ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
ПОСТАНОВА
17.11.2014 N 826/15660/14
Про визнання частково недійсним (нечинним)
розпорядження N 205 від 01 вересня 2014 року
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого - судді Катющенка В. П. (за участю секретаря судового засідання - Савченко А. А.), розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Київського міського голови К. В. В. про визнання частково недійсним (нечинним) розпорядження N 205 від 01 вересня 2014 року (за участю: від позивача - ОСОБА_4; від відповідача - Д. О. С.), встановив:
ОСОБА_1 (далі по тексту також - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича (далі по тексту також - Київський міський голова, відповідач), в якому просить: визнати недійним (нечинним) положення Порядку доступу до адміністративного комплексу на АДРЕСА_1 (далі по тексту також - Порядок), затвердженого розпорядженням Київського міського голови від 01.09.2014 N 205:
абзацу першого частини першої статті 8 в частині: "та замовлення" (додаток 9);
абзаців другого, третього частини першої статті 8;
абзацу четвертого статті 8 в частині: "та/або погодження видачі тимчасової перепустки у телефонному режимі";
додаток 9 Порядку доступу до адміністративного комплексу на АДРЕСА_1.
Позов мотивований тим, що оскаржувані положення Порядку доступу до адміністративного комплексу на АДРЕСА_1 суперечать Конституції України, зокрема частині другій статті 19, статті 40, обмежують права окремих категорій громадян, звужують обсяг повноважень депутатів Київської міської ради та порушують законні інтереси позивача. Як зазначено в позові, вимоги Порядку щодо необхідності попереднього замовлення перепустки, погодження на оформлення тимчасової перепустки Київським міським головою, його заступниками, секретарем ради, працівниками їх приймалень, керівниками структурних підрозділів секретаріату обмежують право громадян на звернення до органів місцевого самоврядування, звужують їх право на здійснення місцевого самоврядування щодо надання доручення депутатам, звернення до депутатів з пропозиціями, заявами та скаргами відповідно до статті 40 Конституції України, частини другої статті 2, частини першої статті 12 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", пунктів 6, 11 частини четвертої статті 5 Регламенту Київської міської ради. Позивач вказує, що Порядком порушується його законний інтерес як депутата Київської міської ради, оскільки він позбавлений можливості виконувати обов'язки, передбачені Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" та Регламенту Київської міської ради, в тому числі виконувати доручення виборців, систематично вести особистий прийом виборців. Крім того, позивач вважає, що норми Порядку, які він просить скасувати, не відповідають статті 2 Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади стосовно права участі в справах місцевого органу влади.
Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.10.2014 та від 05.11.2014 відкрито провадження в адміністративній справі, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.
У судовому засіданні 17.11.2014 представник позивача позовні вимоги підтримав, просив задовольнити адміністративний позов з підстав, викладених у позовній заяві.
Представник відповідача у судовому засіданні 17.11.2014 проти задоволення позову заперечувала з підстав, викладених у письмових запереченнях, в яких зазначено, що Порядок доступу до адміністративного комплексу на АДРЕСА_1 прийнято в межах повноважень, на підставі підпунктів 7, 20 пункту 3 статті 42, частини першої статті 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 13 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ". Також представник відповідача стверджує про безпідставність висновку позивача про недотримання Київським міським головою вимог Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування, оскільки його ратифіковано Законом України "Про ратифікацію Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування" від 02.09.2014 N 1664-VII, який набрав чинності після набрання чинності Порядком. На думку відповідача, в задоволенні адміністративного позову слід відмовити з підстав недоведеності позивачем порушеного права в зв'язку з прийняттям Порядку, оскільки оскаржувані норми цього Порядку не обмежують права депутата на проведення особистого систематичного прийому громадян, а лише регулюють процедуру доступу до адміністративного комплексу на АДРЕСА_1.
У судовому засіданні 17.11.2014 судом проголошену вступну та резолютивну частини постанови.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Розпорядженням Київського міського голови від 01.09.2014 N 205 "Про Порядок доступу до адміністративного комплексу на АДРЕСА_1" відповідно до пунктів 19, 20 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", з метою належної організації контрольно-пропускного режиму в адміністративному комплексі на АДРЕСА_1 затверджено відповідний Порядок (газети "Хрещатик" від 16.09.2014 N 133 [4533] та від 17.09.2014 N 134 [4534]).
Порядок доступу до адміністративного комплексу на АДРЕСА_1, згідно з частиною першою статті 1, визначає підстави, організацію та порядок доступу осіб (працівників, відвідувачів) та транспортних засобів на територію адміністративно-майнового комплексу Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на АДРЕСА_1, переміщення матеріальних цінностей на/з території адміністративного комплексу, встановлює загальні правила внутрішнього об'єктового режиму.
Відповідно до пункту 1.3 частини першої статті 2 Порядку документом, що дає право входу на територію адміністративного комплексу, є паспорт громадянина України, паспортний документ іноземця, посвідка на постійне проживання або посвідка на тимчасове проживання для особи без громадянства з оформленням тимчасової перепустки встановленого зразка (додаток 1) для інших відвідувачів адміністративного комплексу. Частиною третьою цієї статті Порядку встановлено, що особам, які не працюють у адміністративному комплексі та допуск яких до адміністративного комплексу відповідно до пунктів 1.2 та 1.3 частини першої цієї статті потребує видачі тимчасової перепустки, видається разова пластикова перепустка "Відвідувач" встановленого зразка (додаток 3), яку зазначені особи зобов'язані мати при собі для проходу через автоматичні контрольні пункти.
Згідно зі статтею 8 Порядку тимчасова перепустка надається відвідувачу на підставі документа, визначеного у статті 2, та замовлення (додаток 9) бюро перепусток у робочий час з 09.00 до 17.30, а у п'ятницю чи інший передсвятковий день з 09.00 до 16.15. Доступ відвідувачів на засідання колегіальних органів Київської міської ради здійснюється відповідно до частини першої статті 10 цього Порядку. Замовлення на видачу тимчасових перепусток подається до бюро перепусток письмово або в телефонному режимі. Якщо відвідувач бажає пройти на територію адміністративного комплексу без попереднього замовлення перепустки, він або співробітник бюро перепусток у телефонному режимі з'ясовують можливість надання тимчасової перепустки відповідно до вимог абзацу першого частини першої цієї статті. Забороняється немотивовано відмовляти відвідувачам у видачі тимчасової перепустки та/або погодженні видачі тимчасової перепустки у телефонному режимі (абзаци перший - четвертий частини першої). Під час видачі тимчасової перепустки здійснюється обробка персональних даних з метою ідентифікації осіб, яким надається доступ до адміністративного комплексу, з дотриманням норм Закону України "Про захист персональних даних" (частина друга). Особа, яка звертається за тимчасовою перепусткою для доступу до адміністративного комплексу, попереджається про обробку її персональних даних (прізвище, ім'я, по батькові відвідувача, номер та дата видачі документа, на підставі якого здійснюється видача тимчасової перепустки) в усній формі персонально та узагальнено-шляхом розміщення відповідного оголошення на бюро перепусток (частина четверта). Відмова особи від надання згоди на обробку персональних даних унеможливлює її доступ до адміністративного комплексу (частина четверта). Для видачі тимчасової перепустки співробітник бюро перепусток заносить до журналу обліку (електронної бази) відвідувачів встановленого зразка прізвище, ім'я, по батькові відвідувача, номер та дату видачі документа, на підставі якого здійснюється видача тимчасової перепустки. Особисті документи відвідувачів при видачі тимчасової перепустки вилученню не підлягають (частина п'ята). У разі застосування системи СКУД разова пластикова перепустка "Відвідувач" програмується залежно від мети візиту відвідувача для доступу на конкретно визначені поверхи, блоки, приміщення (частина шоста). Тимчасова перепустка підлягає поверненню співробітнику охорони під час виходу відвідувача з адміністративного комплексу (частина сьома).
