ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
27.11.2014 N К/800/12811/14
Щодо визнання незаконними та нечинними
окремих положень нормативно-правового акта
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі: головуючого судді - Стрелець Т. Г., суддів: Голяшкіна О. В., Зайця В. С., розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2014 року у справі N 826/13865/13-а за позовом приватного акціонерного товариства "Теплоенергетичний центр Роганського промвузла" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, треті особи: 1) Міністерство юстиції України, Українська асоціація підприємств водопровідно-каналізаційного господарства "Укрводоканалекологія", 2) Міжгалузева асоціація з розвитку систем теплопостачання "Укртеплокомуненерго", про визнання незаконними та нечинними окремих положень нормативно-правового акта, встановила:
В серпні 2013 року приватне акціонерне товариство "Теплоенергетичний центр Роганського промвузла" (далі по тексту - ПрАТ "Теплоенергетичний центр Роганського промвузла") звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг (далі по тексту - Національна комісія), яким просило визнати незаконними та нечинними з моменту прийняття пунктів 3 та 6 Механізму визначення витрат на оплату праці, які враховуються у тарифах на виробництво теплової енергії (крім виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії, централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою відповідача від 18 травня 2012 року N 181 (далі по тексту - Механізм).
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2013 року у справі N 826/13865/13-а, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2014 року, позов задоволено.
При ухваленні рішень суди першої та апеляційної інстанцій виходили з доведеності позивачем своїх вимог, оскільки положення пункту 3 Механізму суперечать положенням його пункту 2, Конституції України, Закону України "Про оплату праці", Кодексу законів про працю України, оскільки фактично звужують обсяг прав суб'єктів господарювання у сфері теплопостачання щодо самостійного встановлення форми і системи оплати праці, норми праці, розцінок, тарифних ставок, схем посадових окладів, умов запровадження та розмірів надбавок, доплат, премій, винагород та інших заохочувальних, компенсаційних і гарантійних виплат.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Національна комісія звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить вищезазначені судові рішення скасувати, прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження, встановленого пунктом 1 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і наданої ними правової оцінки обставин у справі, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Згідно з частиною 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Національною комісією 18.05.2012 р. прийнято постанову N 181, зареєстровану в Міністерстві юстиції України 06.06.2012 року за N 914/21226, якою затверджено Механізм.
Згідно з положеннями пунктів 1 - 3 Механізму він установлює порядок визначення витрат на оплату праці, які враховуються як складова у відповідних тарифах суб'єктів господарювання у сферах теплопостачання та централізованого водопостачання і водовідведення, ліцензування діяльності яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг (далі - ліцензіат).
Витрати на оплату праці, які враховуються в тарифах на виробництво теплової енергії (крім виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії, централізоване водопостачання та водовідведення (далі - ВОП), - це сукупність елементу "витрати на оплату праці" в повній собівартості структури відповідних тарифів (у прямих та загальновиробничих витратах виробничої собівартості, адміністративних витратах і витратах на збут), що визначається відповідно до Закону України "Про оплату праці" та в межах, установлених Податковим кодексом України, у складі основної заробітної плати, додаткової заробітної плати, інших заохочувальних та компенсаційних виплат.
Механізм передбачає приведення середньомісячної заробітної плати в розрахунку на одного штатного працівника ліцензіата:
для ліцензіатів, на території здійснення діяльності яких (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь) середньомісячна заробітна плата в розрахунку на одного штатного працівника, зайнятого у промисловості, менша, ніж середньомісячна заробітна плата в розрахунку на одного штатного працівника регіону, де здійснюється діяльність цього ліцензіата, - до середньомісячної заробітної плати в розрахунку на одного штатного працівника регіону, де здійснюється діяльність цим ліцензіатом;
для ліцензіатів, на території здійснення діяльності яких (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь) середньомісячна заробітна плата в розрахунку на одного штатного працівника, зайнятого у промисловості, більша, ніж середньомісячна заробітна плата в розрахунку на одного штатного працівника регіону, де здійснюється діяльність цього ліцензіата, - до середньомісячної заробітної плати в розрахунку на одного штатного працівника, зайнятого у промисловості на території діяльності цього ліцензіата.
У положеннях пункту 6 Механізму закріплено формулу визначення коефіцієнта коригування витрат на оплату праці ліцензіата.
Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Вищого адміністративного суду України виходить з наступного.
За нормою статті 3 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" завданням Національної комісії є здійснення державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках шляхом:
1) збалансування інтересів суб'єктів господарювання, споживачів та держави;
2) забезпечення прозорості та відкритості діяльності на ринках природних монополій та на суміжних ринках у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення;
3) захисту прав споживачів товарів і послуг у частині отримання товарів і послуг належної якості та в достатньому обсязі за економічно обґрунтованими цінами, а також стимулювання підвищення їх якості і задоволення попиту на них;
4) формування і забезпечення прогнозованості цінової і тарифної політики на ринках, які перебувають у стані природної монополії, та суміжних ринках у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін;
5) забезпечення самоокупності діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках;
6) забезпечення рівних можливостей для доступу споживачів до товарів (послуг) на ринках, які перебувають у стані природної монополії;
7) обмеження впливу суб'єктів природних монополій на державну політику та сприяння конкуренції на суміжних ринках у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення з метою забезпечення ефективного функціонування відповідних галузей.
Відповідно до пунктів 6, 21 статті 6 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" Національна комісія здійснює заходи, зокрема щодо регулювання умов провадження господарської діяльності, а також сприяє створенню рівних умов для діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках.
Статтею 10 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" передбачено, що тарифи на комунальні послуги формуються суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання на суміжних ринках відповідно до порядків (методик), встановлених національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, відповідно до цього Закону.
Статтею 1 Закону України "Про теплопостачання" визначено, що тариф (ціна) на теплову енергію - грошовий вираз витрат на виробництво, транспортування, постачання одиниці теплової енергії (1 Гкал) з урахуванням рентабельності виробництва, інвестиційної та інших складових, що визначаються згідно із методиками, розробленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.
На підставі наведеного, колегія суддів касаційної інстанції вважає, що законодавчо визначено повноваження відповідача щодо встановлення порядків, методик тощо, на підставі яких формуються тарифи на комунальні послуги суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання на суміжних ринках.
Постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 18.05.2012 N 181 "Про затвердження Механізму визначення витрат на оплату праці, які враховуються у тарифах на виробництво теплової енергії (крім виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках з використанням нетрадиційних або поновлювальних джерел енергії), транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії, централізоване водопостачання та водовідведення" є нормативно-правовим актом та частиною чинного законодавства, який передбачає такий засіб регуляторного впливу, як встановлення чіткого та прозорого порядку визначення витрат на оплату праці, які враховуються у тарифах на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії, водопостачання та і водовідведення.
Механізм не визначає граничний максимальний/мінімальний рівень заробітної плати на підприємствах, а лише визначає граничний рівень витрат на оплату праці, які враховуються в тарифах у складі основної заробітної плати, додаткової заробітної плати, інших заохочувальних та компенсаційних виплат.
Витрати на оплату праці, які враховуються в тарифах, можуть бути частиною основної/додаткової заробітної плати, з урахуванням інших заохочувальних та компенсаційних витрат, які виплачуються працівнику. Механізм не обмежує роботодавця, встановлювати заробітну плату працівнику на іншому рівні, ніж передбачено цим актом, за рахунок коштів, які надходять не як плата за виробництво, транспортування, постачання теплової енергії або централізоване водопостачання та водовідведення, а за рахунок коштів, отриманих від провадження інших видів діяльності.
Системно аналізуючи наведене вище, колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновку, що Механізм не стосується обмеження конституційного права громадян на працю, зниження заробітної плати працівників тощо.
В касаційній скарзі Національна комісія звертає увагу, що при поданні позовної заяви до окружного адміністративного суду м. Києва позивачем пропущено строк звернення до адміністративного суду, встановлений частиною 2 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України.
В ухвалі від 25 вересня 2013 року суд першої інстанції, визнаючи поважною причину пропуску ПрАТ "Теплоенергетичний центр Роганського промвузла" строку на звернення до суду, вказав, що позивач фактично дізнався про необхідність застосування оскарженого акта після отримання витягу з протоколу N 23 від 19.04.2013 року засідання робочої групи з визначення економічно обґрунтованих тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання відповідно до вимог порядків формування тарифів, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 N 869 та НКРЕ від 17.02.2011 N 242.
Як вбачається з матеріалів справи, оскаржувана Постанова N 181 була включена до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів 19.06.2012 року за N 62124/2012, а опублікована в "Офіційному віснику України" 27.06.2012 року. Про затвердження Механізму позивач повинен був дізнатись 27.06.2012 року.
Суди попередніх інстанцій на вказані вище обставини уваги не звернули, їх не дослідили, чим порушили вимоги процесуального закону.
Також судами не надана правова оцінка тій обставині, що за результатами проведеної правової експертизи Механізм визнано Міністерством юстиції України таким, що відповідає Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 06.06.2012 за N 914/21226.
Згідно з частиною 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Оскільки судами попередніх інстанцій порушені вимоги щодо всебічного, повного та об'єктивного дослідження всіх фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунуто судом касаційної інстанції, вказані вище судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд.
Під час нового судового розгляду суду першої інстанції слід врахувати вищенаведене та прийняти обґрунтоване і законне рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ухвалила:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, - задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2014 року - скасувати.
Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала оскарженню не підлягає.
Судді: