України користується правом безперешкодно відвідувати органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також правом безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи та організації, розташовані на території України, незалежно від їх підпорядкування, форм власності, режиму секретності. Вимоги про пред'явлення чи оформлення інших документів, а також особистий огляд народного депутата, огляд та перевірка його речей забороняються, якщо інше не встановлено законом.
Згідно з ч. 1 ст. 26 Закону України "Про статус народного депутата України" ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата, крім випадків, передбачених Конституцією України, цим та іншими законами України.
З аналізу даних законодавчих положень суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що право народного депутата України безперешкодно відвідувати органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також право безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи та організації не є необмеженим.
Тлумачення приписам ч. ч. 1, 3 ст. 17 Закону України "Про статус народного депутата України" надано Конституційним Судом України у Рішенні від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України).
Так, Конституційний Суд України зазначив, що за змістом положень ч. 3 ст. 17 Закону, народний депутат України діючого скликання при пред'явленні посвідчення народного депутата України має право безперешкодно відвідувати органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також має право безперешкодного доступу на всі підприємства, в установи та організації, розташовані на території України, незалежно від підпорядкування, форм власності цих об'єктів та встановленого на них режиму секретності.
Проте, зазначені положення частини третьої статті 17 Закону застосовуються з урахуванням режиму доступу на окремі об'єкти, стосовно яких законом встановлено спеціальний режим доступу, зокрема пред'явлення чи оформлення інших документів, ніж посвідчення народного депутата України, особистий огляд, огляд та перевірку речей відвідувача.
Так, Законом України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" від 4 березня 1998 року N 160/98-ВР (зі змінами та доповненнями) визначено порядок здійснення державної охорони органів державної влади України та посадових осіб з метою забезпечення їх нормального функціонування, безпеки посадових осіб та об'єктів, визначених цим Законом.
Частиною 4 даного Закону України передбачено, що державна охорона здійснюється щодо: Верховної Ради України; Кабінету Міністрів України; Конституційного Суду України; Верховного Суду України.
Також відповідно до статті 6 Закону України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" у місцях постійного і тимчасового перебування забезпечується безпека: Голови Верховної Ради України; Прем'єр-міністра України; Голови Конституційного Суду України; Голови Верховного Суду України; Першого заступника Голови Верховної Ради України; Першого віце-прем'єр-міністра України; Міністра закордонних справ України; Генерального прокурора України.
Способами здійснення державної охорони, згідно з частиною 15 Закону України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" є:
1) пошук і фіксація даних про протиправну діяльність окремих осіб або груп, яка загрожує нормальному функціонуванню органів державної влади України, життю чи здоров'ю, честі та гідності посадових осіб і членів їх сімей, для вжиття заходів щодо її припинення;
2) особиста охорона осіб;
3) охорона об'єктів і підтримання на них відповідного порядку проходу громадян, проїзду транспортних засобів, проносу і провозу речей (далі - режиму);
4) оснащення об'єктів технічними засобами охорони за рахунок коштів юридичних осіб, в користуванні яких ці об'єкти перебувають;
5) проведення профілактичних заходів з метою запобігання протиправним посяганням.
Тобто, приміщення органів державної влади, перелік яких передбачений Законом України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб", підлягають державній охороні способами, встановленими законом, одним з яких є підтримання на об'єктах відповідного порядку проходу громадян, проїзду транспортних засобів, проносу і провозу речей.
Державна охорона здійснюється, зокрема, щодо Кабінету Міністрів України.
Пунктом 9 оскаржуваної постанови КМУ від 11.03.2013 року N 147 встановлено, що допуск учасників засідання та запрошених осіб до залу засідань Кабінету Міністрів здійснюється згідно із законодавством про охорону органів державної влади та посадових осіб з використанням технічних засобів огляду та контролю у визначеному Кабінетом Міністрів порядку.
Тобто за своїм змістом дана норма є бланкетною та відсилає до змісту законодавства про охорону органів державної влади та посадових осіб, яким, зокрема, є наведений вище Закон України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб".
Суд звертає увагу на те, що допуск до залу засідань Кабінету Міністрів згідно нової редакції Регламенту здійснюється із використанням технічних засобів огляду та контролю. Використання технічних засобів огляду та контролю означає, зокрема, обладнання на вході до режимних об'єктів рамок металошукачів для запобігання доставці до режимної території заборонених для пронесення (провезення) речей.
