ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
УХВАЛА
27.11.2014 N К/800/43088/14
Щодо визнання незаконним рішення
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі: Калашнікової О. В., Васильченко Н. В., Леонтович К. Г., провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційною скаргою виконавчого комітету Южноукраїнської міської ради Миколаївської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2014 року у справі N 2а-1513/11 за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 до виконавчого комітету Южноукраїнської міської ради Миколаївської області, треті особи - голова Миколаївського обласного комітету профспілки працівників енергетики та електротехнічної промисловості - М. В. А., Южноукраїнська міська рада Миколаївської області, про визнання незаконним рішення, встановила:
В листопаді 2011 року ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 звернулись до суду із позовом до виконавчого комітету Южноукраїнської міської ради Миколаївської області про зобов'язання відповідача відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 року N 529 "Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій і Типового договору про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій" (далі - Постанова N 529) прийняти нове рішення по затвердженню переліку послуг по утриманню будинку АДРЕСА_1 в м. Южноукраїнськ та тарифи на них по результатам громадських слухань згідно заяви власників квартир від 16.05.2011 року, виключивши із переліку послуги, від яких власники квартир відмовилися, а саме: а) "прибирання прибудинкової території" та виконати її за рахунок територіальної громади в особі Южноукраїнської міської ради як власника даної території та за рахунок коштів, отриманих від оренди землі, виділеної ПАТ КБ "ПриватБанк" під вхід та банкомат; б) зобов'язати відповідача послугу "прибирання прибудинкової території" розділити з послугою "прибирання підвалів і технічних дахів"; в) виключити із переліку послуг, які оплачують мешканці будинку, послугу "прибирання підвалів та технічних дахів" і виконати її за рахунок коштів, отриманих від оренди підвалу; г) виключити із переліку послуг, які оплачують мешканці будинку, послугу "технічне обслуговування внутрішньо-будинкових систем гарячого та холодного водопостачання", а також послугу "поточний ремонт внутрішньо-будинкових систем гарячого та холодного водопостачання, водовідведення, теплопостачання" як незаконно розраховані за вказаної вище Постановою N 529; ґ) виключити з переліку послуг послугу "ремонт конструктивних елементів будинків (ремонт дверних пройомів під'їздів, сміттєкамер, підвалів, технічних поверхів, укріплення та ремонт дверей і віконних коробок в під'їздах, заміна розбитого скла в під'їздах, встановлення, зняття і ремонт пружин на дверних блоках під'їздів, ремонт спортивних, дитячих та інших майданчиків)", оскільки виконуються силами мешканців будинку; д) виключити з переліку послуг послугу "прибирання снігу, посипання частини прибудинкової території, яка призначена для проходу і проїзду противоожеледними сумішами" та виконувати за рахунок коштів територіальної громади в особі Южноукраїнської міської ради як власника даної території, а також за рахунок коштів отриманих Южноукраїнською міською радою від оренди землі, виділеної ПАТ КБ "ПриватБанк" і орендатору; е) виключити з переліку послуг послугу "періодична повірка, обслуговування і ремонт квартирних пристроїв обліку води, в тому числі їх демонтаж, транспортування і монтаж після повірки" як незаконно розраховану за Постановою N 529 та виконати за рахунок виконавця послуг - КП "Теплопостачання та водо-каналізаційне господарство"; є) виключити з переліку послуг послугу "обслуговування димовентиляційних каналів", оскільки в будинку немає пічного та газового опалення; ж) зобов'язати виконавця послуг "освітлення місць загального користування" і "енергоспоживання ліфтів" згідно показникам внутрішньо-будинкового лічильника електроенергії по будинку за зазначеною вище адресою; з) виключити "зовнішнє освітлення прибудинкової території" із оплати власників квартир; і) зобов'язати виконавця послуги "вивезення сміття" оплату за вивезення сміття стягувати не з квадратного метра загальної площі, а з людини, яка виробляє сміття; й) виключити із переліку послуг "Рентабельність - 5 %", так як вона не передбачена Типовим переліком послуг по утриманню будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженим постановою N 529; к) зобов'язати КП "Теплопостачання та водо-каналізаційне господарство" та КП "Житлово-експлуатаційне об'єднання" укласти договори з власниками жилих приміщень згідно Типовим договорам, затвердженим постановами Уряду України N 630 від 21.07.2005 року, та N 529 від 20.05.2009 року; 3) зобов'язати відповідача здійснити перерахунок вартості послуг з утримання вказаного жилого будинку та прибудинкової території до нього згідно переліку послуг, визначеному за результатами громадських слухань згідно зверненню мешканців будинку від 16.05.2011 р. відповідно до постанови N 529 та відшкодувати вартість необґрунтовано включених послуг та оплачених мешканцями будинку за період з 01.07.2011 р. по 31.01.2012 р.; 4) зобов'язати відповідача перелік послуг, які він буде приймати в наступних рішеннях з утримання будинку позивачів та прибудинкової території, привести у відповідність з переліком послуг, зазначених у зверненні позивачів від 16.05.2011 р., які базуються на нормах діючого законодавства України, виконати перерахунок вартості послуг з утримання житлового будинку та прибудинкової території згідно наданого позивачами переліку послуг і відшкодувати вартість незаконно включених послуг та сплачених мешканцями будинку за період з 01.02.2012 р. по 31.03.2013 р.
Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем без врахування ст. ст. 5, 7, 8, 9, 11, п. 2 ст. 15, ст. 16 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" та потреб власників квартир про надання інформації про розрахунки і обґрунтування послуг конкретно по будинку згідно Постанови N 529. Крім того, позивачі зазначили, що до затверджених тарифів були незаконно включені послуги, які виконуються силами власників квартир самостійно, а відповідно Закону України "Про захист прав споживачів" забороняється змушувати споживача придбавати не потрібні йому послуги.
Постановою Южноукраїнського міського суду Миколаївської області від 21 травня 2013 року в задоволені позову відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2014 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Южноукраїнської міської ради Миколаївської області N 171 від 25.05.2011 року та зобов'язано відповідача повторно розглянути питання щодо затвердження переліку послуг по утриманню будинку АДРЕСА_1 у м. Южноукраїнську та тарифи на такі послуги за результатом громадських слухань згідно заяви власників квартир вказаного будинку від 16.05.2011 року.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки оскаржуване рішення виконавчого комітету Южноукраїнської міської ради Миколаївської області прийнято відповідно до вимог Закону України "Про житлово-комунальні послуги", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій і Типового договору про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 року N 529, Правил утримання жилих будинків та прибудинкових територій, затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства N 76 від 17.05.2005 року, Закону України "Про благоустрій населених пунктів" відсутні правові підстави для визнання його протиправним та скасування.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову частково, суд апеляційної інстанції послався на те, що оскільки відповідачем не надано доказів здійснення аналізу регуляторного впливу акта про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій відповідно до положень Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та доказів щодо наявності актів на право власності чи користування земельною ділянкою, або проектів розподілу території кварталу, мікрорайону та відповідної землевпорядної документації, які б підтверджували територію прибудинкової території з урахуванням вимог Земельного кодексу України, Законів України "Про планування та забудову територій" та "Про землеустрій", оскаржуване рішення прийнято необґрунтовано, не у спосіб, що передбачений чинним законодавством, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст. 6 КАС України гарантовано, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
В силу приписів підпункту 2 пункту "а" статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності.
На підставі вказаної правової норми рішенням виконавчого комітету Южноукраїнської міської ради Миколаївської області N 70 від 16.03.2011 року встановлені тарифи для населення на послуги тепло,- водопостачання та водовідведення, які надаються КП "Теплопостачання та водо-каналізаційне господарство".
Водночас рішенням виконавчого комітету міської ради Миколаївської області N 171 від 25.05.2011 року встановлені тарифи для кожного будинку окремо на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які надають КП "Житлово-експлуатаційне об'єднання" та КП "Теплопостачання та водо-каналізаційне господарство.
Частиною 12 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.
Таким чином, суд апеляційної інстанції вірно встановив, що оспорюване рішення виконкому Южноукраїнської міської ради Миколаївської області від 25.05.2011 року N 171 містить вищезазначені ознаки, а тому є регуляторним актом, в зв'язку з чим порядок прийняття такого рішення регламентується нормами зазначеного Закону.
Частинами 1, 2 ст. 8 цього Закону передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Згідно матеріалів справи, оскаржуване рішення виконавчого комітету Южноукраїнської міської ради Миколаївської області від 25.05.2011 року N 171 має усі ознаки регуляторного акту, який приймається за процедурою, встановленою діючим законодавством.
Оспорюваним рішенням від 25.05.2011 року N 171 встановлені тарифи з утримання будинків, споруд і прибудинкових територій.
Для організації і проведення громадських слухань по тарифоутворенню наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства від 16.11.2009 року N 359 затверджені Методичні рекомендації щодо порядку організації та проведення громадських слухань для доведення розрахунку тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.
Суд апеляційної інстанції, приймаючи рішення про скасування рішення виконавчого комітету як неправомірного, зазначив, що матеріали справи не містять доказів здійснення відповідачем аналізу регуляторного акту про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків і споруд.
Зокрема, судом звернуто увагу на те, що листом Миколаївською облдержадміністрацією встановлено факт допущення відповідачем порушень окремих положень зазначених вище Методичних рекомендацій щодо порядку організації та проведення громадських слухань, що і призвело до того, що загальна кількість присутніх на обговореннях громадян склала на рівні 2,6 %.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що при прийняття оскаржуваного рішення виконавчим комітетом не було дотримано вимоги законодавства про інформування населення щодо затвердження тарифів на послуги (роботи) з утримання будинків і споруд (нежитлових приміщень) та прибудинкових територій.
Крім того, 16.05.2011 року жителями будинку АДРЕСА_1 в м. Южноукраїнськ підготовлено звернення щодо врахування рішення про відмову від кількох послуг із запропонованого виконавцем послуг переліку, розробленого відповідно до типового переліку, за результатами якого на засіданні наради з підготовки процесу проведення громадських слухань щодо встановлення тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкової території, що підтверджується протоколом від 19.05.2011 року, частину послуг, які були запропоновані, виключено, однак включено таку послугу, як періодична повірка, обслуговування і ремонт квартирних засобів обліку води та теплової енергії, у тому числі їх демонтаж, транспортування та монтаж після повірки.
Відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" Кабінет Міністрів України, а також центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень та згідно із законодавством наділені повноваженнями щодо розробки і затвердження стандартів, нормативів, норм, порядків і правил у сфері житлово-комунальних послуг.
Згідно до ч. 1 ст. 31 Закону порядок формування тарифів на кожний вид житлово-комунальних послуг другої групи, а саме на житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи, на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території, визначає Кабінет Міністрів України.
Відповідно до ч. 3 ст. 28 Закону України "Про метрологію та метрологічну діяльність" - періодична повірка, обслуговування та ремонт (у тому числі демонтаж, транспортування та монтаж) зазначених засобів вимірювальної техніки здійснюються за рахунок підприємств і організацій, які надають послуги з електро-, тепло-, газо- і водопостачання.
Аналогічне за змістом положення також закріплено у абзац. 3 п. 9 Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України N 630 від 21 липня 2005 року, згідно з яким періодична повірка, обслуговування та ремонт (у тому числі демонтаж, транспортування та монтаж) квартирних засобів обліку проводяться за рахунок виконавця.
Тобто, норма ч. 3 ст. 28 Закону України "Про метрологію та метрологічну діяльність" визначає загальне правило, відповідно до якого повірка, ремонт та інше засобів вимірювальної техніки здійснюються за рахунок відповідних підприємств і організацій.
Вирішуючи спір по суті позовних вимог, судом апеляційної інстанції вірно зазначено, що послуги з періодичної повірки, обслуговування і ремонту квартирних засобів обліку води та теплової енергії, у тому числі їх демонтаж, транспортування та монтаж після повірки включені до типового переліку послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що передбачено додатком до вказаної вище Постанови N 529.
Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про те, що проведення періодичної повірки, обслуговування та ремонту (у тому числі демонтажу, транспортування та монтажу) квартирних засобів обліку води, що належать споживачам - фізичним особам є обов'язком виконавця і повинно проводитися за рахунок виконавця, тобто суб'єкта господарювання, який надає послуги з централізованого постачання холодної та гарячої води і водовідведення, є вірним.
Також, суд апеляційної інстанції, обґрунтовуючи неправомірність прийнятого виконавчим комітетом Южноукраїнської міської ради Миколаївської області рішення N 171, вірно дійшов висновку, що оскільки відсутні документи на право власності чи користування земельною ділянкою або проектів розподілу території кварталу, мікрорайону, де знаходиться спірний будинок із прибудинковою територією, то підстави для визначення тарифу по прибиранню прибудинкових територій відсутні.
Колегія суддів зазначає, що за відсутності документів, що підтверджують належним чином оформлене право власності, право постійного користування або оренди земельної ділянки, належно оформленої землевпорядної документації, рішення відповідача в частині вказаного вище тарифу з прибирання прибуткової території є неправомірним.
Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Зокрема, підставами для визнання акта органу місцевого самоврядування недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі
За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку невідповідності рішення виконавчого комітету Южноукраїнської міської ради Миколаївської області N 171 акту вищої юридичної сили, а саме: Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України N 529 від 20 травня 2009 року, який є нормативно-правовим актом в розумінні ч. 2 ст. 117 Конституції України.
Колегія суддів звертає також увагу на те, що відповідач не надав суду доказів, які б підтверджували, що оскаржуване рішення N 171 прийнято з урахуванням документів, яки б підтверджували законність, правильність, обґрунтованість його прийняття.
Згідно ч. 3 ст. 220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням викладеного, судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись статтями 220, 220-1, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ухвалила:
Касаційну скаргу виконавчого комітету Южноукраїнської міської ради Миколаївської області відхилити.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2014 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239 - 240 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: