ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
22.03.2016
Про визнання бездіяльності протиправною та
зобов'язання вчинити певні дії
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі: головуючого - Прокопенка О. Б., суддів - Гриціва М. І., Коротких О. А., Кривенди О. В., Маринченка В. Л., Панталієнка П. В., Самсіна І. Л., Терлецького О. О., при секретарі судового засідання - Ключник А. Ю. (за участю: позивача - ОСОБА_9, третьої особи - ОСОБА_10, представників відповідачів: Верховної Ради України - К. О. В., Президента України - М. О. В.), розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_9 до Верховної Ради України, Президента України Порошенка Петра Олексійовича, третя особа - ОСОБА_10, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,встановила:
У травні 2015 року ОСОБА_9 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо прийняття рішення про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та подання цього рішення (указу) Верховній Раді Україні на затвердження;
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо прийняття рішення про застосування (використання) Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, та подання цього рішення (указу) Верховній Раді України на схвалення;
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо внесення до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни;
- зобов'язати Президента України невідкладно прийняти рішення про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях і подати це рішення (указ) Верховній Раді України на затвердження;
- зобов'язати Президента України невідкладно прийняти рішення про застосування (використання) Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, і подати це рішення (указ) Верховній Раді України на схвалення;
- зобов'язати Президента України невідкладно внести до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни;
- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо розгляду питання про ініціювання конституційної процедури імпічменту Президента України як реагування (на підставі, в межах повноважень та спосіб, що передбачені частиною другою статті 19, статтею 111 Конституції України) на оскаржувану протиправну бездіяльність Президента України щодо організації оборони України у передбачений Конституцією і законами України спосіб;
- зобов'язати Верховну Раду України як реагування на оскаржувану бездіяльність Президента України, що триває у часі, невідкладно розглянути питання про ініціювання конституційної процедури імпічменту Президента України.
На обґрунтування позову ОСОБА_9 зазначив, що він як громадянин України став жертвою збройної агресії Російської Федерації, а Президент України своєю бездіяльністю щодо організації оборони і надання відсічі цій збройній агресії порушує його права та інтереси. Вважає, що на таку бездіяльність Президента України має належним чином відреагувати Верховна Рада України, ініціювавши процедуру імпічменту Президента України.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 січня 2016 року (Ухвала N 800/484/15(800/215/15)) провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_9 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії закрив.
При цьому суд зазначив, що спори щодо визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України щодо ініціювання питання про усунення з поста Президента України в порядку імпічменту та зобов'язання цього органу державної влади вчинити такі дії не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства та що розгляд таких справ належить до юрисдикції Конституційного Суду України.
Вищий адміністративний суду України постановою від 21 січня 2016 року (Постанова N 800/484/15(800/215/15)) в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_9 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії відмовив.
Не погоджуючись із судовими рішеннями Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року, ОСОБА_9 та ОСОБА_10 звернулись із заявами про їх перегляд Верховним Судом України з підстави, встановленої пунктом 4 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Вказують на невідповідність ухвали Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року (Ухвала N 800/484/15(800/215/15)) постанові Верховного Суду України від 24 листопада 2015 року (Постанова N 800/215/15) про скасування постанови Вищого адміністративного суду України від 6 серпня 2015 року (Постанова N 800/215/15) у цій справі та про передачу справи на новий судовий розгляд. На думку заявників, суд безпідставно закрив провадження у частині позовних вимог до Верховної Ради України, оскільки Верховний Суд України повернув справу на новий розгляд через неповне та невсебічне з'ясування обставин справи, у тому числі й у частині позовних вимог до Верховної Ради України. За таких обставин ОСОБА_9 та ОСОБА_10 вважають, що Верховний Суд України дійшов висновку щодо підсудності цієї справи саме Вищому адміністративному суду України. Просять скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу на новий розгляд до Вищого адміністративного суду України.
Не погоджуючись із постановою Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року (Постанова N 800/484/15(800/215/15)), ОСОБА_9 та ОСОБА_10 вказують на неправильне застосування Вищим адміністративним судом України норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору, і просять скасувати оскаржувану постанову та ухвалити нове рішення - про задоволення усіх позовних вимог.
У судовому засіданні ОСОБА_9 і ОСОБА_10 підтримали заяви про перегляд судових рішень та обґрунтування щодо необхідності їх скасування.
Представник Верховної Ради України К. О. В. та представник Президента України М. О. В. заперечили проти доводів заявників і просили відмовити у задоволенні заяв.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені у заявах доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що у задоволенні заяв необхідно відмовити з таких підстав.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС).
Статтею 171-1 КАС встановлено особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Правила цієї статті поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
У пункті 1 частини третьої статті 17 цього Кодексу зазначено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Відповідно до статей 150, 151 Конституції України та статті 13 Закону України від 16 жовтня 1996 року N 422/96-ВР "Про Конституційний Суд України" він розглядає справи, зокрема, щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста у порядку імпічменту у межах, визначених статтями 111 та 151 Конституції України.
До повноважень Верховної Ради України, передбачених статтею 85 Конституції України, належить, зокрема, усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому статтею 111 цієї Конституції.
Статтею 111 Конституції України передбачено, що Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину.
Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.
Виходячи з аналізу зазначених норм права та із урахуванням принципу розподілу влади в Україні, закріпленого у статті 6 Конституції України, Вищий адміністративний суд України дійшов обгрунтованого висновку, що діяльність Верховної Ради України щодо ініціювання питання усунення з поста Президента України в порядку імпічменту не належить до управлінської сфери, тому не може бути предметом судового розгляду в адміністративному порядку.
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України погоджується з висновком Вищого адміністративного суду України про те, що ініціювання усунення з поста Президента України в порядку імпічменту не належить до управлінської сфери, а є елементом законодавчої діяльності в стадії його реалізації.
Посилання заявників на невідповідність ухвали Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року (Ухвала N 800/484/15(800/215/15)) мотивам, викладеним у постанові Верховного Суду України від 24 листопада 2015 року (Постанова N 800/215/15) у цій справі, не можна вважати обґрунтованими, оскільки рішення Верховного Суду України не містить правового висновку щодо застосування норм матеріального чи процесуального права.
За таких обставин заява ОСОБА_9 та ОСОБА_10 про скасування ухвали Вищого адміністративного суду від 21 січня 2016 року (Ухвала N 800/484/15(800/215/15)) та направлення справи на новий розгляд задоволенню не підлягає.
Статтею 2 КАС установлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень.
Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
<...> поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було реальним.
Відмовляючи ОСОБА_9 у задоволенні позову до Президента України, суд виходив із того, що позивач не навів доказів, а суд не встановив фактів порушення Главою Держави його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин та обставин, які б свідчили про протиправність бездіяльності Президента України.
При цьому суд послався на частину першу статті 6 КАС, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи та інтереси. Тому завданням адміністративного судочинства є захист саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, причому захист прав, свобод та інтересів є похідним, тобто передбачає наявність установленого судом факту їх порушення.
Крім того Вищий адміністративний суд, проаналізувавши положення статті 106 Конституції України та статті 4 Закону України від 6 грудня 1991 року N 1932-XII "Про оборону України", дійшов висновку, що вони не містять норм, які б зобов'язували Президента України вносити до парламенту подання про оголошення стану війни, приймати рішення про використання Збройних Сил України та інших військових формувань чи рішення про введення в державі воєнного стану.
З таким висновком погоджується й колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, тому підстав для задоволення заяви ОСОБА_9 та ОСОБА_10 про скасування постанови Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року (Постанова N 800/484/15(800/215/15)) про відмову у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_9 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії немає.
Порушення норм процесуального права, які би вказували на необхідність скасування чи зміни судових рішень, у справі не встановлено.
Твердження заявників не спростовують правильності правових висновків рішення, у зв'язку із чим заяви не підлягають задоволенню.
За таких обставин колегія суддів не вбачає підстав для скасування постанови та ухвали Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року (Ухвала N 800/484/15(800/215/15)), а отже, у задоволенні заяв ОСОБА_9 та ОСОБА_10 слід відмовити.
Керуючись частиною шостою статті 171-1 та статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України постановила:
У задоволенні заяв ОСОБА_9 та ОСОБА_10 відмовити.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий О. Б. Прокопенко
Судді:
М. І. Гриців
О. А. Коротких
О. В. Кривенда
В. Л. Маринченко
П. В. Панталієнко
І. Л. Самсін
О. О. Терлецький