ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
30.10.2014 р. N К/9991/25169/12
Про визнання протиправними та скасування вимог
і розпорядження
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі суддів - Черпіцької Л. Т., Розваляєвої Т. С., Маслія В. І., провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області (яка є правонаступником Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області) на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 травня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2012 року у справі N 2а-1532/10/2470 за позовом Першотравневого районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області до Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області про визнання протиправними та скасування вимог і розпорядження, встановила:
У квітні 2010 року Першотравневий районний відділ Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області звернувся до суду з адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області, в якому просив визнати протиправними та скасувати висунуті в листі від 22.03.2010 року за N 24-03-16-17/1699 вимоги, визнати протиправним розпорядження відповідача від 22.03.2010 року N 26 про зупинення операцій на рахунках відкритих в органах Державного казначейства.
Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач 22.03.2010 року направив на адресу Першотравневого РВ УМВС України в Чернівецькій області вимоги, які не стосуються питань збереження і використання державної власності та фінансів. Крім того, призупинення операцій по рахунках органу внутрішніх справ по яких фактично здійснюється фінансування основної діяльності міліції жодним чином не гарантує захисту прав і законних інтересів громадян, організацій та держави, а тому порушує вимоги ч. 3 ст. 217 ГК України.
Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 травня 2010 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2012 року, позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано висунуті в листі від 22.03.2010 р. за N 24-03-16-17/1699 вимоги Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області: донарахувати та виплатити працівникам індексацію заробітної плати в сумі 5646,88 грн., премії в сумі 663,42 грн. та надбавки за вислугу років в сумі 100,98 грн.; у встановленому порядку розірвати договір з ЗАТ "Київстар Дж.Ес. Ем." від 01.07.2005 р. N 4-55-05; в подальшому надавати послуги з швидкого реагування на факти несанкціонованого проникнення в приміщення Першотравневого районного суду м. Чернівці безкоштовно; перерахувати відповідно до ст. 240 Господарського кодексу України в дохід загального фонду державного бюджету отриманні за незаконними угодами 55981,45 грн.; обліковувати автотранспортні засоби на позабалансовому рахунку, відповідно до Інструкції бухгалтерського обліку необоротних активів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України від 17.07.2000 р. N 64; провести інвентаризацію кримінальних справ, по яких речові докази перебувають на збереженні у Першотравневому РВ, в тому числі шляхом направлення запитів до органів суду; по кримінальних справах, по яких є постанова органу дізнання, слідчого, прокурора про закриття справи, забезпечити прийняття рішення про речові докази відповідно до ст. 81 Кримінально-процесуального кодексу України; в зв'язку із закінченням бюджетного періоду перерахувати в дохід державного бюджету (код платежу 21080600 "Суми, стягненні з винних осіб, за шкоду, заподіяну державі, підприємству, установі, організації") виплачену у завищених розмірах заробітну плату в сумі 1250,75 грн. та в дохід державного бюджету (код платежу 24060300 "Інші надходження") доходи отриманні за незаконними угодами в сумі 55981,45 грн. Визнано протиправним розпорядження Контрольно-ревізійного управління у Чернівецької області N 26 від 22 березня 2010 року про зупинення операцій на рахунках, відкритих в органах Державного казначейства.
Не погоджуючись з постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 травня 2010 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2012 року, Державна фінансова інспекція в Чернівецькій області звернулась з касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції, та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову, посилаючись на те, що при прийнятті зазначених судових рішень було порушено норми матеріального та процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Контрольно-ревізійним управлінням в Чернівецькій області у період з 18.02.2009 року по 24.02.2009 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Першотравневого РВ УМВС України в Чернівецькій області за період 2007 - 2009 років, про що складено акт N 24-03/109 від 03.03.2010 року.
Проведеною ревізією встановлено, що позивачем протягом періоду, за який здійснюється перевірка, допущено порушення, що призвели до: недоотримання доходів фізичними особами на 6411,28 грн.; незаконних витрат на 3216,83 грн.; незаконно отриманих доходів - 55981,45 грн.; оплату за рахунок бюджетних коштів зареєстрованої не бюджетної заборгованості в сумі 608,93 грн. та за рішенням суду - 55512,09 грн.
На підставі акта ревізії, відповідачем 22.03.2010 року було направлено позивачу вимогу N 24-03-16-17/1699 про усунення виявлених за результатами ревізії порушень і недоліків, серед іншого, відповідач вимагав: донарахувати та виплатити працівникам індексацію заробітної плати в сумі 5646,88 грн., премії в сумі 663,42 грн. та надбавки за вислугу років в сумі 100,98 грн.; у встановленому порядку розірвати договір з ЗАТ "Київстар Дж.Ес. Ем" від 01.07.2005 року N 4-55-05 та в подальшому надавати послуги з швидкого реагування на факти несанкціонованого проникнення в приміщення Першотравневого районного суду безкоштовно і перерахувати відповідно до ст. 240 ГК України в дохід загального фонду державного бюджету отримані за незаконними угодами 55981,45 грн.; обліковувати автотранспортні засоби на позабалансовому рахунку, відповідно до Інструкції з бухгалтерського обліку необоротних активів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України від 17.07.2000 року N 64; провести інвентаризацію кримінальних справ, по яких речові докази перебувають на збереженні у Першотравневому РВ, в тому числі шляхом направлення запитів до органів суду, а по кримінальних справах, по яких є постанова органу дізнання, слідчого, прокурора про закриття справи, забезпечити прийняття рішення про речові докази відповідно до ст. 81 КПК України; в зв'язку із закінченням бюджетного періоду перерахувати в дохід державного бюджету виплачену у завищених розмірах заробітну плату в сумі 1250,75 грн. та в дохід державного бюджету доходи отримані за незаконними угодами в сумі 55981,45 грн.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з наступного.
Статус державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові основи діяльності визначені Законом України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26.01.93 р. N 2939-XII (далі - Закон N 2939-XII).
Відповідно до статті 2 Закону N 2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України N 550 від 20 квітня 2006 року затверджено Порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою.
Пунктом 19 вказаного Порядку визначено, що якщо під час ревізії виявлено факти порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органів служби (зокрема, з питань обігу готівки, валютних операцій, формування об'єкта та/або бази оподаткування, ціноутворення, управління державним майном, дотримання антимонопольного законодавства та інших), посадові особи служби невідкладно письмово повідомляють про це керівнику органу служби чи його заступнику, які забезпечують інформування відповідних державних органів про такі факти.
Згідно з Положенням про Міністерство праці та соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України N 1543 від 02 листопада 2006 року, Мінпраці є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері зайнятості та трудової міграції, соціального захисту населення, загальнообов'язкового державного соціального страхування (далі - соціального страхування), соціально-трудових відносин та здійснення нагляду за додержанням законодавства про працю, оплати, нормування та стимулювання праці, професійної класифікації робіт і професій, умов праці, пенсійного забезпечення, соціального обслуговування населення, колективно-договірного регулювання соціально-економічних інтересів працівників і роботодавців, розвитку соціального діалогу.
Таким чином, КРУ в Чернівецькій області, встановивши під час ревізії порушення чинного законодавства, мав звернутися до Мінпраці як органу, до компетенції якого законодавством віднесено здійснення нагляду за додержанням законодавства про працю, оплати, нормування та стимулювання праці, професійної класифікації робіт і професій, умов праці.
З огляду на це, суди дійшли обґрунтованого висновку, що відповідач не наділений правом перевіряти підконтрольні установи з питань дотримання трудового законодавства, а також надавати обов'язкові до виконання вимоги про усунення його порушень, при виявленні фактів неповноти оплати праці.
З приводу інших вимог КРУ в Чернівецькій області, викладених в листі від 22.03.2010 року за N 24-03-16-17/1699, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ст. 8 Закону N 2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) на Головне контрольно-ревізійне управління України, контрольно-ревізійні управління в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі покладено функції, зокрема, з проведення у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності.
Згідно з пунктом 7 статті 10 Закону N 2939-XII встановлено, що органам контрольно-ревізійної служби надано право також пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Водночас, в листі КРУ в Чернівецькій області від 22.03.2010 року за N 24-03-16-17/1699 висунуто вимоги про розірвання договорів, надання безкоштовних послуг, обліковування автотранспортних засобів, проведення інвентаризації кримінальних справ, а також забезпечення прийняття рішення про речові докази по кримінальних справах.
При цьому перелічені порушення, виявлені відповідачем в ході ревізії, не є бюджетним правопорушенням в розумінні вимог ст. 116 Бюджетного кодексу України, оскільки не стосуються недотримання позивачем встановленого цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету.
Враховуючи положення ст. ст. 8, 10 Закону N 2939-XII, а також зміст пред'явлених відповідачем вимог, судова колегія вважає вірними висновки судів, що органи контрольно-ревізійної служби не наділені повноваженнями щодо пред'явлення вимог, які не стосуються усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.
Також, розпорядженням від 22.03.2010 року N 26 відповідач зупинив операції райвідділу з бюджетними коштами за реєстраційними рахунками N 35216001001707, N 35226002001707 за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 1001050 "Забезпечення захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку та проведення досліджень (експертиз) експертною службою МВСУ" в строк до 20.04.2010 року.
Відповідно до ст. 118 Бюджетного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у разі виявлення бюджетного правопорушення Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, органи Державної контрольно-ревізійної служби України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад і головні розпорядники бюджетних коштів у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії щодо тих розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування: 1) застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях відповідно до закону; 2) зупинення операцій з бюджетними коштами.
Згідно з ст. 120 БК України зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій по здійсненню платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 1 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого наказом Державного казначейства України від 18.11.2002 року N 213 та зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 02.12.2002 р. за N 938/7226, цей Порядок визначає механізм застосування Міністерством фінансів України, Державним казначейством України, органами Державної контрольно-ревізійної служби України, місцевими фінансовими органами, головами виконавчих органів міських, міст районного значення, селищних та сільських рад, головними розпорядниками бюджетних коштів процедури зупинення операцій з бюджетними коштами відповідно до статті 120 Бюджетного кодексу України до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів, яким доведено відповідні бюджетні асигнування, за вчинені ними бюджетні правопорушення.
Відповідно до п. 4 цього Порядку у разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів за бюджетною програмою (тимчасовою класифікацією видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено бюджетне правопорушення та бюджетною програмою (тимчасовою класифікацією видатків та кредитування місцевих бюджетів), яка передбачає утримання установи.
Проте, відповідач оскаржуваним розпорядженням зупинив операції з бюджетними коштами за реєстраційними рахунками N 35216001001707, N 35226002001707 за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 1001050 "Забезпечення захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку та проведення досліджень (експертиз) експертною службою МВСУ" строк до 20.04.2010 р., по яких не виявлено бюджетного правопорушення.
З огляду на наведені правові положення та встановлені обставини справи, колегія суддів вважає вірними висновки судів про задоволення позовних вимог та протиправність винесених вимоги та розпорядження.
За таких обставин, судова колегія вважає, що судом першої та апеляційної інстанцій повно і правильно встановлені фактичні обставини справи, характер правовідносин сторін і вірно застосовані до них норми матеріального права. Доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують.
Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України ухвалила:
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області відхилити, а постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 травня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2012 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст. ст. 235 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: