ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
23.09.2014 р. N К/800/45177/14
Про визнання протиправною бездіяльності та
зобов'язання вчинити певні дії
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі: головуючого, судді - Швеця В. В., суддів: Малиніна В. В., Ситникова О. Ф., секретар судового засідання - Добродуб К. Я., з участю: представника відповідача - Д. В. Г., представника ОСОБА_3 - ОСОБА_4, провівши у судовому засіданні касаційний розгляд адміністративної справи за позовом ОСОБА_5 до Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України - Самсіна Ігоря Леоновича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України - Самсіна Ігоря Леоновича на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 5 серпня 2014 року, встановила:
У травні 2014 року ОСОБА_5 пред'явив до суду позов про визнання протиправною бездіяльності Самсіна Ігоря Леоновича - Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - Самсін І. Л. - Голова Комісії) щодо відмови у підписанні наказу про його звільнення за власним бажанням з посади головного спеціаліста відділу забезпечення утримання адміністративних будівель управління господарського та матеріально-технічного забезпечення секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - Комісії) та зобов'язання підписати цей наказ.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідачем не видано наказ про звільнення з роботи, оскільки 11 квітня 2014 року набрав чинності Закон України від 8 квітня 2014 року N 1188-VII "Про відновлення довіри до судової влади в Україні" (далі - Закон N 1188-VII), яким припинені повноваження членів Комісії.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2014 року позовні вимоги задоволено - визнано протиправною бездіяльність відповідача в частині відмови у підписанні наказу про звільнення ОСОБА_5 з роботи за власним бажанням. Зобов'язано відповідача підписати наказ про звільнення ОСОБА_5 з посади головного спеціаліста відділу забезпечення утримання адміністративних будівель управління господарського та матеріально-технічного забезпечення секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Не погоджуючись з вказаною постановою, ОСОБА_3, який не брав участь у справі, але вважаючи, що суд першої інстанції вирішив питання про його права, свободи та інтереси, подав апеляційну скаргу, в якій просив змінити її в мотивувальній частині, шляхом виключення наступних тверджень: "Враховуючи вищенаведене, норма пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про відновлення довіри до судової влади в Україні" вказує виключно на початок процедури призначення нових членів Комісії. В той час, з урахуванням принципу "постійності", закріпленого у Законі України "Про судоустрій і статус суддів", а також принципу безперервності та стабільності в діяльності державних органів члени Комісії, зокрема її Голова, продовжують виконання своїх повноважень до початку роботи новосформованої Комісії, не змінюючи свого юридичного статусу та без зміни обсягу своїх повноважень. Усі особи, які входять до складу Комісії до проведення першого організаційного засідання Комісії у новому складі юридично продовжують перебувати у статусі членів Комісії".
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 5 серпня 2014 року апеляційну скаргу задовольнив та змінив рішення суду першої інстанції, виключивши з мотивувальної частини рішення твердження, вказані ОСОБА_3. В іншій частині постанову суду першої інстанції залишив без змін.
В обґрунтування касаційної скарги відповідач посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим ставить питання про скасування ухваленого ним рішення та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
Заслухавши доповідь судді, пояснення представників сторін, які з'явились в судове засідання, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи та рішення, що приймалися під час її розгляду, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено, що ОСОБА_5 обіймає посаду головного спеціаліста відділу забезпечення утримання адміністративних будівель управління господарського та матеріально-технічного забезпечення секретаріату Комісії та є державним службовцем.
На підставі статті 38 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) позивачем подано заяву від 29 квітня 2014 року на ім'я Голови Комісії про звільнення з роботи за власним бажанням.
Наказ про звільнення позивача з роботи відповідачем не видано.
Вважаючи таку бездіяльність протиправною, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Задовольняючи позов ОСОБА_5, суд першої інстанції виходив з того, що відмова відповідача видати наказ про звільнення ОСОБА_5 з роботи на підставі статті 38 КЗпП України є необґрунтованою та безпідставною, а тому визнав бездіяльність відповідача протиправною та з метою захисту його прав та інтересів зобов'язав його видати відповідний наказ про звільнення ОСОБА_5 з роботи.
Апеляційний суд, задовольняючи апеляційну скаргу ОСОБА_3, виходив з того, що рішення суду першої інстанції вплинуло на права, свободи та інтереси скаржника, а саме рішення є правильним по суті, але із помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права.
Проте із вказаним рішенням суду апеляційної інстанції колегія суддів не може погодитись з наступних підстав.
Висновки суду апеляційної інстанції про порушення прав та інтересів ОСОБА_3 рішенням суду першої інстанції обґрунтовуються тим, що він є особою, яка звернулась до Комісії із скаргою і очікує її розгляду у новому складі.
Однак в своєму рішенні апеляційний суд не надав відповідної правової оцінки посиланням скаржника, не обґрунтував яким чином це рішення вплинуло на його права, свободи та інтереси, що ставить під сумнів наявність правових підстав для звернення з апеляційною скаргою.
Далі в своєму рішенні суд апеляційної інстанції правильно вказав, що питання юридичного статусу членів Комісії та її Голови в контексті їх повноважень, пов'язаних із діяльністю Комісії, зокрема, проведення її засідань, у зв'язку з набранням чинності Законом N 1188-VII поза межами спірних правовідносин.
Проте при цьому не проаналізував повноваження Голови Комісії, як її безпосереднього керівника, який організовує роботу та здійснює загальне керівництво нею та його повноваження, як члена Комісії, у відповідності із Законом України від 7 липня 2010 року N 2453-VI "Про судоустрій та статус суддів" (далі - Закон N 2453-VI) та Регламентом Комісії, затверджений рішенням Комісії від 8 червня 2011 року N 1802/зп-11, та погоджуючись із доводами апеляційної скарги ОСОБА_3, не врахував, що вказаний адміністративний позов пов'язаний із проходженням та звільненням ОСОБА_5 з публічної служби та не зробив висновку, яким чином порушуються права апелянта ОСОБА_3 в контексті проходження ОСОБА_5 публічної служби.
Відповідно до частини 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.
Встановлюючи обставини по справі, зокрема, факт перебування ОСОБА_5 на публічній службі, підтверджується лише довідкою Комісії від 20 червня 2014 року N 36-22 про те, що позивач обіймає посаду головного спеціаліста відділу забезпечення утримання адміністративних будівель управління господарського та матеріально-технічного забезпечення секретаріату Комісії та є державним службовцем.
Відповідно до чинного законодавства, єдиним документом, який підтверджує трудову діяльність особи, є її трудова книжка, проте суди під час розгляду справи взагалі не встановили наявність трудових відносин між позивачем та відповідачем.
Для з'ясування правовідносин публічної служби, а саме їх наявність, посадової особи, яка уклала трудовий договір проходження публічної служби, судам необхідно було витребувати у відповідача копію трудової книжки, копію наказів про прийняття на службу та її проходження.
За змістом статті 38 КЗпП України працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні.
З'ясовуючи факт протиправної бездіяльності відповідача, в рішеннях судів зазначено, що позивачу було роз'яснено про неможливість розгляду заяви про звільнення з огляду на те, що у зв'язку з набранням чинності 11 квітня 2014 року Закону N 1188-VII повноваження членів Комісії були припинені, а відповідно і припинені повноваження відповідача на видання наказів, у тому числі про звільнення працівників з роботи.
У той же час судами не встановлено, яким чином позивачу надано таке роз'яснення, чи мало воно характер відмови, не з'ясовано та не перевірено, чи був позивач повідомлений про нього та у який спосіб.
Відповідно до роз'яснень, що містяться в пункті 4 постанови N 7 Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про судове рішення в адміністративній справі" від 20 травня 2013 року, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог статті 70 КАС України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними.
Вказані вимоги закону судами попередніх інстанцій були проігноровані. Суди не вжили заходів щодо повного та всебічного розгляду справи, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, відповідно до приписів частини четвертої статті 11 та частини п'ятої статті 71 КАС України, що в свою чергу призвело до невідповідності висновків суду дійсним обставинам по справі та потягло за собою неповноту з'ясування обставин по справі та неправильне вирішення справи.
Суд касаційної інстанції вважає за необхідне вийти за межі доводів касаційної скарги, так як під час касаційного провадження встановлені порушення норм матеріального і процесуального права, допущені судами першої та апеляційної інстанції, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.
Обставини, які суди попередніх інстанцій вважали встановленими, фактично ними встановлені не були, висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються лише на припущеннях про обставини справи, що свідчить про порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи. Встановлення таких обставин має значення для правильного вирішення спору, а суд касаційної інстанції позбавлений можливості встановлювати обставини у справі та давати їм оцінку, тому справу у відповідності до частини другої статті 227 КАС України необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати, що рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального закону і всебічно перевіривши обставини, вирішив спір відповідно до норм матеріального права, а обґрунтованим визнається рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для даної справи, висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.
Керуючись статтями 221, 227, 231 КАС України, колегія суддів ухвалила:
Касаційну скаргу Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України - Самсіна Ігоря Леоновича задовольнити частково.
Постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2014 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 5 серпня 2014 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.
Судді:
В. В. Швець
В. В. Малинін
О. Ф. Ситников