КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
25.10.2014 р.
Справа N 875/358/14
Про визнання протиправною та скасування постанови
Центральної виборчої комісії від 22 жовтня 2014 року N 2006
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючої - судді Пилипенко О. Є., суддів - Глущенко Я. Б. та Шелест С. Б., при секретарі - Грабовській Т. О. (за участю: представника позивача - ОСОБА_6, представникв відповідача - Л. Н. О., Р. Б. Ю.), розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративний позов кандидата у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі N 59 на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року ОСОБА_5 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії від 22 жовтня 2014 року N 2006, встановив:
Кандидат у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі N 59 на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року ОСОБА_5 звернувся до Київського апеляційного адміністративного суду з адміністративним позовом до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії від 22 жовтня 2014 року N 2006 "Про роз'яснення щодо порядку погашення виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року в одномандатних виборчих округах, утворених у межах Донецької та Луганської областей, непереданих окружним та/або дільничним виборчим комісіям".
В обґрунтування позовних вимог позивач, посилаючись на приписи п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції України, ст. 89 Закону України "Про вибори народних депутатів України" зазначив, що Центральна виборча комісія постановою від 22 жовтня 2014 року N 2006 затвердила роз'яснення, що суперечать положенням Закону щодо порядку погашення виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року в одномандатних виборчих округах.
У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги.
Представники відповідача позовні вимоги не визнали, вважаючи їх необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, з підстав викладених у письмових запереченнях.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення представника позивача та представників відповідача, колегія суддів вважає, що адміністративний позов задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.
Судом встановлено, що ОСОБА_5 зареєстрований кандидатом у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі N 59 на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року, відповідно до постанови Центральної виборчої комісії N 1217 від 26 вересня 2014 року.
Центральною виборчою комісією 22 жовтня 2014 року, у зв'язку з численними зверненнями окружних виборчих комісій одномандатних виборчих округів, утворених в межах Донецької та Луганської областей, відповідно до пунктів 7, 14 частини 2 статті 30, пункту 10 частини 2 статті 31, частини 7 статті 35 Закону України "Про вибори народних депутатів України", керуючись статтями 11 - 13, пунктами 1 - 3 частини 2 статті 16, пунктами 4, 5 статті 17, пунктом 8 статті 19 Закону України "Про центральну виборчу комісію", винесено постанову N 2006 "Про роз'яснення щодо порядку погашення виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року в одномандатних виборчих округах, утворених у межах Донецької та Луганської областей, непереданих окружним та/або дільничним виборчим комісіям".
Вказаною постановою затверджено Роз'яснення щодо порядку погашення виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року в одномандатних виборчих округах, утворених у межах Донецької та Луганської областей, непереданих окружним та/або дільничним виборчим комісіям та встановлено форми:
актів про встановлення факту неможливості передачі виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року окружній виборчій комісії та їх повернення Центральній виборчій комісії для погашення шляхом знищення;
реєстрів прийому-передачі виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року Державним підприємством спеціального зв'язку Центральній виборчій комісії для погашення шляхом знищення;
актів прийому-передачі виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року від Центральної виборчої комісії державному підприємству "Поліграфічний комбінат "Україна" по виготовленню цінних паперів" для погашення шляхом знищення;
актів про погашення шляхом знищення виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року;
актів про встановлення факту неможливості передачі виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року дільничним виборчим комісіям.
Статтею 3 Конституції України встановлено принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.
Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004 "Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України (254к/96-ВР) в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема, у закони, які за своїм змістом мають бути проникнути передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України (254к/96-ВР). Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність особи. Справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права. Зазвичай справедливість розглядають як властивість права, виражену, зокрема, в рівному юридичному масштабі поведінки й у пропорційності юридичної відповідальності вчиненому правопорушенню".
Виходячи із конституційних принципів правової держави і верховенства права та гарантій захисту реалізації прав людини і громадянина, діяльність державних органів повинна бути спрямована на захист реалізації цих прав шляхом зокрема, визначення механізмів (процедур) такого захисту відповідно до тих повноважень, якими наділені відповідні органи законами України.