В той же час, здійснення особистого огляду народного депутата, огляду та перевірки його речей, що полягає, зокрема, в обстеженні депутата безпосередньо, його одягу, носильних речей (портфеля, кейсу, валізи тощо) або його майна, багажу, вантажу з метою виявлення та вилучення заборонених предметів, пунктом 9 параграфу 18 Регламенту Кабінету Міністрів України, у редакції спірної постанови, не передбачається.
Крім того, даним пунктом передбачається спеціальний порядок доступу до залу засідань Кабінету Міністрів України як для самих учасників засідання (членів Кабінету Міністрів України) так і для запрошених до залу осіб (народних депутатів України поточного скликання, Генерального прокурора України або його заступника, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, Голови Національного банку або його заступника, Голови Антимонопольного комітету та уповноважених Президентом України представників).
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржувана постанова не порушує ч. 3 ст. 17 Закону України "Про статус народного депутата України" щодо заборони особистого огляду народного депутата, огляду та перевірки його речей.
Стосовно доводів позивача про порушення нормами спірної постанови права народного депутата на безперешкодний доступ до органів державної влади внаслідок обмеження кількості народних депутатів, які можуть бути присутнім на засіданні Уряду, та необхідності погодження з Прем'єр-міністром питання участі народних депутатів України у засіданні Кабінету Міністрів України суд зазначає наступне.
Як передбачено ч. 5 ст. 25 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" у засіданнях Кабінету Міністрів України може брати участь Президент України або уповноважений ним представник.
Також згідно параграфу 18 Регламенту Кабінету Міністрів України у засіданні Кабінету Міністрів можуть брати участь народні депутати України поточного скликання, Генеральний прокурор України або його заступник, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Голова Національного банку або його заступник, Голова Антимонопольного комітету та уповноважені Президентом України представники.
У засіданні Кабінету Міністрів під час розгляду питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, можуть брати участь уповноважений представник всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноважений представник всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.
На засідання Кабінету Міністрів, на якому розглядається питання щодо призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, призначення керівника підприємства, установи, організації, запрошується голова відповідної облдержадміністрації, якому надається можливість вносити пропозиції з обговорюваного питання, робити застереження, давати пояснення.
У засіданні Кабінету Міністрів під час розгляду питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування, прав та інтересів територіальних громад, місцевого та регіонального розвитку, може брати участь уповноважений представник всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування з правом дорадчого голосу.
Кабінет Міністрів за пропозиціями членів Кабінету Міністрів визначає інших осіб, які беруть участь у його засіданнях з правом дорадчого голосу (постійні учасники).
На засідання Кабінету Міністрів можуть запрошуватися у разі необхідності посадові особи, яких стосується обговорюване питання.
Відповідно до частини 2 статті 48 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує підготовку та проведення засідань Кабінету Міністрів України.
В межах виконання даного повноваження, Секретаріат Кабінету Міністрів відповідно до пункту 8 оскаржуваної постанови забезпечує реєстрацію учасників засідання та їх розміщення у залі засідань Кабінету Міністрів.
Оскільки в засіданнях Кабінету Міністрів України можуть брати участь не тільки самі учасники засідання (члени Кабінету Міністрів України), а й Президент України, народні депутати України поточного скликання, Генеральний прокурор України або його заступник, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Голова Національного банку або його заступник, Голова Антимонопольного комітету та інші особи, Секретаріат Кабінету Міністрів має організовувати проведення засідань Кабінету Міністрів таким чином, щоб мали можливість бути присутніми на них вищевказані особи з урахуванням балансу між можливостями залу засідань Кабінету Міністрів України вмістити певну кількість осіб та потребою пропорційно забезпечити інтереси осіб, які мають право бути присутніми на засіданні Уряду.
Тому, пунктом 8 параграфу 18 Регламенту Кабінету Міністрів України, з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 11.03.2013 року N 147, передбачається, що для забезпечення розміщення народних депутатів України у залі засідань Кабінету Міністрів резервується необхідна кількість місць, але не більш як десять. Тобто, на кожне засідання Кабінету Міністрів України для народних депутатів має резервуватися десять місць з метою забезпечення розміщення останніх у залі засідань поряд із іншими особами, що можуть бути присутніми на засіданні Уряду.