У примітці до Додатка 9 Порядку зазначено, що замовлення на видачу тимчасової перепустки подають Київський міський голова, перший та заступник голови Київської міської державної адміністрації, заступник міського голови - секретар Київради, працівники їх приймалень, керівники структурних підрозділів секретаріату Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Вирішуючи спір, суд виходить з такого.
Відповідно до частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 N 280/97-ВР (з наступними змінами та доповненнями) до повноважень міського голови належать, зокрема, здійснення інших повноважень місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів (пункт 19), видання розпорядження у межах своїх повноважень (пункт 20).
Згідно з частиною другою статті 13 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" від 15.01.99 N 401-XIV повноваження Київського міського голови визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та цим Законом.
Статтею 13 Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради від 14.07.2011 N 383/5770, передбачено, що Київський міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста Києва і здійснює повноваження відповідно до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про столицю України - місто-герой Київ", Статуту територіальної громади міста Києва та рішень Київради.
Відповідно до частини першої статті 16 Статуту територіальної громади міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 N 371/1805, зареєстрованого наказом Міністерства юстиції України від 02.02.2005 N 14/5, Київський міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста Києва і виконує повноваження, передбачені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
З огляду на наведені положення нормативно-правових актів та з урахуванням того, що до виключної компетенції міської ради, в даному випадку Київської міської ради, відповідно до статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не віднесено вирішення питань щодо організації та порядку доступу осіб (працівників, відвідувачів) та транспортних засобів на територію адміністративно-майнового комплексу ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на АДРЕСА_1, а також зважаючи на відсутність відповідного рішення Київської міської ради з цього питання, суд дійшов висновку про наявність у Київського міського голови в межах своїх дискреційних повноважень видавати розпорядження з метою правового врегулювання окреслених відносин.
Відповідно до частини другої статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 N 93-IV (з наступними змінами та доповненнями) депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Частиною першою статті 12 цього Закону визначено, що депутат місцевої ради розглядає пропозиції, заяви і скарги громадян, які надійшли до нього, вживає заходів до їх своєчасного, обґрунтованого вирішення; вивчає причини, які породжують скарги громадян, і вносить свої пропозиції щодо їх усунення до органів місцевого самоврядування, до місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян; систематично веде прийом громадян.
Частиною четвертою статті 5 Регламенту Київської міської ради встановлено обов'язки депутата Київської міської ради виконувати доручення виборців (пункт 6), вести прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади міста Києва, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення (пункт 11).
На думку позивача, встановлення Порядком необхідності відвідувачем замовляти, погоджувати перепустку відповідно до додатку 9, яким надано повноваження подавати замовлення на видачу тимчасової перепустки Київському міському голові, першому та заступнику голови Київської міської державної адміністрації, заступнику міського голови - секретарю Київради, працівникам їх приймалень, керівникам структурних підрозділів секретаріату Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), обмежує право виборців на "здійснення місцевого самоврядування", давати доручення, мати доступ до депутатів Київради, не дозволяє йому як депутату Київської міської ради виконувати свої обов'язки з виконання доручень виборців, систематичного ведення особистого прийому виборців.
Суд погоджується з твердженням представника відповідача про недоведеність позивачем свого порушеного інтересу в зв'язку з виданням відповідачем Порядку, оскільки жодних доказів на підтвердження обставин щодо неможливості, утруднення виконувати доручення, вести систематичний прийом виборців не надано.
Щодо обґрунтування позивачем свого порушеного інтересу порушенням прав виборців, то суд вважає його безпідставним, оскільки за змістом статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України судовому захисту підлягає порушення права, свобод або інтересів особи, яка звертається до суду. В даному випадку до адміністративного суду звернувся ОСОБА_1, депутат Київської міської ради, відповідно саме його права, свободи, інтереси підлягають судовому захисту в разі їх порушення.
За висновком суду, помилковим є твердження позивача, що надання повноважень окремим посадовим особам відповідно до додатку 9 Порядку подавати замовлення на видачу тимчасових перепусток обмежує права, свободи, інтереси виборців та його як депутата.
Відповідно до абзацу четвертого статті 8 Порядку забороняється немотивовано відмовляти відвідувачам у видачі тимчасової перепустки та/або погодженні видачі тимчасової перепустки у телефонному режимі.
Водночас статтею 9 Порядку, на думку суду, встановлені виключний перелік підстав відмови співробітником бюро пропусків у видачі тимчасової перепустки, а також випадків недопущення охороною адміністративного комплексу особи до адміністративного комплексу: документ, що відповідно до статті 2 є підставою для видачі тимчасової перепустки засвідчує іншу особу, а не ту, яка його подає, має видимі ознаки підроблення, є простроченим (термін дії його минув) (пункт 1.1); відвідувач перебуває у стані алкогольного або наркотичного сп'яніння, поведінка відвідувача дає підстави з великою вірогідністю стверджувати про його намір вчинити діяння, яке загрожує безпеці осіб, що перебувають у адміністративному комплексі (пункт 1.2); відвідувач перебуває у стані алкогольного або наркотичного сп'яніння (пункт 2.1); поведінка відвідувача дає підстави з великою вірогідністю стверджувати про його намір вчинити діяння, яке загрожує безпеці осіб, що перебувають у адміністративному комплексі (пункт 2.2); відвідувач має при собі вогнепальну зброю або пристрої для відстрілу патронів несмертельної дії, засоби самозахисту сльозогінної та дратівливої дії, електрошокери, колючо-ріжучі предмети і відмовляється залишити їх на зберігання охороні (пункт 2.3).
Отже, Порядком окреслені чіткі умови, за якими відвідувач допускається до адміністративної будівлі та підстави відмови у видачі тимчасової перепустки або недопущення до будівлі. Надання повноважень окремим посадовим особам, у даному випадку, не стосується прав, інтересів позивача як депутата місцевої ради та відвідувачів, позаяк обов'язок на замовлення тимчасових перепусток для їх видачі покладений на посадових осіб, які зобов'язані забезпечити виконання вимог Порядку. При цьому такі повноваження здійснюються на підставі відповідного рішення Київського міського голови, яке видане, що судом уже зазначалось, на підставі законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про столицю України - місто-герой Київ", Регламенту Київської міської ради, Статут територіальної громади міста Києва та з урахуванням частини першої статті 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є обов'язковими для виконання.
За таких обставин, суд дійшов висновку, що оскаржувані положення Порядку не суперечать принципам розсудливості, пропорційності, оскільки дотримано балансу між обмеженнями, пов'язаними з необхідністю дотримання процедури допущення до приміщень адміністративного комплексу (наявність документа, що посвідчує особу, необхідність замовлення тимчасової перепустки), з правом виборців брати участь в роботі органу місцевого самоврядування.
Крім того, статтею 10 Порядку визначено, що доступ до засідань Київської міської ради, Президії, постійних та тимчасових контрольних комісій, робочих груп здійснюється відповідно до окремого рішення Київської міської ради (частина перша). Відвідувачі, які бажають зареєструвати звернення у структурних підрозділах зі звернень громадян Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та у яких немає потреби виходу за межі спеціально обладнаних приміщень цих структурних підрозділів, можуть не оформлювати тимчасові перепустки (частина третя).
Рішенням Київської міської ради від 22.02.2007 N 172/833 затверджено Положення про громадську приймальню депутатів Київської міської ради, яким встановлено порядок утворення та діяльності такої приймальні. Так, зокрема, пунктами 1.1, 1.3, 1.4 цього Положення передбачено, що громадська приймальня депутата Київської міської ради є формою роботи депутатів Київради з громадянами, об'єднаннями громадян, трудовими колективами підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, органами державної влади та місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, розташованими на території міста Києва. Громадська приймальня працює безпосередньо з виборцями, іншими громадянами у взаємодії з депутатами, депутатськими групами та фракціями Київради, районними у місті Києві радами, їх виконавчими органами, органами самоорганізації населення, а також із Київськими міськими організаціями партій та виборчих блоків, які представлені у Київраді. Громадська приймальня забезпечує безперервний зв'язок між виборцями та депутатами Київради, є однією із форм громадського контролю за діяльністю депутатів Київради.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає про невідповідність оскаржуваних положень Порядку вимогам статті 2 Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади, вчиненого 16.11.2009, за якою сторони повинні вживати всіх таких заходів, які є необхідними для здійснення права участі у справах місцевого органу влади (частина перша). Ці заходи зі здійснення права участі повинні включати: i) надання місцевим органам влади повноважень надавати право участі, викладене в цьому Протоколі, сприяти його здійсненню;) забезпечення створення:) процедур залучення людей, які можуть включати консультаційні процеси, місцеві референдуми й звернення та, у випадках, коли на території органу місцевого самоврядування є багато жителів та (або) коли орган місцевого самоврядування охоплює великий географічний регіон, заходи із залучення людей на рівні, найближчому до них;) процедур доступу згідно з конституційним порядком та міжнародно-правовими зобов'язаннями Сторони до офіційних документів, які є в розпорядженні місцевих органів влади;) заходів для задоволення потреб категорій осіб, які натрапляють на конкретні перешкоди в участі, а також) механізмів і процедур розгляду скарг і пропозицій стосовно функціонування місцевих органів влади й місцевих комунальних служб та реагування на такі скарги й пропозиції;) сприяння використанню інформаційно-комунікаційних технологій для розвитку та здійснення права участі, викладеного в цьому Протоколі (частина друга).
Як уже зазначалось, суд дійшов висновку, що позивачем не надано доказів, які б свідчили про перешкоджання йому як депутатові міської ради здійснювати свої повноваження з виконання доручень виборців, вести їх особистий прийом, у зв'язку з наданням окремими посадовим особам повноважень подавати замовлення на видання тимчасових перепусток. Також судом встановлено видання відповідачем Порядку відповідно до вимог проаналізованих нормативно-правових актів.
Додатковий протокол ратифіковано Законом України "Про ратифікацію Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування" від 02.09.2014 N 1664-VII. Пунктом 1 цього Закону визначено, що Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування, вчинений 16.11.2009 у м. Утрехті, який набирає чинності для України в перший день місяця, що настає після закінчення тримісячного строку з дати здачі Україною на зберігання її ратифікаційної грамоти, ратифікувати.
Відповідно до статті 9 Закону України "Про міжнародні договори України" ратифікація міжнародних договорів України здійснюється шляхом прийняття закону про ратифікацію, невід'ємною частиною якого є текст міжнародного договору (частина перша). На підставі підписаного та офіційно оприлюдненого Президентом України закону Голова Верховної Ради України підписує ратифікаційну грамоту, яка засвідчується підписом Міністра закордонних справ України, якщо договором передбачено обмін такими грамотами (частина друга).
Закон України "Про ратифікацію Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування" оприлюднено в газеті "Урядовий Кур'єр" від 24.09.2014 N 182. Отже, станом на час судового розгляду справи Додатковий протокол відповідно до пункту 1 цього Закону не набрав чинності для України.
Крім того, інформація про здавання Україною на зберігання відповідної ратифікаційної грамоти на інтернет-сторінках Міністерства закордонних справ України (http://mfa.gov.ua), Верховної Ради України (http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ 994_b49/paran2#n2), в інформаційно-пошуковій системі Ліга:Закон відсутня. Відсутня також інформація про ратифікацію та набрання чинності для України і на сайті Ради Європи (http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?CL=RUS&CM= &NT=207&DF=19/11/2014&VL=).
Відповідно до частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, тому в задоволенні адміністративного позову слід відмовити повністю.
Згідно частини другої статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз.
Оскільки відповідачем свідки не залучалися й судова експертиза не проводилася, судові витрати з позивача стягненню не підлягають.
Керуючись ст. ст. 69 - 71, 94, 158 - 163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва постановив:
У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили відповідно до частини першої статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 КАС України.
Суддя:
В. П. Катющенко