ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
ПОСТАНОВА
22.12.2015 N 826/24573/15
Про визнання протиправними та скасування
окремих положень постанови
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії: головуючого - судді Шулежка В. П., суддів - Іщука І. О., Погрібніченка І. М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." до Національного банку України (за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору - Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України) про визнання протиправними та скасування окремих положень постанови, встановив:
З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось товариство з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." (далі - позивач, ТОВ "М.С.Л.") до Національного банку України (далі - відповідач, НБУ), за участю третіх без самостійних вимог на предмет спору - Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), про визнання протиправними та скасування підпунктів 5, 6 пункту 1, абз. 2, 4, 5, 7, 8, 10 підпункту 7 пункту 1, пункт 2 постанови Правління НБУ "Про забезпечення реалізації і моніторингу ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" від 01.10.2015 N 654.
Відповідно до вимог ст. 171 КАС України на офіційному інтернет-представництві НБУ опубліковано оголошення про відкриття провадження у даній справі.
Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав, просив задовольнити позов у повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позовних вимог заперечував, просив відмовити у задоволенні позову.
У зв'язку з неявкою представників третіх осіб, колегія суддів ухвалила розглядати справу в порядку письмового провадження.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів встановила наступне.
01.10.2015 відповідач, керуючись законами України "Про санкції" та "Про Національний банк України", Указом Президента України від 16.09.2015 N 549/2015 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", прийняв постанову N 654 "Про забезпечення реалізації і моніторингу ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", відповідно до підпунктів 5, 6 пункту 1, абз. 2, 4, 5, 7, 8, 10 підпункту 7 пункту 1, пункту 2 якої банкам України: вжити заходів щодо запобігання виведенню за межі України капіталу особами, зазначеними в санкційному списку, до яких застосовано санкцію "запобігання виведенню капіталів за межі України"; зупинити виконання фінансових зобов'язань на користь осіб, зазначених у санкційному списку, до яких застосовано санкцію "зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань", - у повному обсязі, а на користь осіб, до яких застосовано санкцію "зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань (заборона надавати кредити, позики, фінансову допомогу, гарантії; заборона здійснювати кредитування через купівлю цінних паперів; заборона придбання цінних паперів)", - в частині переліку заходів, визначених санкцією: надання кредитів, у тому числі через купівлю цінних паперів, позик, фінансової допомоги, гарантій; придбання цінних паперів; заблокувати кошти / зупинити фінансові операції осіб, зазначених у санкційному списку, у такому порядку: кошти, що надійшли на користь особи, зазначеної в санкційному списку, до якої застосовано санкцію "блокування активів", банк зараховує на банківський рахунок цієї особи, а у разі відсутності в банку рахунку такої особи, банк обліковує кошти на відповідному балансовому рахунку, призначеному для обліку кредиторської заборгованості за операціями з клієнтами банку; кошти, що надійшли на користь клієнта від особи, зазначеної в санкційному списку, до якої застосовані санкції "блокування активів" та/або "зупинення фінансових операцій", банк обліковує на відповідному балансовому рахунку, призначеному для обліку кредиторської заборгованості за операціями з клієнтами банку; банк зобов'язаний відмовити у виконанні розрахункового документа клієнту, зазначеному в санкційному списку, що є ініціатором переказу та до якого застосовані санкції "блокування активів", "зупинення фінансових операцій" та/або "запобігання виведенню капіталів за межі України"; банк зобов'язаний відмовити особі, зазначеній у санкційному списку, до якої застосовані санкції "блокування активів" та/або "зупинення фінансових операцій", у здійсненні операції за її банківським рахунком з використанням електронного платіжного засобу; банк зобов'язаний відмовити клієнту у виконанні будь-якого розрахункового документа на користь особи, зазначеної в санкційному списку, до якої застосовано санкцію "зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань"; банк повертає клієнту розрахунковий документ без виконання і проставляє напис про причину його повернення (із зазначенням дати повернення та посиланням на Закон України "Про санкції" та Указ Президента України від 16.09.2015 N 549/2015), що засвідчується підписами відповідального виконавця і працівника, який виконує функції контролера. Банки України, небанківські установи, національний оператор поштового зв'язку, які є платіжними організаціями внутрішньодержавних/міжнародних платіжних систем та/або їх учасниками, зобов'язані відмовити в здійсненні переказу коштів без відкриття рахунків за дорученням / на користь осіб, зазначених у санкційному списку, до яких застосовані санкції "блокування активів", "зупинення фінансових операцій", "запобігання виведенню капіталів за межі України", "зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань" та/або "зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань (заборона надавати кредити, позики, фінансову допомогу, гарантії; заборона здійснювати кредитування через купівлю цінних паперів; заборона придбання цінних паперів)".
Вказана постанова набрала чинності з дня, наступного за днем опублікування в офіційному інтернет-представництві НБУ 2015, 10, N 01.10.2015, тобто 02.10.2015.
Незгода позивача з вказаною постановою у вказаній частині, як такою, що порушує його права, обов'язки та законні інтереси, обумовила його звернутися до суду з адміністративним позовом.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач, з посиланням на норми законів України "Про Раду національної безпеки і оборони України", "Про Національний банк України", "Про санкції", стверджує про те, що постанова у оскаржуваній частині прийнята відповідачем за відсутності на це правових підстав та поза межами його повноважень.
Також позивач вважає, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач порушив норми ст. 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і ст. 41 Конституції України, так як позбавив позивача права вільно користуватися та розпоряджатися належними йому грошовими коштами.
Разом з тим позивач посилається на те, що приймаючи постанову в частині зупинення банками виконання фінансових зобов'язань на користь осіб, зазначених у санкційному списку, відповідач вийшов за межі своїх повноважень та самостійно застосував санкції до інших (третіх) осіб, які відповідно до рішення РНБО від 02.09.2015 під санкції не підпадають.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 3 ст. 106 Конституції України встановлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Відповідно до ч. 3 та 4 ст. 10 Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України" прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.
Водночас згідно з ч. 3 ст. 5 Закону України "Про санкції" рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1 - 21, 23 - 25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання.
Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону України "Про санкції" РНБО прийняла рішення "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яке введено в дію Указом Президента України від 16.09.2015 N 549/2015 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
Згідно з п. 3 такого рішення РНБО Кабінету Міністрів України разом зі Службою безпеки України, за участю Національного банку України та Генеральної прокуратури України забезпечити реалізацію і моніторинг ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених пунктом 2 цього рішення.
Водночас згідно з п. 8 ч. 1 ст. 7 Закону України "Про Національний банк України" Національний банк здійснює банківське регулювання та нагляд на індивідуальній та консолідованій основі.
Частиною 1 ст. 40 названого Закону передбачено, що Національний банк встановлює правила, форми і стандарти розрахунків банків та інших юридичних і фізичних осіб в економічному обігу України із застосуванням як паперових, так і електронних документів, а також платіжних інструментів та готівки, координує організацію розрахунків, дає дозволи на здійснення клірингових операцій та розрахунків.
Згідно з ч. 2 ст. 56 Закону України "Про Національний банк України" Національний банк видає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими для органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб.
При цьому, як вбачається зі змісту оскаржуваних норм зазначеної постанови, останні стосуються діяльності банків, а також небанківських установ, національного оператора поштового зв'язку, які є платіжними організаціями внутрішньодержавних/міжнародних платіжних систем та/або їх учасниками, тобто встановлення певних правил в економічному обігу України із застосуванням відповідних інструментів для таких суб'єктів відноситься саме до повноважень НБУ.
Крім того, з огляду на те, що РНБО прийняла рішення "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яке введено в дію зазначеним Указом Президента України, в межах Закону України "Про санкції", відповідно до якого таке рішення РНБО набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання, колегія суддів вважає, що Закон України "Про санкції" в межах спірних правовідносин є спеціальним, у зв'язку з чим твердження позивача про те, що в силу вимог Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України" рішення РНБО необов'язкове для НБУ, колегією суддів до уваги не приймається. Поряд з цим згадуваний Указ Президента України від 16.09.2015 N 549/2015, в силу вимог ч. 3 ст. 106 Конституції України, є обов'язковим до виконання на території України.
Отже, проаналізувавши у сукупності доводи позивача та встановлені обставини справи, в контексті наведених норм, колегія суддів погоджується з твердженням представника відповідача про те, що відповідач при прийнятті постанови від 01.10.2015 N 654 "Про забезпечення реалізації і моніторингу ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" діяв в межах Конституції України і Закону України "Про Національний банк України" та на виконання Закону України "Про санкції" і рішення РНБО "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
Відповідно до п. 5 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 N 8 "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів" відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 17, ч. 1 ст. 171 та ч. 1 ст. 171-1 КАС України до юрисдикції адміністративних судів належить вирішення питання щодо законності (крім конституційності) підзаконних правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень. Адміністративні суди повинні враховувати те, що в порядку адміністративного судочинства не можуть бути оскаржені і переглянуті правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо їх конституційності. Проте у справах щодо оскарження підзаконних правових актів інших суб'єктів владних повноважень адміністративний суд може перевіряти їх відповідність Конституції України, міжнародним договорам, ратифікованим в Україні, законам України та іншим правовим актам вищої юридичної сили.
При цьому позивачем не наведено будь-яких інших доводів та обґрунтувань, а колегією суддів не встановлено, невідповідності оскаржуваної частини постанови Конституції України, міжнародним договорам, ратифікованим в Україні, законам України чи іншим правовим актам вищої юридичної сили.
За таких умов колегія суддів вважає необґрунтованим твердження позивача про те, що постанова у оскаржуваній частині прийнята НБУ за відсутності на це правових підстав та поза межами його повноважень.
Водночас згідно ч. 1 ст. 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
При цьому Верховна Рада України, виходячи з положень Конституції України, Декларації про державний суверенітет України та загальновизнаних міжнародних норм і правил, констатуючи, що пріоритетами національних інтересів України є, зокрема, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, захист державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності державних кордонів, недопущення втручання у внутрішні справи України, розвиток рівноправних взаємовигідних відносин з іншими державами світу в інтересах України, заявляючи, що пряме або опосередковане втручання у внутрішні і зовнішні справи України під будь-яким приводом є неприпустимим, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров'ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, прийняла Закон України "Про санкції".
Частиною 1 ст. 1 Закону України "Про санкції" встановлено, що з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.
Як вже встановлено колегією суддів, РНБО відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону України "Про санкції" прийняла рішення "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", в додатку 2 "Юридичні особи, до яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції)" до якого під номером 98 включено позивача.
Разом з тим слід зауважити, що оскаржуваною постановою не визначаються види санкцій, що підлягають застосуванню, у тому числі, до позивача. Така постанова лише забезпечує механізм реалізації банками України, небанківськими установами, національним оператором поштового зв'язку, які є платіжними організаціями внутрішньодержавних/міжнародних платіжних систем та/або їх учасниками, санкцій, встановлених рішенням РНБО та введених в дію Указом Президента України від 16.09.2015 N 549/2015.
Таким чином, позивач, стверджуючи про порушення відповідачем ст. 41 Конституції України, ст. 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. ст. 321, 1066, 1074 ЦК України, фактично вважає протиправним вказане рішення РНБО та названий Указ Президента, яким таке рішення введено в дію, у зв'язку з чим колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість та безпідставність твердження позивача про порушення відповідачем вказаних норм при прийнятті спірної постанови.
Разом з тим з аналізу Закону України "Про санкції" вбачається, що санкції не можуть застосовуватись до, зокрема, юридичних осіб щодо яких РНБО не прийнято рішення про застосування санкцій та яке в подальшому не введено в дію відповідним Указом Президента.
В той же час ТОВ "М.С.Л." у позовній заяві не зазначено, які саме оскаржувані норми постанови від 01.10.2015 N 654 та яким чином передбачають застосування санкцій до інших (третіх) осіб, які відповідно до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02.09.2015 під санкції не підпадають, в тому числі до конкретно визначеного контрагента позивача.
Як вже зазначено колегією суддів, постанова від 01.10.2015 N 654 лише забезпечує механізм реалізації банками України, небанківськими установами, національним оператором поштового зв'язку, які є платіжними організаціями внутрішньодержавних/міжнародних платіжних систем та/або їх учасниками, санкцій, встановлених рішенням РНБО та введених в дію Указом Президента України від 16.09.2015 N 549/2015, у зв'язку з чим колегія суддів вважає, що така постанова не впливає на діяльність осіб, до яких не застосовані санкції та, відповідно, такі особи не обмежені у праві розпоряджатися власними коштами, в тому числі, щодо списання їх з власного рахунку.
Враховуючи наведене у сукупності, а також приймаючи до уваги те, що НБУ прийняв спірну постанову на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у колегії суддів відсутні підстави для визнання протиправними та скасування окремих положень останньої.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Позивач достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його позовні вимоги, суду не надав.
Натомість відповідач довів суду відсутність протиправних дій зі свого боку.
За таких обставин позовні вимоги визнаються судом необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Керуючись статтями 9, 69 - 71, 94, 158 - 163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд постановив:
У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." відмовити повністю.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі до Окружного адміністративного суду міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.
Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.
Головуючий, суддя В. П. Шулежко
Суддя І. О. Іщук
Суддя І. М. Погрібніченко