ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
20.05.2014 р.
N К/9991/67318/11
Про визнання протиправними дій
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі: головуючого - судді Черпіцької Л. Т., суддів - Маслія В. І., Розваляєвої Т. С., при секретарі - Зубенко Д. В. (за участю представника ГПУ - К. О. А.), розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Приватного підприємства з іноземним капіталом "Ріоні" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва 15.02.2011 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29.09.2011 р. у справі N 2а-16372/10/2670 за позовом 1. Приватного підприємства з іноземним капіталом "Ріоні", 2. Товариства з обмеженою відповідальністю "Сім морів" до Головного управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації за участю Київської транспортної прокуратури про визнання протиправними дій, встановила:
Позивачі звернулись до Головного управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації з позовом про:
- визнання протиправним та скасування протесту заступника прокурора міста Києва від 07.10.2010 р. на висновок Головного управління земельних ресурсів щодо відведення ПП з іноземним капіталом "Ріоні" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування ресторану з благоустроєм прилеглої території на Набережному шосе;
- визнання протиправними дії Головного управління земельних ресурсів щодо відкликання такого висновку.
Ухвалою суду від 15.02.2011 р. закрито провадження у справі в частині вимог до Прокуратури міста Києва про визнання протиправним та скасування протесту заступника прокурора міста Києва від 07.10.2010 р. на висновок Головного управління земельних ресурсів щодо відведення ПП з іноземним капіталом "Ріоні" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування ресторану з благоустроєм прилеглої території на Набережному шосе.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що чинним законодавством не передбачено право Головного управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації на відкликання висновку по відведенню земельної ділянки.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва 15.02.2011 р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду 29.09.2011 р., в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій Приватне підприємство з іноземним капіталом "Ріоні" звернулось з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норми матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення яким задовольнити позовні вимоги.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до рішення Київської міської ради N 206-3/366 від 26.12.2002 року Приватному підприємству з іноземним капіталом "Ріоні" було надано в довгострокову оренду на 25 років земельну ділянку загальною площею 0,4200 га для будівництва, експлуатації та обслуговування ресторану, кадастровий номер 8000000000:82:103:0035.
20.03.2003 року між Київською міською радою та Приватним підприємством з іноземним капіталом "Ріоні" був укладений договір оренди земельної ділянки.
20 квітня 2006 року між Приватним підприємством з іноземним капіталом "Ріоні" та товариством з обмеженою відповідальністю "Сім морів" було укладено договір N 27 про спільну діяльність на основі об'єднання вкладів учасників, згідно з п. 2.1 якого сторони зобов'язуються об'єднати свої вклади та спільно діяти без створення юридичної особи для досягнення спільної господарської мети - будівництва та подальшої експлуатації ресторанного комплексу, що споруджується за адресою: Набережне шосе, біля перетину з Дніпровським спуском у Печерському районі м. Києва.
В жовтні 2010 року заступник прокурора м. Києва вніс протест N 08/1-581-вих-10 від 07.10.2010 р. на висновок Головного управління земельних ресурсів щодо погодження відведення приватному підприємству з іноземним капіталом "Ріоні" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування ресторану з благоустроєм прилеглої території на Набережному шосе біля перетину з Дніпровським увозом в Печерському районі м. Києва.
Листом N 06-34/29505 від 13.10.2010 Головним управлінням земельних ресурсів було повідомлено Приватне підприємство з іноземним капіталом "Ріоні" про відкликання раніше наданого висновку за результатами розгляду протесту заступника прокурора м. Києва.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивачі звернулися з вказаним позовом до суду.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем вчинено дію, яка не визначена чинним законодавством та не визначені правові наслідки такої дії. Сам факт відкликання не змінює правовий статус прийнятого відповідачем рішення по відведенню позивачу 1 земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування ресторану.
Однак, колегія суддів вважає такі висновки судів передчасними, враховуючи наступне.
Відповідно до ст. 123 Земельного кодексу України (в редакції станом на 2002 рік) надання земельних ділянок юридичним особам у постійне користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за проектами відведення цих ділянок. Юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у постійне користування із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій або сільської, селищної, міської ради. До клопотання про відведення земельної ділянки додаються документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування. Відповідна районна державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки.
Проект відведення земельної ділянки погоджується із землекористувачем, органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини і після одержання висновку державної землевпорядної експертизи по об'єктах, які їй підлягають, подається до відповідної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради, які розглядають його у місячний строк і, в межах своїх повноважень, визначених цим Кодексом, приймають рішення про надання земельної ділянки (ч. 6).
Таким чином, надання відповідачем висновку на проект відведення земельної ділянки є однією з умов (етапів) розробки і затвердження проекту відведення земельної ділянки.
За наслідками такого позитивного висновку рішенням Київської міської ради N 206-3/366 від 26.12.2002 року Приватному підприємству з іноземним капіталом "Ріоні" було надано в довгострокову оренду на 25 років земельну ділянку загальною площею 0,4200 га для будівництва, експлуатації та обслуговування ресторану.
Згідно з ч. 1 ст. 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
На виконання зазначеної норми 20.03.2003 року між Київською міською радою та Приватним підприємством з іноземним капіталом "Ріоні" і був укладений договір оренди земельної ділянки.
Отже, Головне управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації відкликаючи свій висновок ставить під сумнів сам факт законності відведення земельної ділянки Приватному підприємству з іноземним капіталом "Ріоні".
В свою чергу, правовий порядок в Україні ґрунтуються на позиції законності згідно вимог ч. 2 ст. 19 Конституцію України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади діяльності Головного управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) визначені Положенням про Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), яке затверджене рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року N 182/342 (далі - Положення).
Згідно п. 1.2 Положення Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, нормативними документами Держкомзему України, рішеннями Київської міської ради, розпорядженнями Київського міського голови, розпорядженнями виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), а також цим Положенням.
Пунктом 3.12 Положення передбачено, що Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) готує та подає в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, розпоряджень Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань: розпорядження землями в межах міста Києва; передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб; надання земельних ділянок в користування, вилучення земельних ділянок; продажу земельних ділянок у власність; викупу земельних ділянок для суспільних потреб міста; звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок; встановлення та зміни межі районів у місті, в порядку, встановленому законодавством України.
Аналізуючи наведене вище, колегія суддів приходить до висновку, що правовий статус рішення чи дії Головного управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації стосовно відкликання висновку щодо відведення земельної ділянки ні вказаним Положенням, ні іншими нормативними актами не визначений. Правові наслідки такого відкликання також не передбачені.
Отже, є незаконними дії Головного управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації пов'язані з відкликанням висновку, на підставі якого вже було прийнято рішення органу місцевого самоврядування про надання в оренду земельної ділянки та укладання самого договору оренди, оскільки чинним законодавством такі повноваження у управління земельних ресурсів відсутні.
Відкликаючи свій висновок відповідач порушив право користування земельною ділянкою, належне позивачам, а також пов'язані з ним охоронювані законом інтереси позивачів, зокрема, інтереси щодо безперешкодного, безспірного, спокійного володіння і користування земельною ділянкою та розташованими на ній об'єктами нерухомості тощо.
Крім того, судова колегія зазначає, що Рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. N 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) встановлено, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на певній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення і скасування. Зі змісту ч. 2 ст. 144 Конституції України та ч. 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів невідповідності законам України визнаються незаконними у судовому порядку. Однак, Конституційним Судом вказано, що це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою змінити або скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності законам України). Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, змінювати їх у випадках, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних інтересів і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
В свою чергу, згідно п. 1.1 Положення Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством виконує функції територіального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та безпосередньо підпорядковується Київському міському голові.
Таким чином, оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення.
Керуючись статтями 220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів постановила:
Касаційну скаргу Приватного підприємства з іноземним капіталом "Ріоні" задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва 15.02.2011 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду 29.09.2011 р. скасувати, та ухвалити у справі нове рішення.
Позов Приватного підприємства з іноземним капіталом "Ріоні" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Сім морів" до Головного управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації, за участю Київської транспортної прокуратури про визнання протиправними дії Головного управління земельних ресурсів щодо відкликання висновку - задовольнити.
Визнати протиправними дії Головного управління земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації щодо відкликання висновку щодо відведення Приватному підприємству з іноземним капіталом "Ріоні" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування ресторану з благоустроєм прилеглої території на Набережному шосе біля перетину з Дніпровським узвозом в Печерському районі м. Києва, який є складовою проекту відведення земельної ділянки.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст. ст. 235 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: