ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ПОСТАНОВА
21.10.2014 р. N К/9991/38354/11

Про визнання недійсним розпоряджень

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі: головуючого судді - Черпіцької Л. Т., суддів: Розваляєвої Т. С., Маслія В. І., при секретарі - Кошелєв С. В., за участю представника: позивача - Б. О. О., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Обслуговуючого кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" на постанову Київського окружного адміністративного суду від 12.08.2010 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2011 р. у справі N 2а-6613/10 за позовом Обслуговуючого кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна " до Броварської районної державної адміністрації Київської області про визнання недійсним розпоряджень, встановила:

Обслуговуючий кооператив "Садове товариство "Ясна Поляна" звернулось до Броварської районної державної адміністрації Київської області з позовом про визнання протиправними та скасування:

- розпорядження від 23.12.2008 року N 2395 "Про скасування розпорядження голови Броварської районної державної адміністрації від 12.12.2006 року N 1045 "Про надання дозволу на погодження місця розташування земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" для ведення садівництва на території Погребської сільської ради Броварського району";

- розпорядження від 23.12.2008 року N 2396 "Про скасування розпорядження голови Броварської районної державної адміністрації від 18.01.2007 року N 37 "Про погодження місця розташування земельної ділянки" Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" в межах Погребської сільської ради Броварського району";

- розпорядження від 23.12.2008 року N 2397 "Про скасування розпорядження голови Броварської районної державної адміністрації від 08.10.2007 року N 1491 "Про надання в оренду земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" для ведення садівництва в межах Погребельської сільської ради за межами населеного пункту".

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачем протиправно було задоволено протест прокурора та прийнято оскаржувані розпорядження з перевищенням повноважень та з порушенням норм чинного законодавства.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 12.08.2010 р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2011 р., в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Не погоджуючись з постановою Київського окружного адміністративного суду від 12.08.2010 р. та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2011 р., Обслуговуючий кооператив "Садове товариство "Ясна Поляна" звернулось з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Броварської райдержадміністрації від 12.12.2006 р. N 1045 "Про надання дозволу на погодження місця розташування земельної ділянки обслуговуючому кооперативу" Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" для ведення садівництва на території Погребської сільської ради Броварського району" надано дозвіл на погодження місця розташування земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" площею 20,0 га для ведення садівництва за рахунок земель Дирекції будівництва Канівської ГЕС в адмінмежах Погребської сільської ради за межами населеного пункту.

Розпорядженням голови Броварської райдержадміністрації від 18.01.2007 р. N 37 надано дозвіл на погодження місця розташування земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна".

Розпорядженням голови Броварської райдержадміністрації від 08.10.2007 р. N 1491 "Про надання в оренду земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" для ведення садівництва в межах Погребської сільської ради за межами населеного пункту та надано вказану земельну ділянку загальною площею 20,0 га, із них: 19,4 га сіножаті, 0,6 га болота, в довгострокову оренду строком на 25 років".

Броварською міжрайонною прокуратурою, перевіркою було встановлено, що відповідно до свідоцтва серії А00 N 8000323 про державну реєстрацію юридичної особи, обслуговуючий кооператив "Садове товариство "Ясна Поляна" був зареєстрований 01 лютого 2007 року. Проте, розпорядженням голови Броварської райдержадміністрації від 12.12.2006 року N 1045, тобто за 2,5 місяці до моменту набуття кооперативом статусу юридичної особи, надано дозвіл на погодження місця розташування земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна", яке прийняте всупереч вимогам ст. 116, 151 Земельного кодексу України.

Також перевіркою було встановлено, що Обслуговуючий кооператив "Садове товариство "Ясна Поляна", будучи несільськогосподарською організацією, може набувати право власності або користування на земельні ділянки із земель сільськогосподарського призначення виключно для ведення підсобного сільського господарства. Крім того, зовнішні межі землекористування знаходяться на відстані 80 м від урізу води р. Десна, чим порушено вимоги ст. ст. 60, 61 Земельного кодексу України та ст. ст. 88, 89 Водного кодексу України.

За наслідками перевірки, проведеної Броварською міжрайонною прокуратурою, було внесено протести на вказані розпорядження Броварської районної державної адміністрації, зокрема:

протест Броварського міжрайонного прокурора від 10.12.2008 року N 4048 на розпорядження голови Броварської райдержадміністрації від 18.01.2007 року N 37 "Про погодження місця розташування земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" в межах Погребської сільської ради Броварського району";

протест Броварського міжрайонного прокурора від 10.12.2008 року N 4049 на розпорядження голови Броварської райдержадміністрації від 12.12.2006 р. N 1045 "Про надання дозволу на погодження місця розташування земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" для ведення садівництва на території Погребської сільської ради Броварського району";

протест Броварського міжрайонного прокурора від 10.12.2008 року N 4050 на розпорядження голови Броварської райдержадміністрації від 08.10.2007 року N 1491 "Про надання в оренду земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" для ведення садівництва в межах Погребської сільської ради за межами населеного пункту".

Зазначені протести Броварського міжрайонного прокурора від 10.12.2008 року N 4048, від 10.12.2008 року N 4049, від 10.12.2008 року N 4050 були розглянуті в установлені строки і розпорядженнями виконуючого обов'язки голови Броварської районної державної адміністрації N 2395 від 23.12.2008 року, N 2396 від 23.12.2008 року та N 2397 від 23.12.2008 року зазначені у протестах розпорядження скасовано.

Розглядаючи справу та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій вмотивували свої висновки тим, що прийняті розпорядження Броварської райдержадміністрації N 2395 від 23.12.2008 року, N 2396 від 23.12.2008 року та N 2397 від 23.12.2008 року спрямовані на усунення порушень закону, що виявлені Броварською міжрайонною прокуратурою під час проведення перевірки, та відповідають вимогам законодавства.

Однак колегія суддів вважає такі висновки судів передчасними, враховуючи наступне.

Преамбулою Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон) встановлено, що відповідно до Конституції України цей Закон визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до положень статті 1 Закону виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Статтею 3 Закону закріплені принципи діяльності місцевих державних адміністрацій, відповідно до яких вони діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Частиною першою, другою статті 6 Закону передбачено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Згідно з частиною четвертою статті 41 Закону акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі - оприлюднюються.

Статтею 43 Закону встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Вищенаведене узгоджується з положеннями частини восьмої статті 118 Конституції України про те, що рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Таким чином, на думку колегії суддів, аналіз наведених норм дає підстави вважати, що у справі, яка розглядається, голова місцевої державної адміністрації вийшов за межі наданих йому повноважень.

Крім цього, в Рішенні від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Аналогічна правова позиція була висловлена також Верховним Судом України у постановах від 25 грудня 2012 року (справа N 21-412а12) (Постанова N 21-412а12) та від 16 квітня 2013 року (N 21-74а13) (Постанова N 21-74а13).

Таким чином, скасування власного розпорядження головою місцевої державної адміністрації свідчить про вихід ним за межі власних повноважень та суперечить вимогам Закону.

Таким чином, оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення в цій частині ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають частковому скасуванню з ухваленням нового рішення.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 229, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів постановила:

Касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" задовольнити.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 12.08.2010 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2011 р. скасувати та ухвалити нове рішення.

Позов Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати Розпорядження Броварської районної державної адміністрації Київської області від 23.12.2008 року N 2395 "Про скасування розпорядження голови Броварської районної державної адміністрації від 12.12.2006 року N 1045 "Про надання дозволу на погодження місця розташування земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" для ведення садівництва на території Погребської сільської ради Броварського району".

Визнати протиправним та скасувати Розпорядження Броварської районної державної адміністрації Київської області від 23.12.2008 року N 2396 "Про скасування розпорядження голови Броварської районної державної адміністрації від 18.01.2007 року N 37 "Про погодження місця розташування земельної ділянки" Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" в межах Погребської сільської ради Броварського району".

Визнати протиправним та скасувати Розпорядження Броварської районної державної адміністрації Київської області від 23.12.2008 року N 2397 "Про скасування розпорядження голови Броварської районної державної адміністрації від 08.10.2007 року N 1491 "Про надання в оренду земельної ділянки Обслуговуючому кооперативу "Садове товариство "Ясна Поляна" для ведення садівництва в межах Погребельської сільської ради за межами населеного пункту".

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст. ст. 235 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: