ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
23.10.2014 р. N К/800/34391/14
Про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі - Єрьоміна А. В. (головуючий), Кравцова О. В., Цуркана М. І., секретаря судового засідання - Щавінської С. В. (за участю: представника позивача - Б. С. М., представника відповідача - Л. Д. Ю.), розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Ічнянського районного центру зайнятості Чернігівської області до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги, що переглядається за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Чернігівській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2012 року, встановила:
У лютому 2012 року Ічнянський районний центр зайнятості Чернігівської області (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області (далі - відповідач) про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 4 вимоги Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції про усунення порушень від 26 січня 2012 року N 6-18/7, посилаючись на те, що відповідачем безпідставно зроблено висновки про придбання товарно-матеріальних цінностей (офісного паперу А-4, генератора - defiant dgg 2800), за цінами, що перевищують середню ринкову вартість цих товарів, визначених за експертизою, проведеною Чернігівською регіональною торгово-промисловою палатою, та врахування витрат на проведення семінару-тренінгу, проведеного ФОП ОСОБА_6 в центрі зайнятості витрат, що не відноситься до їх проведення, не підтверджені документально та не притаманні для вказаного суб'єкта господарювання.
Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 6 березня 2012 року Ічнянському районному центру зайнятості відмовлено в задоволенні позову.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2012 року апеляційна скарга Ічнянського районного центру зайнятості задоволена.
Постанова Чернігівського окружного адміністративного суду від 6 березня 2012 року скасована, прийнята нова постанова, якою позов Ічнянського районного центру зайнятості до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області задоволено.
Визнані протиправними та скасовані пункти 1, 3, 4 вимоги контрольно-ревізійного відділу в Ічнянському районі при проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності Ічнянського районного центру зайнятості.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 листопада 2013 року (Ухвала N 2а-2570/661/12, К/9991/69072/12) касаційна скарга Державної фінансової інспекції в Чернігівській області відхилена, а постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2012 року залишена без змін.
Не погоджуючись з ухвалою Вищого адміністративного суду від 28 листопада 2013 року (Ухвала N 2а-2570/661/12, К/9991/69072/12), відповідач звернувся із заявою про її перегляд з підстави неоднакового застосування касаційним судом статті 225 Господарського кодексу України, пункту 1.3 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року N 1166/13040, частини третьої статті 36 Закону України від 2 березня 2000 року N 1533-III "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття".
Постановою Верховного Суду України від 20 травня 2014 року (Постанова N 21-93а14) заява Державної фінансової інспекції в Чернігівській області задоволена частково.
Ухвала Вищого адміністративного суду України від 28 листопада 2013 року (Ухвала N 2а-2570/661/12, К/9991/69072/12) скасована. Справа направлена на новий розгляд до суду касаційної інстанції.
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
Заслухавши доповідача, здійснивши перевірку касаційної скарги та матеріалів справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню.
Судом встановлено, що відповідно до пункту 2.35 Плану контрольно-ревізійної роботи на 4 квартал 2011 року та на підставі направлень на проведення ревізії N 41, 42 від 24 жовтня 2011 року, працівниками Контрольно-ревізійного відділу в Ічнянському районі проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Ічнянського центру зайнятості за період з 1 січня 2009 року по 30 вересня 2011 року.
За результатами ревізії складено акт від 21 грудня 2011 року N 6-25/61, який підписано об'єктом контролю із запереченнями, на які Ніжинською ОДФІ надано висновки від 24 січня 2012 року.
На підставі висновків акту перевірки, Ніжинською об'єднаною державною фінансовою інспекцією Ічнянському районному центру зайнятості направлено Вимогу про усунення порушень від 26 січня 2012 року N 6-18/74 (далі - Вимога), згідно з п. 2 якої: ревізією придбання товарно-матеріальних цінностей (офісного паперу А-4, генератора - defiant dgg 2800) встановлено їх придбання за цінами, що перевищують середню ринкову вартість цих товарів, визначених за експертизою, проведеною Чернігівською регіональною торгово-промисловою палатою (висновок експерта від 25 листопада 2011 року N ЧК-397), внаслідок чого, Центру зайнятості завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 8515,00 грн. Враховуючи викладене, вимагається забезпечити відшкодування вищезазначених збитків у спосіб, визначений чинним законодавством України, в тому числі за рахунок винних осіб.
Згідно із пунктом 3 Вимоги Ніжинської ОДФІ визначено, що ревізією виявлено, що згідно договору N 43/25 від 29 серпня 2011 року укладеного Ічнянським РЦЗ з фізичною особою підприємцем ОСОБА_6 на проведення семінарів-тренінгів для безробітних, які перебувають на обліку в Ічнянському РЦЗ, загальна сума за договором становить 10968,05 грн., з розрахунку 2193,61 грн. за два семінари, які проводяться впродовж одного робочого дня. Ревізією дотримання Виконавцем п. 4.4 та п. 7.2 Договору, в частині достовірності інформації витрат зафіксованих в кошторисі, встановлено, що, відповідно до кошторисів, включено витрати по навчанню та тренінгу викладачів в загальній сумі 250,0 грн., та згідно п. 3,4 кошторису включено витрати в загальній сумі 106,85 грн. на адміністрування суб'єкта господарювання. Оскільки дані витрати під час проведення зустрічної звірки в даного суб'єкта господарювання (довідка звірки від 30 листопада 2011 року N 04-21/42) документально не підтверджені, жодним чином не обґрунтовані, то, відповідно, на вказані суми завищено вартість наданих послуг. Відповідним порушенням Ічнянському РЦЗ завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 356,85 грн. Враховуючи вищевикладене, Ніжинська ОДФІ вимагає відобразити дебіторську заборгованість за ОСОБА_6 на суму 356,85 грн., щодо якого здійснено безпідставні витрати при оплаті послуг з проведення семінарів-тренінгів та провести роботу з контрагентом щодо повернення (відшкодування) коштів. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у безпідставному перерахуванні коштів шкоду у порядку та розмірі встановлено ст. ст. 130 - 136 Кодексу законів про працю України.
Відповідно до п. 4 Вимоги під час ревізії було встановлено, що 5 осіб безробітних, які отримали одноразову допомогу по безробіттю для організації безробітними підприємницької діяльності, працевлаштувалися в термін від 2 до 12 місяців з дати отримання допомоги. В порушення пп. 1 п. 5.5 Порядку надання допомоги по безробіттю, у тому числі одноразової, її виплати для організації безробітними підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики N 307 від 20 листопада 2000 року, сума незаконно виплаченої одноразової допомоги по безробіттю для організації безробітним підприємницької діяльності становить 38884,98 грн. Враховуючи вищевикладене, Ніжинська ОДФІ вимагає провести роботу по відшкодуванню зайво сплачених коштів у сумі 38884,98 грн.
Як встановлено судом, в ході проведення ревізії відповідачем встановлено, що згідно з укладеним договором від 15 червня 2011 року N 23 Ічнянським РЦЗ у ТОВ "Біапром" (м. Одеса) придбано офісний папір формату А-4 в кількості 120 пачок, за ціною 60,00 грн., на загальну суму 4818,00 грн.
Під час проведення ревізії, з метою визначення середньої ціни, яка склалась у м. Чернігів на час придбання паперу, до суб'єктів підприємства, що здійснюють продаж канцелярських товарів у м. Чернігів, а саме: ОСОБА_7 та ТОВ "ВКФ "ВВ" було направлено відповідні запити, щодо вартості канцелярських товарів (включаючи доставку по місту), зокрема паперу офісного формату А-4 щільністю 80 гр./кв. м.
Згідно з отриманою від ОСОБА_7 відповіддю, середня ціна офісного паперу формату А-4 станом на час придбання його позивачем у 2010 році складала 33,00 грн. та у 2011 - 36 грн.
ТОВ "ВКФ "ВВ" було надано інформацію, що найбільш розповсюдженим є папір С-класу, призначений для повсякденних робіт в офісі і для використання на принтерах і копірах, ціна на такий папір коливається від 34,10 до 43,40 грн.
Також, відповідно до листа УБОЗ УМВС України в Чернігівській області від 29 листопада 2011 року N 29/4-7880, на адресу КРУ в Чернігівській області було направлено оригінал експертного висновку Чернігівської регіональної торгово-промислової палати ЧК-397 від 25 листопада 2011 року.
Згідно з Експертним висновком від 25 листопада 2011 N ЧК-397, середня ринкова вартість паперу, придбаного Ічнянським районним центром зайнятості у 2011 році, складає 33,00 грн.
За таких обставин, відповідач дійшов висновку, що позивачем в 2011 році було придбано офісний папір формату А-4 по ціні, яка значно відрізнялась від ціни на аналогічний товар на ринку Чернігівської області, чим центру зайнятості було завдано збитків та вартість втрачених активів склала 3240,00 грн., що призвело до завищення касових та фактичних видатків за КЕКВ 1131 у формі N 2 станом на 1 жовтня 2011 р. на 3240,00 грн.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що, оскільки Ічнянським районним центром зайнятості здійснено закупівлю товарів та послуг з порушенням принципу ефективності, визначеного Методикою формування бюджету Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, затвердженої наказом Державного центру зайнятості від 4 жовтня 2007 року N 75, а саме закупівля була здійснена за цінами, значно вищими аніж середньоринкова ціна за всіма видами товарів, а також здійснено оплату послуг, вартість яких включила в себе витрати, які не притаманні суб'єкту господарювання що надавав зазначені послуги, та не вжито заходів щодо повернення сум виплачених безробітним як одноразову допомогу для організації підприємницької діяльності, чим Ічнянському районному центру зайнятості було завдано збитків, що призвело до зайвих касових та фактичних видатків, тому суд вважає Вимогу Ніжинської ОДФІ про усунення порушень від 26 січня 2012 року N 6-18/74 законною, обґрунтованою та прийнятою на підставі та в межах чинного законодавства.
Скасовуючи це рішення та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з наступного.
За змістом статті 22 ЦК України реальними збитками є втрати, яких особа зазнала в зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права
Стаття 225 Господарського кодексу України визначає, що до складу збитків відноситься не лише вартість втраченого, пошкодженого або знищеного майна, додаткові витрати, не одержаний прибуток, а й матеріальна компенсація моральної шкоди.
До додаткових витрат належать штрафи, вартість додаткових робіт, додатково витрачені матеріали, тощо, понесені стороною, яка зазнала збитків, внаслідок порушення зобов'язання другою стороною.
Визначаючи розмір збитків відповідач виходив з Експертного висновку від 25 листопада 2011 року N ЧК-397 Чернігівської регіональної торгово-промислової палати, яким було визначено середню вартість послуг, ринкову вартість паперу та аналогів генератора.
Проте, беручи до уваги зазначені суми вартості товарів, послуг, відповідачем не було взято до уваги норми чинного цивільного та господарського законодавства щодо поняття збитків (шкоди) та відповідальності за завдання шкоди (збитків), а також не враховано, що Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року N 499, не містить методики визначення розміру таких збитків (шкоди).
Крім того, апеляційним судом зазначено, що відповідно до Висновку N 328/12-24 від 9 лютого 2012 року Чернігівського відділення Київського науково-дослідного інституту судових експертиз висновки Акта ревізії цільового та законного використання коштів Чернігівського обласного центру зайнятості за період з 1 січня 2009 року по 31 жовтня 2011 року" від 16 грудня 2011 року N 04-21/23 в частині визначення збитків документально та нормативно не підтверджуються.
Зокрема, із висновку вбачається, що фінансово-господарські операції про придбанню товарів (робіт, послуг) були здійснені позивачем в межах кошторису відповідної статті.
Різниця, яка виникла між середньою ринковою вартістю на товар (роботи, послуги) та ціною придбання товарів (робіт, послуг) Чернігівським обласним центром зайнятості від контрагентів, у вигляді різниці вартості наданих послуг з комплексного прибирання приміщень, не несе в собі ознак збитків, оскільки відповідно до норм чинного законодавства та договорів обов'язки сторонами були виконані в повному обсязі і претензії відсутні.
Вирішуючи спір в частині правомірності п. 4 Вимоги щодо відшкодування зайво виплаченої одноразової допомоги по безробіттю для організації безробітними підприємницької діяльності у сумі 38884,98 грн., апеляційний суд послався на положення пп. 1 п. 5.5 Порядку надання допомоги по безробіттю, у тому числі одноразової її виплати для організації безробітними підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики N 307 від 20 листопада 2000 року, згідно з яким виплата допомоги по безробіттю припиняється у разі, працевлаштування безробітного, зайняття підприємницькою або іншою діяльністю, пов'язаною з одержанням доходу безпосередньо від цієї діяльності, виконання робіт (послуг) за цивільно-правовими угодами (з дня працевлаштування, державної реєстрації як суб'єкта підприємницької або іншої діяльності, виконання робіт (послуг) за цивільно-правовими угодами).
Постановою Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2006 року N 511 був затверджений Порядок повернення у 2006 році коштів, виплачених як допомога по безробіттю одноразово для організації безробітними підприємницької діяльності.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 січня 2007 року N 98 продовжено на 2007 рік строк дії постанови Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2006 року N 511 "Про затвердження Порядку повернення у 2006 році коштів, виплачених як допомога по безробіттю одноразово для організації безробітними підприємницької діяльності".
Законом України від 28 грудня 2007 року N 107-VI "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" ст. 36 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" доповнено ч. 3, відповідно до якої якщо застрахована особа не здійснювала підприємницьку діяльність протягом шести календарних місяців з дня отримання допомоги по безробіттю одноразово для організації підприємницької діяльності (за винятком обставин, що унеможливлюють провадження підприємницької діяльності), виплачена сума коштів вважається використана не за призначенням та підлягає поверненню в порядку, установленому спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики, державної податкової політики за погодженням з правлінням Фонду.
Водночас Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року N 10-рп/2008 вказані зміни визнано неконституційними, а відтак втратили чинність.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з таким висновком апеляційного суду та зазначає наступне.
Згідно з Положенням Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).
Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону N 2939-XII, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного, колегія суддів приходить до висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, що розглядається, відповідач пред'явив вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня (Постанова N 21-40а14) та 13 травня 2013 року (Постанова N 21-89а14) (справи NN 21-40а14, 21-89а14 відповідно).
З викладеного вбачається, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні цього позову, а апеляційний суд помилково скасував таке законне рішення.
Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.
На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 221, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ухвалила:
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області задовольнити.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2012 року скасувати, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 6 березня 2012 року залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: