ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
24.04.2014 р. N К/800/66874/13
Про скасування пункту вимоги
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі суддів - Васильченко Н. В., Леонтович К. Г., Цуркана М. І., розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Полтавської обласної клінічної психіатричної лікарні ім. О. Ф. Мальцева на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року у справі N 816/5705/13-а за позовом Полтавської обласної клінічної психіатричної лікарні ім. О. Ф. Мальцева до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про скасування пункту вимоги, встановила:
У вересні 2013 року Полтавська обласна клінічна психіатрична лікарня ім. О. Ф. Мальцева звернулася в суд з позовом до державної фінансової інспекції в Полтавській області, у якому просила визнати протиправними, незаконними та скасувати вимоги, викладені у пункті 1 вимоги від 09.09.2013 N 16-04-3-14/6308 "Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що пункт 1 вимоги від 09.09.2013 N 16-04-3-14/6308 є протиправним з огляду на те, що приміщення лікарні використовується спільно з Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" для забезпечення навчально-виховного та лікувально-діагностичного процесу відповідно до угоди про спільну діяльність N 5 від 03.01.2012. Отже, відповідачем безпідставно не взято до уваги розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.01.2012 N 4-р "Деякі питання діяльності вищих медичних навчальних закладів Міністерства освіти і науки, молоді та спорту", яким місцевим органам виконавчої влади доручено забезпечити вирішення питань розміщення кафедр, лабораторій, центрів та інших структурних підрозділів державних вищих медичних навчальних закладів у комунальних і державних закладах охорони здоров'я.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями Полтавська обласна клінічна психіатрична лікарня ім. О. Ф. Мальцева звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
В письмових запереченнях на касаційну скаргу Державна фінансова інспекція в Полтавській області просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що державною фінансовою інспекцією в Полтавській області у період з 30.07.2013 р. по 23.08.2013 р. проведена планова виїзна ревізія фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної клінічної психіатричної лікарні ім. О. Ф. Мальцева за період діяльності з 01.04.2011 р. по 30.06.2013 р., за наслідками якої складений акт N 04-21/380 від 23.08.2013 р. Актом ревізії встановлено, що на базі Полтавської обласної клінічної психіатричної лікарні ім. О. Ф. Мальцева розміщені кафедри Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія", яка підпорядкована Міністерству охорони здоров'я України та фінансується за рахунок коштів державного бюджету. Вищезазначені кафедри в період, що підлягав ревізії, були розміщені відповідно до угоди про спільну діяльність між лікувальним закладом та Академією, укладеної відповідно до Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, затвердженого наказом МОЗ України від 05.06.97 р. N 174. За період, що підлягав ревізії, лікарнею проведені витрати на утримання кафедр Академії, а саме: на оплату комунальних послуг займаних кафедрами приміщень за січень - червень 2013 року в сумі 86874,18 грн.
За висновками державної фінансової інспекції в Полтавській області, видатки, понесені лікувальним закладом на утримання медичних кафедр Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія", призвели до порушення вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. за N 228, в частині врахування об'єктивної потреби в коштах установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ, обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості. Проведення витрат на утримання кафедр академії призвело до покриття за рахунок лікарні витрат сторонніх юридичних осіб, чим порушені частина 2 статті 85, пункт 28 статті 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р., N 2456-VI в частині заборони цим Кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів, та завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 86874,18 грн.
Полтавською обласною клінічною психіатричною лікарнею ім. О. Ф. Мальцева листом від 03.09.2013 р. N 1063 направлені заперечення до акту ревізії N 04-21/380 від 23.08.2013 р., проте вказані заперечення державної фінансової інспекції в Полтавській області залишені без задоволення.
У зв'язку із встановленням в ході проведеної ревізії порушень позивачем вимог пунктів 20, 22 Порядку N 228, частини 2 статті 85, пункту 28 статті 116 Бюджетного кодексу України, Державна фінансова інспекція в Полтавській області пред'явила позивачу вимогу N 16-04-3-14/6308 від 09.09.2013 р. "Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків", пунктом 1 якої позивача зобов'язано: "При укладенні договорів про спільну діяльність з Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" дотримуватися вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. N 228, в частині врахування об'єктивної потреби в коштах установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ, обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості тощо, а також ч. 2 ст. 85, ч. 28 ст. 116 Бюджетного кодексу України від 08.01.2010 р. за N 2456-IV в частині заборони цим Кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів. Привести Угоду про спільну діяльність N 5 від 03.01.2012 р., яку укладено між Лікарнею та Академією, у відповідності до вимог ч. 2 ст. 85 і ч. 2 ст. 4 Бюджетного кодексу України. Відповідно до чинного законодавства стягнути до місцевого бюджету коштів в сумі 86874,18 грн., які сплачені за спожиті комунальні послуги кафедрами Академії (сторонньої юридичної особи), як таких, що суперечать нормам Бюджетного кодексу України. У разі необхідності вказане питання вирішити у судовому порядку."
Суди першої та апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходили з того, що пункт 1 вимоги Державної фінансової інспекції в Полтавській області від 09.09.2013 р. N 16-04-3-14/6308 "Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків", є законним та обґрунтованим, оскільки винесений на підставі порушення позивачем положень Бюджетного кодексу України.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.
Згідно обставин справи між сторонами виник спір щодо законності п. 1 вимоги державної фінансової інспекції в Полтавській області від 09.09.2013 N 16-04-3-14/6308.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Судами встановлено що згідно наказу Міністерства охорони здоров'я України від 05.06.97 р. за N 174 "Про затвердження Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я" та на підставі статей 1130, 1131 Цивільного кодексу України, 03.01.2012 р. між Полтавською обласною клінічною психіатричною лікарнею ім. О. Ф. Мальцева та вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" укладена угоду N 5 про спільну діяльність, згідно п. 3.1 якої витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів академії, а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази - за рахунок лікарні.
Відповідно пункту 1.1 Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України від 05.06.97 р. N 174 (далі - Положення N 174), клінічним є лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я (далі - клінічний заклад), який не менше ніж на 50 відсотків використовується для розташування структурних наукових і навчальних підрозділів (кафедри, лабораторії та ін.) вищих медичних закладів освіти III, IV рівнів акредитації, закладів післядипломної освіти, науково-дослідних інститутів і спільної роботи по забезпеченню лікувально-діагностичного процесу, підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації медичних кадрів та проведення і впровадження в практику медичних наукових досліджень.
Пунктом 1.5 Положення N 174 визначено, що витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів на утримання відповідного вищого медичного закладу освіти III, IV рівнів акредитації (закладу післядипломної освіти, науково-дослідного інституту), а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази - за рахунок коштів лікувально-профілактичного закладу.
Під матеріально-технічною базою розуміють виробничі площі, матеріальні ресурси, засоби виробництва і документи, що використовуються суб'єктом господарювання у процесі вчинення певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Полтавська обласна клінічна психіатрична лікарня ім. О. Ф. Мальцева фінансується з місцевого бюджету, у той час як вищі медичні навчальні заклади і кафедри, які є в їх складі - з державного бюджету.
Відповідно до частини 2 статті 85 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. N 2456-VI забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату або за рішенням Кабінету Міністрів України.
Згідно з п. п. 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 28.02.2002 р. N 228 (далі - Порядок N 228), під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді. Показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків або класифікації кредитування бюджет і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.
Отже, витрачання коштів лікувально-профілактичного закладу на утримання матеріально-технічної бази, передбачене пунктом 1.5 Положення N 174, можливе лише у випадку, якщо цей лікувально-профілактичний заклад фінансується з державного бюджету, як і вищий медичний навчальний заклад, у складі якого знаходяться відповідні кафедри.
Відповідно до частини 2 статті 4 Бюджетного кодексу України бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу.
Відповідно до пункту 28 статті 116 Бюджетного кодексу України таке порушення трактується як здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які відповідно до цього кодексу мають проводитися з іншого бюджету.
Виходячи з наведеного, колегія погоджується з висновками судів попередніх інстанцій відносно необґрунтованості посилань на розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.01.2012 р. N 4-р "Деякі питання діяльності вищих медичних навчальних закладів Міністерства освіти і науки, молоді та спорту" винесеної на підставі внесення змін до ч. 2 ст. 85 Бюджетного кодексу України Законом України від 16.10.2012 р. N 5428-VI, відповідно до яких забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням Кабінету Міністрів України, оскільки вказане розпорядження жодним чином не встановлює можливості здійснення впродовж бюджетного періоду видатків на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів.
Після внесення вказаних змін розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.01.2012 р. N 4-р визначено, що фінансування кафедр Вищих навчальних закладів, створених на базі клінічних лікувальних закладів (університетських клінік), повинно здійснюватися виключно за рахунок бюджетних коштів, передбачених вищим медичним навчальним закладам для надання спеціалізованої консультативної амбулаторно-поліклінічної та стоматологічної допомоги населенню.
З наведеного вбачається, що п. 3.1 угоди N 5 від 03.01.2012 р. про спільну діяльність укладеної між Полтавською обласною клінічною психіатричною лікарнею ім. О. Ф. Мальцева та вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія", згідно якого витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів академії, а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази - за рахунок лікарні не відповідає ч. 2 ст. 85 Бюджетного кодексу України та Порядку N 228.
Посилання позивача на постанову Кабінету Міністрів України від 11.09.2013 р. N 679 "Про здійснення протягом бюджетного періоду видатків на утримання деяких бюджетних установ одночасно з різних бюджетів" (Постанова N 679), є безпідставними, оскільки вказана постанова не має зворотної дії в часі, а тому її норми не можуть бути застосовані, в тому числі, всупереч Бюджетному кодексу України, до правовідносин, які виникли в попередніх бюджетних періодах.
Згідно ч. 2 ст. 4 Бюджетного кодексу України бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.
Враховуючи викладене суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до обґрунтованих висновків про правомірність п. 1 вимоги державної фінансової інспекції в Полтавській області від 09.09.2013 N 16-04-3-14/6308.
Відповідно ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням викладеного, судами першої та апеляційної інстанції винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається, при цьому колегія суддів зазначає, що справа переглядається в межах касаційної скарги.
Керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України ухвалила:
Касаційну скаргу Полтавської обласної клінічної психіатричної лікарні ім. О. Ф. Мальцева залишити без задоволення.
Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст. ст. 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: