ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА
ПОСТАНОВА
28.03.2016 N 826/25282/15
Про визнання нечинною та скасування постанови
КМУ N 703 від 16.09.2015
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого - судді Мазур А. С., суддів - Аблова Є. В., Літвінової А. В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання нечинною та скасування постанови КМУ N 703 від 16.09.2015, встановив:
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, у якому просив визнати незаконною постанову Кабінету Міністрів України "Питання реалізації статті 23 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" від 16.09.2015 N 703, якою затверджений Порядок реструктуризації заборгованості, що виникла станом на 01.01.2015 за рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою, а також за рішеннями Європейського суду з прав людини, прийнятими за наслідками розгляду справ проти України, коштами та фінансовими казначейськими векселями.
В обґрунтування своїх позовних вимог позивач вказує на те, що названа вище постанова N 703 обмежує його права, оскільки унеможливлює виконання рішення Європейського суду з прав людини від 31.07.2014 у справі "Штефан та інші проти України", яке до цього часу залишилося невиконаним та яким задоволена заява позивача від 03.01.2013 N 4862, визнано порушення державою-відповідачем пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), статті 1 Першого протоколу до неї, а також порушення статті 13 Конвенції, стосовно невиконання постанови Барвінківського районного суду Харківської області від 17.06.2011 у справі 2002/2-а-464511.
Позивач у судове засідання не з'явився, хоча про дату, час та місце судового засідання був повідомлений належним чином, просив справу розглядати за його відсутності.
Відповідач у судовому засіданні проти задоволення позову заперечував, зазначивши, що постанова N 703 видана Урядом в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Просив у задоволенні позову відмовити.
Відповідно до ч. 6 ст. 128 КАС України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає наступне.
Позивач вказав, що рішенням Європейського суду з прав людини від 31.07.2014 у справі Штефан та інші проти України задоволена його заява N 4862 від 03.01.2013 і визнано порушення державою відповідачем пункту 1 статті 6 Конвенції і статті 1 Першого протоколу, а також порушення статті 13 Конвенції.
Відповідно до ст. 46 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод Високі Договірні Сторони зобов'язуються виконувати остаточні рішення Суду в будь-яких справах, у яких вони є сторонами.
Постановою головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Державної виконавчої служби України Є. М. В. від 29.08.2014 відкрите виконавче провадження ВП N 44549599.
Строк виконання рішення Європейського суду з справ людини від 31.07.2014 у справі "Штефан та інші проти України" закінчився 31.10.2014, до цього часу рішення національного суду, а саме: постанова Барвінківського районного суду Харківської області від 17.06.2011 у справі N 2002/2-а-464511, якою зобов'язано Управління праці та соціального захисту населення Барвінківської районної державної адміністрації Харківської області, Міністерство соціальної політики України, здійснити необхідні дії відповідно до вимог п. 14 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" і постанови Кабінету Міністрів України від 21.05.92 N 258 "Про норми харчування та часткову компенсацію вартості продуктів для осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", направлені на забезпечення ОСОБА_1 продуктами харчування за медичними нормами з обов'язковим прикріпленням до відповідних магазинів за місцем проживання та компенсацією 50 процентів вартості продуктів харчування за медичними нормами, встановленими Міністерством охорони здоров'я України, починаючи з 01.12.2010, за виключенням раніше виплачених із цього питання коштів, не виконана.
Позивач зазначає, що згідно ч. ч. 1, 4 ст. 8 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" виплата Стягувачеві відшкодування має бути здійснена у тримісячний строк з моменту набуття Рішенням статусу остаточного або у строк, передбачений у Рішенні.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, протягом 10 днів від дня надходження зазначених у частині третій цієї статті документів здійснює списання на вказаний Стягувачем банківський рахунок, а в разі його відсутності - на депозитний рахунок державної виконавчої служби коштів з відповідної бюджетної програми Державного бюджету України.
Пунктом 9 ч. 2 ст. 17 Закону України "Про виконавче провадження" передбачено, що відповідно до цього Закону підлягають виконанню державною виконавчою службою рішення Європейського суду з прав людини з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини".
Законом України "Про особливості здійснення правочинів з державним, гарантованим державою боргом та місцевим боргом" від 19.05.2015 N 436-VIII тимчасово зупиняється дія Закону України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень".
Виплата ОСОБА_1 відшкодування здійснена не була.
На думку позивача, в порушення вказаних вище вимог постановою Кабінету Міністрів України "Питання реалізації статті 23 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" від 16.09.2015 N 703, тобто підзаконним актом, затверджений Порядок реструктуризації заборгованості, що ви никла станом на 1 січня 2015 р. за рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою, а також за рішеннями Європейського суду з прав людини, прийнятими за наслідками розгляду справ проти України, коштами та фінансовими казначейськими векселями, який суперечить діючому законодавству.
ОСОБА_1 наголошує на тому, що вказаною вище постановою Уряду обмежені його права, що унеможливлює виконання рішення Європейського суду з прав людини від 31.07.2014 у справі "Штефан та інші проти України".
Вирішуючи спір по суті, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини першої та третьої статті 113 Конституції України та частини першої статті 1 та статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, що у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Як убачається зі ст. 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 19 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Згідно з частиною другою статті 41 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Уряд відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.
Відповідно до статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", яка кореспондує статті 117 Конституції України, Уряд на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України, зокрема, мають члени Кабінету Міністрів України. Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади. Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (стаття 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України").
Згідно з частиною третьою статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" порядок проведення засідань Уряду, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначені Регламентом Кабінету Міністрів України.
Відповідно до підпункту третього пункту 1 параграфу 7 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 N 950 (далі - Регламент), на своїх засіданнях Уряд розглядає, зокрема питання, що потребують нормативно-правового врегулювання актами Кабінету Міністрів України.
Головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів України є орган, який вносить проект акта до Уряду. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів України є, зокрема, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (параграф 33 Регламенту).
Постановою Кабінету Міністрів України "Питання реалізації статті 23 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" від 16.09.2015 N 703 затверджено Порядок реструктуризації заборгованості, що виникла станом на 01.01.2015 за рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою, а також за рішеннями Європейського суду з прав людини, прийнятими за наслідками розгляду справ проти України, коштами та фінансовими казначейськими векселями.
Як убачається з вказаної постанови, з метою забезпечення реалізації положень законів України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" та "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" і відповідно до статті 23 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" Кабінетом Міністрів України постановлено реструктуризувати фактичну заборгованість, що виникла станом на 1 січня 2015 р. за рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою, а також за рішеннями Європейського суду з прав людини, прийнятими за наслідками розгляду справ проти України, шляхом часткового погашення у розмірі до 10 відсотків суми за зазначеними рішеннями та видачі на решту суми фінансових казначейських векселів строком обігу до семи років з відстроченням платежів за цією заборгованістю на два роки та відсотковою ставкою 3 відсотки річних; затвердити Порядок реструктуризації заборгованості, що виникла станом на 1 січня 2015 р. за рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою, а також за рішеннями Європейського суду з прав людини, прийнятими за наслідками розгляду справ проти України, коштами та фінансовими казначейськими векселями; установити, що погашення заборгованості за рішеннями Європейського суду з прав людини щодо дружнього врегулювання та схвалення умов односторонньої декларації у справах проти України за згодою стягувача може здійснюватися відповідно до Порядку, затвердженого цією постановою; визначити публічне акціонерне товариство "Державний ощадний банк України" генеральним агентом, який відповідно до Порядку, затвердженого цією постановою, здійснює платежі коштами, передачу стягувачам отриманих від Державної казначейської служби фінансових казначейських векселів і сплату за ними; Міністерству фінансів передбачати щороку у державному бюджеті кошти для компенсації публічному акціонерному товариству "Державний ощадний банк України" витрат, пов'язаних із здійсненням заходів відповідно до Порядку, затвердженого цією постановою, а також на сплату за фінансовими казначейськими векселями та на їх обслуговування.
Вищеназваний Порядок визначає механізм реструктуризації заборгованості, що виникла станом на 1 січня 2015 р. за рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою, а також за рішеннями Європейського суду з прав людини, прийнятими за наслідками розгляду справ проти України (далі - заборгованість), шляхом часткового погашення у розмірі до 10 відсотків суми за зазначеними рішеннями за рахунок коштів державного бюджету (далі - бюджетні кошти) та видачі на решту суми фінансових казначейських векселів (далі - векселі), а також механізм видачі, обігу, обліку векселів і сплати за ними.
Вказану постанову Кабінету Міністрів України опубліковано в бюлетні "Урядовий кур'єр" 19.09.2015 N 173, у зв'язку із чим остання відповідно до параграфу 31 Регламенту КМУ набрала чинності.
Згідно положень п. п. 1, 2 роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000 N 02-5/35 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів" акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.
Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.
Визначаючись щодо позовних вимог, суд виходить з того, що відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно зі статтею 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах та відповідно до законів України.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст. 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Уряд, зокрема, обслуговує державний борг України, приймає рішення про випуск облігацій державних внутрішніх та зовнішніх позик, здійснює заходи щодо забезпечення виконання судових рішень органами виконавчої влади та їх керівниками. Кабінет Міністрів України здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 124 Конституції України судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України.
Згідно зі статтями 2, 3 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" рішення Європейського суду з прав людини у справі проти України, яким визнано порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Рішення) є обов'язковим для виконання Україною відповідно до статті 46 Конвенції. Порядок виконання рішення визначається цим Законом, Законом України "Про виконавче провадження", іншими нормативно-правовими актами з урахуванням особливостей, що передбачені цим Законом. Виконання Рішення здійснюється за рахунок Державного бюджету України.
Преамбулою Закону України "Про виконавче провадження" встановлено, що цей Закон визначає умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку.
Статтею 3 Закону України "Про виконавче провадження" зазначено, що у випадках, передбачених законом, рішення судів та інших органів щодо стягнення коштів виконуються органами доходів і зборів, банками та іншими фінансовими установами. Рішення зазначених органів можуть виконуватися відповідно до закону також іншими органами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами. Рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.
Закон України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" встановлює гарантії держави щодо виконання судових рішень та виконавчих документів, визначених Законом України "Про виконавче провадження" (далі - рішення суду), та особливості їх виконання (стаття 1).
Відповідно до статей 2, 3 Закону України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" держава гарантує виконання рішення суду про стягнення коштів та зобов'язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є, зокрема, державний орган. Виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень - за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.
Статтею 23 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" надано право Кабінету Міністрів України у встановленому ним порядку реструктуризувати фактичну заборгованість обсягом до 7544562370 гривень, що виникла станом на 1 січня 2015 року за рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою, а також за рішеннями Європейського суду з прав людини, прийнятих за наслідками розгляду справ проти України, шляхом часткового погашення за рахунок коштів, передбачених цим Законом на ці цілі, у розмірі до 10 відсотків від суми за зазначеними рішеннями та видачі на решту суми фінансових казначейських векселів строком обігу до семи років, з відстроченням платежів за цією заборгованістю на два роки та відсотковою ставкою 3 відсотки річних. Право видачі таких векселів надано органам, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.
Судом встановлено, що на виконання статті 23 Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" проект оскаржуваної постанови N 703 був розроблений Міністерством фінансів України з метою врегулювання питання виконання рішень національних судів і Європейського суду з прав людини, та встановлення механізму реструктуризації заборгованості держави за цими рішеннями перед фізичними та юридичними особами шляхом здійснення їм виплат грошовими коштами та видачі фінансових казначейських векселів.
Запропонований проект було погоджено з Міністерством юстиції України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Державною казначейською службою України.
Відповідно до висновку Міністерства юстиції України від 12.08.2015, проведеного згідно з параграфом 32 Регламенту, вказаний проект постанови N 703 відповідав Конституції України, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджувався з актами такої ж юридичної сили. Крім того вказаний проект відповідав міжнародним договорам України та Конвенції, практиці Європейського суду з прав людини.
З огляду на вказане, враховуючи вищезазначені положення законодавства на засіданні Уряду 16.09.2015 була прийнята постанова N 703.
Таким чином, аналізуючи наведене вище, суд вважає, що Уряд при виданні оскаржуваної постанови реалізував законодавчо визначені повноваження щодо реструктуризації фактичної заборгованості, яка виникла станом на 1 січня 2015 року за рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою, а також за рішеннями Європейського суду з прав людини, прийнятими за наслідками розгляду справ проти України.
З урахуванням наведеного суд приходить до висновку про відповідність оскаржуваної постанови правовим актам вищої юридичної сили на підставі ч. 2 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, тому враховуючи встановлені обставини справи та наведені положення чинного законодавства, суд вважає, що оскаржувана постанова КМУ N 703 від 16.09.2015 прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а тому підстави для визнання її незаконною відсутні.
Згідно з ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Таким чином, з'ясувавши фактичні обставини справи та проаналізувавши зібрані по справі докази, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 69, 70, 71, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд постановив:
У задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили у відповідності зі ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
Постанова може бути оскаржена за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий, суддя А. С. Мазур
Судді:
Є. В. Аблов
А. В. Літвінова