Вказаною нормою Регламенту не передбачено обмеження кількості народних депутатів, що можуть взяти участь у засіданні Уряду, десятьма особами. Дана квота стосується виключно кількості місць, яку повинен зарезервувати Секретаріат Кабінету Міністрів України для розміщення народних депутатів України у залі засідань Уряду.
Передбачене Регламентом резервування певної кількості місць для розміщення народних депутатів не є рівнозначним допуску даної кількості народних депутатів на засідання Уряду.
В свою чергу пунктом 2 параграфу 18 Регламенту Кабінету Міністрів України, з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 11.03.2013 року N 147, встановлено, що якщо кількість народних депутатів України, які бажають взяти участь у засіданні, перевищує кількість визначених у залі засідань місць для їх розміщення, у засіданні беруть участь народні депутати України пропорційно кількості представників від депутатських фракцій, груп та кількості позафракційних народних депутатів України, які виявили бажання взяти участь у засіданні.
Тож єдиним критерієм, який встановлено для участі народних депутатів України у засіданні Уряду, якщо кількість народних депутатів України, які бажають взяти участь у засіданні, перевищує кількість визначених у залі засідань місць для їх розміщення, є пропорційне представництво депутатських фракцій, груп та позафракційних народних депутатів України, які виявили бажання взяти участь у засіданні Кабінету Міністрів України.
З урахуванням того, що конституційний склад Верховної Ради України становить 450 народних депутатів України; до складу Верховної Ради України VII скликання входять п'ять фракцій і 32 позафракційні народні депутати; приймаючи до уваги обмежені можливості залу засідань Кабінету Міністрів України для розміщення осіб, бажаючих взяти участь у його засіданні, - участь народних депутатів України у засіданні Уряду відповідно до пункту 2 параграфу 18 Регламенту КМУ має бути забезпечена з урахуванням інтересів усіх депутатських фракцій, груп та кількості позафракційних народних депутатів України, які виявили бажання взяти участь у його засіданні.
Таким чином, постановою КМУ від 11.03.2013 року N 147 запроваджено прозорий механізм участі народних депутатів України у засіданні Уряду, який забезпечує пропорційну участь усіх депутатських фракцій та позафракційних народних депутатів в засіданні вищого органу виконавчої влади.
Однаковий для всіх депутатських фракцій та позафракційних народних депутатів порядок участі у засіданні Уряду спростовує доводи позивача про дискримінаційний характер Регламенту Кабінету Міністрів України (у редакції постанови КМУ від 11.03.2013 року N 147) та порушення принципу рівності.
Норма щодо повідомлення народним депутатом України про участь у засіданні Кабінету Міністрів України спрямована на забезпечення певної організації проведення таких засідань і не вимагає від народного депутата оформлення спеціальних документів для допуску в приміщення Кабінету Міністрів України.
Положення п. 2 параграфу 18 Регламенту КМУ, з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 11.03.2013 року N 147, в якому зазначається, що питання участі народних депутатів України у засіданні Кабінету Міністрів вирішується за погодженням з Прем'єр-міністром на підставі повідомлення за особистим підписом народного депутата України або голови депутатської фракції, групи, що надійшло до дня проведення засідання (але не пізніше ніж за 24 години до його проведення) за своєю природою не носить характеру дозволу на допуск до приміщення Кабінету Міністрів України, а є певною вимогою до Прем'єр-міністра України контролювати пропорційне представництво всіх фракцій та позафракційних народних депутатів, які виявили бажання взяти участь у засіданні Кабінету Міністрів України.
Внесеними змінами до Регламенту не передбачається отримання попередньої згоди чи дозволу Прем'єр-міністра України на участь народного депутата України у засіданні Кабінету Міністрів України.
Посилання позивача на порушення оскаржуваною постановою права народного депутата безперешкодно відвідувати органи державної влади колегія суддів не бере до уваги, оскільки внесені зміни не стосуються права народного депутата безперешкодно потрапити до приміщення Кабінету Міністрів України, а регулюють лише порядок участі народних депутатів у засіданні Уряду.
Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову від позову, а тому апеляційна скарга позивача підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
Відповідно до статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд ухвалив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2013 року (Постанова N 826/4702/13-а) залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.
Повний текст ухвали виготовлений 17.03.2014 року.
Головуючий, суддя Є. В. Чаку
Судді:
Н. Е. Старова
Є. І. Мєзєнцев