Стаття 5 Конституції України проголошує, що єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Однією із форм безпосередньої демократії є вибори (стаття 69 Основного Закону України). В процесі виборів громадяни України реалізують закріплене статтею 38 Конституції України право обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Однією з гарантій реалізації цього права є проведення чесних та прозорих виборів.
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Центральна виборча комісія (далі - Комісія) є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.
Згідно зі статтею 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України. Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об'єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності.
Частина 2 статті 16 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" визначає, що Комісія за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно: 1) надання виборчим комісіям, комісіям з референдумів роз'яснень і рекомендацій щодо застосування законодавства України про вибори та референдуми; 2) організації підготовки та проведення виборів і референдумів; 3) організації роботи виборчих комісій та комісій з референдумів; 4) підготовки пропозицій щодо вдосконалення законодавства України про вибори і референдуми; 5) інших питань, віднесених до повноважень Комісії.
За положеннями статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" - Комісія, зокрема, забезпечує дотримання передбачених Конституцією та законами України принципів і засад виборчого процесу та процесу референдуму; приймає обов'язкові для використання в роботі виборчих комісій роз'яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори.
Таким чином, діяльність Центральної виборчої комісії, як єдиного державного органу до повноважень якого належить, зокрема, організація та проведення виборів та забезпечення дотримання реалізації виборчих прав громадян України, повинна бути спрямована на захист реалізації виборчих прав громадян, в тому числі шляхом прийняття рішень, які роз'яснюють окремі механізми (процедури) застосування виборчого законодавства про вибори задля проведення чесних та прозорих виборів, виходячи із конституційного принципу верховенства права.
Слід зазначити, що організація підготовки та проведення виборів народних депутатів України регламентується Законом України "Про вибори народних депутатів".
Відповідно до частини 1 статті 14 Закону України "Про вибори народних депутатів" підготовка і проведення виборів депутатів регулюються Конституцією України, законами України "Про Центральну виборчу комісію", "Про Державний реєстр виборців", цим та іншими законами України, а також прийнятими відповідно до них іншими актами законодавства.
Згідно частини 7 статті 80 Закону України "Про вибори народних депутатів" виборчий бюлетень є документом суворої звітності. Центральна виборча комісія, окружні та дільничні виборчі комісії забезпечують суворий облік отриманих та виданих виборчих бюлетенів відповідно до вимог цього Закону. Документація, що забезпечує облік виборчих бюлетенів, передається підприємствами-виготовлювачами, окружними та дільничними виборчими комісіями до Центральної виборчої комісії. Центральна виборча комісія після офіційного оприлюднення результатів виборів забезпечує передання облікової інформації на збереження до відповідних архівних установ.
Частини 1 - 3 статті 82 Закону України "Про вибори народних депутатів" встановлюють, що окружна виборча комісія не раніш як за сім днів до дня голосування приймає виборчі бюлетені в упаковці підприємства-виготовлювача від представника Центральної виборчої комісії, уповноваженого здійснити таку передачу бюлетенів рішенням Центральної виборчої комісії, на своєму засіданні. Окружна виборча комісія забезпечує збереження й охорону виборчих бюлетенів, отриманих від Центральної виборчої комісії. Виборчі бюлетені зберігаються у приміщенні окружної виборчої комісії в сейфі (металевій шафі або окремій кімнаті), який (яка) опечатується стрічкою з проставлянням на ній підписів усіх присутніх на засіданні членів комісії та печатки комісії. Сейф (металева шафа або окрема кімната) постійно (до передачі виборчих бюлетенів дільничним виборчим комісіям) перебуває під охороною працівника органів внутрішніх справ України. Окружна виборча комісія не раніш як за три дні до дня голосування, але не пізніш як за 24 години до дня голосування на своєму засіданні передає виборчі бюлетені дільничним виборчим комісіям відповідного округу. Виборчі бюлетені приймають не менш як три члени кожної дільничної виборчої комісії.
Закон України "Про вибори народних депутатів" на даний час не відповідає проявленням у суспільних відносинах таких явищ, як проведення антитерористичних операцій на великій території України, які взагалі унеможливлюють передачу виборчих бюлетенів до окружних чи дільничних виборчих комісій.
Центральна виборча комісія, обґрунтовуючи правомірність спірної постанови від 22 жовтня 2014 року N 2006 зазначила, що за умов, які склалися в Донецькій та Луганській областях, у Центральної виборчої комісії є підстави вважати, що на окремих виборчих дільницях і навіть у окремих виборчих округах не можливо буде організувати голосування та передачу виборчих бюлетенів до відповідних окружних або дільничних виборчих комісій.
Оскільки таких невикористаних бюлетенів може бути мільйони, погасити виборчій комісії таку кількість бюлетенів у визначений законом спосіб (шляхом відокремлення кута бюлетеня - частина 7 статті 89 Закону України "Про вибори народних депутатів") та строки передбачені для встановлення результатів виборів (п'ятнадцять днів з дня голосування - частини перші статей 98, 99 Закону України "Про вибори народних депутатів") є неможливим, а в окремих виборчих округах і не буде кому приймати і погашати відповідні виборчі бюлетені, оскільки відповідні окружні виборчі комісії не функціонують у зв'язку з територіальним розташуванням на підконтрольній терористичним угрупуванням території.
Таким чином, як зазначила представник відповідача, Центральною виборчою комісією при прийнятті оскаржуваної постанови були застосовані норми права по аналогії з положеннями Закону України "Про вибори Президента України", які передбачають відповідні механізми погашення такої категорії виборчих бюлетенів, на відміну від спеціального закону, що регулює правовідносини з виборів народних депутатів України.
Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що Центральною виборчою комісією було правомірно застосовано принцип справедливого і однакового застосування виборчого законодавства, як на виборах Президента України, так і на виборах народних депутатів України, виражений в рівному юридичному масштабі поведінки виборчих комісій в однакових умовах необхідності погашення виборчих бюлетенів, які неможливо буде передати для їх використання для голосування до відповідних окружних або дільничних виборчих комісій.
Державні органи не можуть ухилятись від прийняття рішень, що належать до сфери їх повноважень, з підстав відсутності норми закону, оскільки у правозастосовній практиці державні органи повинні бути ефективним суб'єктом захисту реалізації конституційних прав та керуватись конституційними принципи правової держави і верховенства права.
Враховуючи викладене, керуючись конституційними принципами правової держави і верховенства права, колегія суддів вважає, що Центральна виборча комісія, з метою проведення чесних та прозорих виборів, у відповідності з положеннями законодавства України, у межах та у спосіб передбачений законодавством України, прийняла оскаржуване рішення, яким надано всім суб'єктам виборчого процесу чіткі роз'яснення порядку погашення мільйонів виборчих бюлетенів для голосування на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року в одномандатних виборчих округах, утворених у межах Донецької та Луганської областей, у разі неможливості їх передачі до відповідних виборчих комісій та визначити дієвий правомірний механізм (процедуру) погашення відповідних виборчих бюлетенів, зокрема, шляхом передачі їх для знищення підприємству-виготовлювачу Державному підприємству "Поліграфічний комбінат "Україна" по виготовленню цінних паперів".
Відтак, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог кандидата у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі N 59 на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року ОСОБА_5 про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії від 22 жовтня 2014 року N 2006.
З огляду на викладене та керуючись ст. ст. 5, 8, 69 Конституції України, ст. 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", ст. ст. 80, 82 Закону України "Про вибори народних депутатів України", ст. ст. 2, 11, 53, 71, 86, 158 - 161, 172, 177 КАС України, суд постановив:
В задоволенні адміністративного позову кандидата у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі N 59 на позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року ОСОБА_5 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії від 22 жовтня 2014 року N 2006 відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з моменту закінчення строку на подання апеляційної скарги, а у разі подання апеляційної скарги - з моменту постановлення рішення за наслідками апеляційного провадження.
Постанову може бути оскаржено в апеляційному порядку до Вищого адміністративного суду України через Київський апеляційний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом двох днів з дня її проголошення.
Головуючий, суддя О. Є. Пилипенко
Судді:
Я. Б. Глущенко
С. Б. Шелест