ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
03.03.2016 N 146
Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта
Державною регуляторною службою України (ДРС) відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянуто проект наказу Міністерства інфраструктури України "Про затвердження Порядку розроблення та затвердження проектної або кошторисної документації на поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування і проведення її експертизи" (далі - проект наказу та проект Порядку відповідно), а також документи, що надані до нього листом Міністерства інфраструктури України від 11.12.2015 N 6760/26/14-15.
За результатами розгляду проекту наказу та відповідного аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено:
проектом наказу передбачається нормативно закріпити правові аспекти питань розроблення та затвердження проектної або кошторисної документації на поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування і проведення її експертизи.
Однак, проект наказу не може бути погоджений з огляду на наступне.
Згідно інформації, викладеної у аналізі регуляторного впливу (далі - АРВ) до проекту наказу, Галузевими будівельними нормами Г.1-218-182:2011 "Організаційно-методичні, економічні і технічні нормативи. Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та перелік робіт" передбачено поділ ремонтних робіт на капітальний ремонт та поточний середній ремонт.
Розроблення та затвердження проектної документації на капітальний ремонт здійснюється відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 N 560 "Про затвердження Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України".
Так, з огляду на відсутність порядку розроблення та затвердження проектної або кошторисної документації на поточний середній ремонт, Міністерством інфраструктури України, керуючись абзацом двадцять четвертим підпункту 13 пункту 4 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року N 460, розроблено відповідний проект наказу.
Проте, за позицією ДРС, необхідність впровадження запропонованого проектом наказу механізму державного регулювання у сфері автомобільних доріг є законодавчо безпідставним та неаргументованим, що підтверджується відсутністю первинних законодавчих норм, які б встановлювали потребу у відповідному регулюванні або містили загальні норми, конкретизацію та деталізацію яких треба було б визначити у вторинному законодавстві.
При цьому деякими положеннями проекту Порядку передбачається встановити вимоги, що суперечать чинному законодавству, та регламентують питання, які врегульовано на рівні окремих нормативно-правових актів.
Так, пунктом 3 Розділу II проекту Порядку положення запропоновано закріпити обов'язок Замовника вносити на розгляд Технічної ради Укравтодору завдання на розроблення документації на поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування лише при перевищенні кошторисної вартості об'єкта понад 10 млн. гривень, а також складності виконання робіт.
Пунктом 4 постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 N 560 "Про затвердження Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", серед іншого, визначено, що за рішенням Кабінету Міністрів України право затверджувати проекти будівництва об'єктів загальною кошторисною вартістю 400 млн. гривень і більше на підставі обґрунтованого подання, погодженого з Міністерством економічного розвитку і торгівлі, Мінфіном, Мінрегіоном, може бути надано центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям, а також іншим органам державної влади; центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації та інші органи державної влади - щодо об'єктів загальною кошторисною вартістю від 120 до 400 млн. гривень; державні підприємства, установи та організації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад щодо об'єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн. гривень.
Таким чином, встановлення додаткової експертизи та затвердження документації на поточний середній ремонт відповідних автомобільних доріг на рівні Технічної ради Укравтодору та визначення додаткових умов для Замовника вважаємо економічно необґрунтованим та недоцільним за наявності існуючої процедури затвердження відповідних проектів будівництва.
Крім того, Розділом III проекту Порядку передбачається встановити необхідність та порядок проведення експертизи та затвердження проектної або кошторисної документації на поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування.
Загальні вимоги щодо проектної документації на будівництво визначено статтею 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та встановлено, зокрема, які проекти будівництва підлягають / не підлягають проведенню обов'язкової експертизи.
Статтею 32 зазначеного Закону, серед іншого, встановлено, що категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва, а також віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.
Відповідно до пункту 4.12 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва", який набрав чинності 01.09.2013 року згідно наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, для визначення рівня об'єктів будівництва інженерно-транспортної інфраструктури (загальнодержавний, регіональний чи місцевий) доцільно використовувати показники містобудівної документації відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Для автомобільних доріг загального користування також слід враховувати класифікаційні положення Закону України "Про автомобільні дороги".
Кваліфікаційні вимоги щодо зазначених автомобільних доріг визначено статтею 8 Закону України "Про автомобільні дороги", які в цілому не враховано у редакції запропонованого проекту наказу.
Також акцентуємо увагу, що Законом України від 02.06.2015 N 490-VIII "Про внесення змін до деяких законів України щодо співфінансування ремонту доріг державного значення" внесено зміни до Законів України "Про автомобільні дороги" та "Про місцеве самоврядування в Україні".
З урахуванням цих змін, зокрема, у Законі України "Про автомобільні дороги" визначено, що органи місцевого самоврядування в частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів мають право здійснювати капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення, за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів (як співфінансування на договірних засадах).
В доповнення до вищевикладеного, за результатами аналізу проекту наказу та наданих до нього документів, ДРС було встановлено, що при розробці проекту наказу не дотримано вимог статті 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та вимог Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 N 308 (далі - Методика).
1. Пункт 1 АРВ повинен містити опис проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, причин та умов виникнення проблеми, аргументи щодо неможливості її розв'язання за допомогою ринкових механізмів або чинних регуляторних актів з окресленням кола суб'єктів, на яких дана проблема справляє негативний вплив.
Проте, надана інформація відповідного пункту АРВ, окрім встановлення факту наявності відповідної термінології на рівні окремих Галузевих будівельних норм, не має деталізованого опису проблем, які виникли у сфері автомобільних доріг загального користування та, насамперед, складностей при регулюванні питань розроблення та затвердження проектної та кошторисної документації на поточний середній ремонт таких доріг, також не аргументує чому існуюче регулювання потребує вдосконалення та не містить характеристику основних груп та підгруп, на які впливає дана проблема: громадяни, суб'єкти господарювання, держава.
2. У пункті 2 АРВ не встановлено чітко визначених цілей державного регулювання, що безпосередньо пов'язані із розв'язанням проблеми, про яку йшлося у попередньому розділі АРВ.
Головним розробником викладено ціль впровадження відповідного регулювання без лаконічно сформованого результату, без використання слів, які означають завершеність процесу (зменшити, збільшити, організувати тощо), та без застосування вимірювальних якісних, кількісних та часових показників одночасно, а тому необхідність та вагомість прийняття запропонованого проекту наказу не є доведеною.
3. Абзацом 6 частини 3 статті 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" передбачено, що при підготовці аналізу регуляторного впливу розробник проекту регуляторного акта повиненвизначити та оцінити всі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин.
Пункт 5 Методики вимагає при визначенні та оцінці всіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання (пункт 3 АРВ) навести не менш ніж два можливих способи, оцінку колісного із них, причини відмови від застосування альтернативних способів розв'язання проблеми та аргументи щодо переваги обраного способу.
В даному випадку надані головним розробником альтернативи передбачають фактично один варіант вирішення проблеми у зазначеній сфері, пов'язаний з прийняттям або неприйняттям проекту наказу.
Так, під час обґрунтування недоцільності врахування такої альтернативи як неприйняття відповідного проекту наказу, основним аргументом є позбавлення можливості здійснювати контроль державними органами виконавчої влади за використанням бюджетних коштів, хоча при визначенні та аналізі проблем у пункті 1 АРВ головним розробником акцентовано увагу лише на відсутності правових аспектів щодо регулювання питань розроблення та затвердження проектної або кошторисної документації на поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування і проведення її експертизи.
Таким чином, головним розробником не здійснено причинно-наслідкового аналізу вирішення наведених проблем у зазначеній сфері із наданими альтернативними варіантами їх вирішення, а з приводу питань здійснення відповідного контролю державними органами виконавчої влади слід зазначити, що вони є врегульованими іншими нормативно-правовими актами та не є предметом розгляду на рівні запропонованого проекту регуляторного акта.
Водночас головним розробником не доведено, що прийняття проекту наказу є найбільш прийнятною альтернативою, а також виключно за умови її прийняття буде врегульовано питання відносин між замовником робіт, державним органом виконавчої влади та виконавцем робіт, а саме проектними організаціями під час затвердження та розроблення відповідної проектної або кошторисної документації.
4. У пункті 4 АРВ не здійснено опису механізмів і заходів дії запропонованого проекту регуляторного акта, які безпосередньо мають призвести до вирішення визначеної пунктом 1 АРВ проблеми.
Також у даному пункті АРВ головним розробником не надано опису основних змін, які передбачається встановити при затвердженні відповідного проекту наказу, що не дає підстав стверджувати, що прийняття його у запропонованій редакції забезпечить досягнення задекларованих головним розробником цілей.
Слід зазначити, що в цьому пункті АРВ головному розробнику також необхідно обґрунтувати необхідність встановлення такої умови, як можливості внесення Замовником на розгляд Технічної ради Укравтодору завдання на розроблення документації на поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування лише при перевищенні кошторисної вартості об'єкта понад 10 млн. гривень, а також складності виконання робіт.
При цьому використання такого формулювання як "складність виконання робіт" є порушенням статті 5 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в частині викладення положень регуляторного акта у спосіб, який не є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта, а тому використання відповідного визначення потребує конкретизації та обґрунтування необхідності такого застосування.
5. У пункті 6 АРВ головним розробником повинні бути визначені очікувані результати прийняття запропонованого проекту наказу. Зокрема, проведений розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта повинен бути наведеним не лише в узагальнено-декларативній формі, а таким, що відображає реальний стан справ в ринковому та підприємницькому середовищі.
Однак, вміст пункту 6 АРВ не є достатньо інформативним та змістовним, насамперед, тому, що за відсутності очікуваних витрат суб'єктів господарювання, громадян та держави, проектом наказу передбачається встановити процедурурозроблення та затвердження проектної та кошторисної документації на поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування і проведення її експертизи, із застосуванням відповідних економічних умов права здійснення такої процедури, що, в свою чергу, за інформацією головного розробника, надасть можливість здійснювати контроль за ефективним використанням бюджетних коштів.
Таким чином, ураховуючи необхідність врегулювання певних економічних проблемних питань у зазначеній сфері, а також застосування конкретних кількісних умов реалізації запропонованого механізму регулювання, вважаємо за необхідне провести орієнтований аналіз всіх очікуваних вигід і витрат для різних груп інтересів від впровадження запропонованого проектом наказу способу вирішення існуючих проблем та визначити про які орієнтовано втрати бюджетних коштів йде мова.
6. Прогнозні значення показників результативності регуляторного акта (пункт 10 Методики) встановлюються протягом різних періодів після набрання чинності актом, обов'язковими з яких повинні бути:
- розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта;
- кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта;
- розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта;
- рівень поінформованості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта.
Прогнозні значення показників результативності регуляторного акта (пункт 8 АРВ) можуть бути виражені у кількісній формі. У разі неможливості обчислення розмірів тієї чи іншої вигоди або витрати наводиться текстовий опис результативності акта.
Однак, з числа вищенаведених обов'язкових показників головним розробником проекту наказу надано повну інформацію лише щодо інформування суб'єктів господарювання, на яких поширюватиметься дія акта. При цьому дослідження кількості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта та розміру коштів і часу, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта, враховуючи надану інформацію, взагалі не проводилося.
7. Також згідно Методики при визначенні заходів, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта (пункт 9 АРВ), окрім наведеного головним розробником, необхідно вказати метод проведення відстеження (статистичний чи соціологічний), вказати вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), які використовуватимуться для відстеження в залежності від обраного методу його проведення, а також у разі використання соціологічного методу відстеження потрібно визначити групи осіб, що відбираються для участі у відповідному опитуванні.
Також зазначаємо, що згідно вимог статті 10 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" базове відстеження результативності регуляторного акта здійснюється до дня набрання чинності цим регуляторним актом або набрання чинності більшістю його положень. Якщо для визначення значень показників результативності регуляторного акта використовуються виключно статистичні дані, базове відстеження результативності може бути здійснене після набрання чинності цим регуляторним актом або набрання чинності більшістю його положень, але не пізніше дня, з якого починається проведення повторного відстеження результативності цього акта.
А тому запропонований період здійснення базового відстеження є порушенням вищезазначених вимог чинного законодавства.
З огляду на вищевикладене, за результатами розгляду положень проекту наказу та аналізу регуляторного впливу, встановлено, що даний проект розроблено без дотримання ключових принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме:
- доцільності - обґрунтованої необхідності державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;
- адекватності - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;
- ефективності, тобто забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;
- збалансованості, тобто забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави.
Водночас розробку проекту наказу здійснено без урахування вимог статті 5 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які не узгоджуються з діючими регуляторними актами, а також викладення положень регуляторного акта у спосіб, який не є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта, а тому застосування відповідного визначення потребує конкретизації та обґрунтування необхідності застосування.
Ураховуючи зазначене, керуючись частиною четвертою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державною регуляторною службою України вирішено:
відмовити в погодженні проекту наказу Міністерства інфраструктури України "Про затвердження Порядку розроблення та затвердження проектної або кошторисної документації на поточний середній ремонт автомобільних доріг загального користування і проведення її експертизи".
Голова Державної регуляторної служби України
К. М. Ляпіна