ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
22.05.2014 N К/800/20584/14
Про визнання протиправною та скасування вимоги
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі суддів - Васильченко Н. В., Калашнікової О. В., Леонтович К. Г., розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Тернопільській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2014 року у справі N 2а-1970/260/12 за позовом відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Лановецькому та Шумському районах Тернопільської області до Державної фінансової інспекції в Тернопільській області про визнання протиправною та скасування вимоги, встановила:
У січні 2012 року відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Лановецькому та Шумському районах Тернопільської області звернулося в суд з позовом до Державної фінансової інспекції в Тернопільській області, в якому просило визнати неправомірною та скасувати вимогу державної фінансової інспекції в Тернопільській області N 19-19-13-14/48 від 11 січня 2012 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що право перевірки дотримання порядку проведення індексації щомісячних страхових виплат потерпілим відповідно до Порядку здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2003 року N 1845, віднесене до компетенції органів Мінпраці, а не органів Держфінінспекції.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2012 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2014 року скасоване рішення суду першої інстанції, позовні вимоги задоволені. Визнана протиправною та скасована вимога Кременецької міжрайонної державної фінансової інспекції від 11 січня 2012 року за N 19-19-13-14/48 "Про усунення виявлених недоліків ревізії цільового та законного використання коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у відділенні виконавчої дирекції у соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Лановецькому та Шумському районах Тернопільської області".
Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду державна фінансової інспекція в Тернопільській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що за наслідками проведеної КРВ в Лановецькому районі ревізії цільового та законного використання коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у відділенні ВД ФСС НВВ в Лановецькому і Шумському районах за період з 01.07.2010 року по 30.09.2011 року складено акт 19.12.2011 N 26-22/47.
В акті ревізії зафіксовано, що позивач допустив порушення п. 5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою КМУ N 1078 від 17.07.2003 року, а саме: внаслідок невірного визначення базового місяця Фонд недонарахував індексацію щомісячних страхових виплат потерпілим особам та особам, які мають на це право в загальній сумі 168862,33 грн. Так, у звіті форми N 2-2 "Звіт про виконання кошторису доходів і видатків установи" касові та фактичні видатки за КЕКВ 1343.5 "Щомісячна грошова сума у разі часткової чи повної втрати працездатності, що компенсує відповідну частину втраченого заробітку потерпілого" занижено в 2008 році на суму 12774,74 грн., 2009 році на суму 34531,25 грн., 2010 році на суму 54613,90 грн., 9 міс. 2011 року на суму 66942,44 грн., що є порушенням п. 1 ст. 3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні".
З метою усунення виявлених під час ревізії порушень законодавства, відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" Кременецька міжрайонна державна фінансова інспекція направила Фонду викладені у листі від 11.01.2012 N 19-19-13-14/48 вимоги щодо проведення донарахування та виплати індексації щомісячних страхових виплат потерпілим особам та особам, які мають на це право, в сумі 168862,33 грн.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Фонд безпідставно не взяв за базові місяці для проведення індексації ті місяці, коли збільшення грошових доходів населення перевищило розмір нарахованої індексації. Крім того, суд зазначив, що інспекція вправі здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності Фонду, в тому числі і питання правильності проведення індексації.
Задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що має місце перевищення повноважень зі сторони державної фінансової інспекції в Тернопільській області.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Виходячи зі змісту ст. 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Лановецькому і Шумському районах є установою, що підконтрольна державній контрольно-ревізійній службі (об'єктом контролю), а в процесі ревізії може перевірятися певний комплекс або окремі питання фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи.
Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 20.04.2006 N 550, фінансово-господарська діяльність об'єкта контролю - це сукупність рішень, дій та операцій, які об'єкт контролю приймає та здійснює в частині володіння, використання та розпорядження фінансовими ресурсами, необоротними та іншими активами.
Отже, здійснення державного фінансового контролю за використанням активів включає в себе і державний фінансовий контроль за використанням коштів.
Ревізія цільового та законного використання коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України була передбачена п. 2.7 Плану контрольно-ревізійної роботи ГоловКРУ України на IV кв. 2011 р., затвердженого наказом ГоловКРУ України від 16.08.2011 N 217 (із змінами, що внесені наказом ГоловКРУ України від 23.09.2011 N 248). У зв'язку з реорганізацією ГоловКРУ в Держфінінспекцію України, в подальшому до даного Плану внесено зміни наказом Державної фінансової інспекції України від 07.10.2011 N 5, який в результаті цього став планом Держфінінспекції України IV кв. 2011 р.
На виконання згаданих планів ГоловКРУ України та Держфінінспекції України, а також листів: ГоловКРУ України від 05.09.2011 N 02-18/1083; Держфінінспекції України від 10.10.2011 N 04-18/15, від 13.10.2011 N 04-18/28, від 17.10.2011 N 04-18/46. від 30.11.2011 N 02-18/226, а також враховуючи лист Управління СБУ в Тернопільській області від 21.11.2011 N 69/8-7209, наказом КРУ в області від 08.09.2011 N 96 затверджений План контрольно-ревізійної роботи КРУ па IV кв. 2011 р., п. 1.1.2.1 якого передбачена ревізія цільового та законного використання коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Управлінні ВД ФСС НВВ у Тернопільській області та територіальних відділеннях. До вказаного Плану також вносилися зміни в частині ревізійного періоду, зокрема наказами КРУ: від 12.10.2011 N 109, від 20.10.2011 N 115, від 25.10.2011 N 116, від 05.12.2011 N 132.
Відповідно п. 1.1.2.1 плану роботи КРУ в Тернопільській області на IV квартал 2011 року, який затверджений начальником КРУ в Тернопільській області та на підставі направлення на проведення ревізії від 31.10.2011 N 34 начальником КРВ в Лановецькому районі К. В. А. проведена ревізія цільового та законного використання коштів-Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в відділенні ВД ФСС НВВ в Лановецькому і Шумському районах (Далі - Відділення) за період з 01.07.2010 по 30.09.2011.
За наслідками ревізії складений акт 19.12.2011 N 26-22/47 у якому зафіксовані, зокрема: виявлені факти порушення законодавства - п. 5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою КМУ N 1078 від 17.07.2003, яка прийнята Кабінетом Міністрів України відповідно до ст. 6 Закону України "Про індексацію грошових доходів населення". Позивачем внаслідок невірного визначення базового місяця не донарахована індексація щомісячних страхових виплат потерпілим особам та особам, які мають на це право в загальній сумі 168862,33 грн., а саме: у звіті форми N 2-2 "Звіт про виконання кошторису доходів і видатків установи" касові та фактичні видатки за КЕКВ 1343.5 "Щомісячна грошова сума у разі часткової чи повної втрати працездатності, що компенсує відповідну частину втраченого заробітку потерпілого" занижено в 2008 році на суму 12774,74 грн., 2009 році на суму 34531,25 гривень, 2010 році на суму 54613,90 гривень, 9 міс. 2011 року на суму 66942,44 гривень, що є порушенням п. 1 ст. 3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.96 р. N 996-XIV.
Пунктом 4 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року N 499/2011, визначено, що Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів.
З метою усунення виявлених під час ревізії порушень законодавства, відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" Кременецькою міжрайонною державною фінансовою інспекцією направлена позивачу вимога щодо проведення донарахування та виплати індексації щомісячних страхових виплат потерпілим особам та особам, які мають на це право, в сумі 168862,33 грн., викладені у листі від 11.01.2012 N 19-19-13-14/48, які згідно із ст. 15 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" є обов'язковими для виконання.
Тому, відповідно ст. 11 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" Державною фінансовою інспекцією в Тернопільській області у позивача проведено планову ревізію, яку не слід ототожнювати із плановою перевіркою роботи виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів, що передбачена постановою КМУ від 26.11.2003 N 1845, на яку посилається у своєму позові відділення Фонду.
Частиною 18 ст. 34 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" передбачено, що індексація суми страхової виплати провадиться відповідно до законодавства. А пунктом 1.6 Порядку призначення, перерахування та проведення страхових виплат, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від 27.04.2007 N 24, зареєстрованою в Мін'юсті України 22.06.2007 за N 715/13982, визначено, що індексація щомісячних страхових виплат проводиться відповідно до Закону України "Про індексацію грошових доходів населення" та Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою КМУ від 17.07.2003 N 1078.
Відповідно п. 6 Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою КМУ від 20.10.2011 N 1074 (дія якого поширюється і на територіальні органи центральних органів виконавчої влади), права та обов'язки органів виконавчої влади переходять у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади.
Постановою КМУ від 20.07.2011 N 765 утворена Державна фінансову інспекція в Тернопільській області шляхом перетворення Контрольно-ревізійного управління в Тернопільській області.
Таким чином, відповідно ст. 104 Цивільного кодексу України, постанови КМУ від 20.10.2011 N 1074 права та обов'язки КРУ в Тернопільській області перейшли до Держфінінспекції в Тернопільській області. Наказом Держфінінспекції в Тернопільській області від 03.01.2012 р. N 2 утворені її територіальні органи, в тому числі і Кременецьку міжрайонну державну фінансову інспекцію для реалізації повноважень Держфінінспекції в Тернопільській області на території Кременецького, Лановецького та Шумського районів.
Згідно з Положенням про державні фінансові інспекції у районах, містах та міжрайонні, об'єднані в районах та містах державні фінансові інспекції, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 03.10.2011 N 1236, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.10.2011 за N 1212/19950, міжрайонна держфінінспекція вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 4.3 п. 4); має право в установленому порядку пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 6.13 п. 6).
Щодо правомірності внесення змін до програми ревізії слід зазначити наступне.
Листом від 21.11.2011 N 69/8-7209 до КРУ в Тернопільській області звернувся начальник Управління СБУ в Тернопільській області щодо дослідження в ході ревізії цільового та законного використання коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань питання дотримання вимог чинного законодавства при розрахунку сум індексації щомісячних страхових виплат потерпілим особам та особам, які мають на це право в період з 01.01.2008 до часу звернення.
Згідно з п. 5.1 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 N 346/1025/685/53, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.10.2006 за N 1166/13040, керівник правоохоронного органу при вирішенні питання щодо необхідності проведення органом ДКРС ревізії, за умови, якщо обставини дозволяють уникнути проведення позапланової ревізії, звертається до органу ДКРС з проханням уключити до програми планової виїзної ревізії визначені ним питання.
Пунктом 7 Порядку проведення інспектування передбачено, що під час проведення ревізії для повноти дослідження питань посадовими особами контролюючого органу можуть вноситися за письмовим погодженням з керівником контролюючого органу чи його заступником зміни до програми ревізії.
Виходячи з наведеного зміни до програми ревізії внесені Держфінінспекцією у відповідності з вимогами вказаного законодавства.
Обґрунтовані висновки судів попередніх інстанцій щодо безпідставності посилань позивача, що оскаржена вимога винесена з порушенням компетенції встановленої пунктом 8 Порядку N 1845.
Відповідно пунктів 1, 2 Порядку N 1845 - цей порядок визначає процедуру здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності. Державний нагляд здійснюється шляхом контролю за додержанням страхувальниками та Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань законодавства про страхування від нещасного випадку.
Контроль за додержанням Фондом законодавства про страхування від нещасного випадку здійснюється відповідно до цього Порядку шляхом проведення планових і позапланових перевірок роботи правління, виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів. Планова перевірка проводиться не частіше ніж один раз на рік за планом-графіком, який щороку затверджується Мінпраці за погодженням з Держпромгірнаглядом та Держфінінспекцією. Затверджений план-графік у десятиденний строк направляється органам державного нагляду та Кабінету Міністрів (пункти 3 - 4 Порядку N 1845).
Таким чином, Порядком N 1845 встановлена процедура здійснення державного контролю за додержанням страхувальниками та Фондом законодавства про страхування від нещасного випадку. Більше того, судами встановлено, що планова перевірка проводиться за планом-графіком, який щороку затверджується Мінпраці за погодженням з Держпромгірнаглядом та Держфінінспекцією.
В даному випадку Міжрайонним контрольно-ревізійним відділом в Лановецькому та Шумському районах (на даний час - Тернопільська об'єднана державна фінансова інспекція) проведена ревізія цільового та законного використання коштів Фонду на підставі Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", Порядку проведення інспектування, Положення про державні фінансові інспекції та згідно з планами контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України, Державної фінансової інспекції в Тернопільській області та її підрозділів на IV квартал 2011 року.
Відповідно п. 8 Порядку N 1845 до компетенції Держфінінспекції віднесено здійснення перевірки фінансової діяльності виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів щодо перерахування, обліку і цільового використання страхових коштів, матеріальних цінностей, їх збереження, стан і достовірність бухгалтерського обліку та фінансової звітності, а тому проведення органом контролю ревізії правильності призначення та виплати індексації щомісячних страхових виплат у Фонді на думку суду знаходиться в межах вказаної компетенції і не суперечить нормам Порядку N 1845.
Крім цього, відповідно до п. 4 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року N 499/2011, визначено, що Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів.
Такі ж повноваження щодо здійснення державного фінансового контролю у фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування закріплені і за державними фінансовими інспекціями у районах, містах та міжрайонними, об'єднаними в районах та містах державними фінансовими інспекціями відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 03.10.2011 N 1236, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 жовтня 2011 р. за N 1213/19951.
Відповідно ч. 5 ст. 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Відповідно п. 3 Порядку проведення інспектування фінансово-господарська діяльність об'єкта контролю - це сукупність рішень, дій та операцій, які об'єкт контролю приймає та здійснює в частині володіння, використання та розпорядження фінансовими ресурсами, необоротними та іншими активами.
З вказаного слідує, що ревізія цільового та законного використання коштів Фонду проведена правомірно та у відповідності з вимогами Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", Порядку проведення інспектування та Положенню про державні фінансові інспекції.
Згідно пунктів 4, 6 Положення про державні фінансові інспекції у районах, містах та міжрайонні, об'єднані в районах та містах державні фінансові інспекції, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 03.10.2011 N 1236, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.10.2011 за N 1212/19950, державні фінансові інспекції у районах, містах та міжрайонні, об'єднані в районах та містах державні фінансові інспекції вживають в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагають від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; мають право в установленому порядку пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Тернопільська об'єднана державна фінансова інспекція у відповідності з вимогами чинного законодавства надіслала позивачу письмову вимогу N 19-19-13-14/48 від 11.01.2012 щодо усунення порушень законодавства
З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції прийшов до помилкового висновку про те, що оскаржуване рішення прийняте із перевищенням повноважень є протиправним, і підлягає скасуванню. Оскільки державна фінансова інспекція в Тернопільській області, направляючи вимоги про усунення виявлених порушень, діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції прийшов до обґрунтованих висновків про відсутність підстав для задоволення позову, а суд апеляційної інстанції помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що судом апеляційної інстанції при ухваленні рішення порушені норми матеріального та процесуального права, тому касаційна скарга підлягає задоволенню.
За таких обставин доводи касаційної скарги висновки суду апеляційної інстанції спростовують, а касаційна скарга підлягає задоволенню.
Згідно ст. 226 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, ухвалене відповідно до закону але помилково скасоване судом апеляційної інстанції.
Виходячи з наведеного, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції підлягає залишенню в силі.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України ухвалила:
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Тернопільській області задовольнити.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2014 року скасувати, постанову Тернопільського окружного адміністративного суду адміністративного суду від 27 лютого 2012 року залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст. 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: