ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
21.12.2015
Справа N 800/445/15(800/101/15)
(Постанову скасовано на підставі Постанови
Верховного Суду України
05.07.2016)
Про визнання бездіяльності Президента України протиправною
та зобов'язання Президента України та Верховної Ради України
вчинити певні дії
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі: головуючого, судді - Рецебуринського Ю. Й., суддів: Ємельянової В. І., Заїки М. М., Олексієнка М .М., Штульман І. В., секретаря судового засідання - Горбатюка В. С., за участю: представника позивача - Ш. О. Г., представника Президента України - Г. Д. С., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом громадської організації "Союз матерів "Захист" (далі - громадська організація "Захист") до Президента України та Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - громадська організація "Правда", про визнання бездіяльності Президента України протиправною та зобов'язання Президента України та Верховної Ради України вчинити певні дії, встановила:
У березні 2015 року громадська організація "Захист" звернулась до суду з адміністративним позовом, про:
визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо незастосування (неорганізації) у передбачений законом спосіб оборони України, шляхом прийняття передбаченого частиною 1 статті 4 Закону України "Про оборону України" від 6 грудня 1991 року N 1933-XII (далі - Закон N 1933-XII), рішення про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та подання цього рішення (Указу) Верховній Раді України на затвердження;
визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо незастосування (неорганізації) у передбачений законом спосіб оборони України, шляхом прийняття, передбаченого частиною 1 статті 4 Закону N 1933-XII рішення про застосування (використання) Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України та подання цього рішення (Указу) Верховній Раді України на схвалення;
визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо незастосування (неорганізації) у передбачений законом спосіб оборони України, шляхом внесення до Верховної Ради України, передбаченого частиною 1 статті 4 Закону N 1933-XII подання про оголошення стану війни;
зобов'язання Президента України застосувати (організувати) у передбачений законом спосіб оборону України та невідкладно прийняти, передбачене частиною 1 статті 4 Закону N 1933-XII рішення про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях і подати це рішення (Указ) Верховній Раді України на затвердження;
зобов'язання Президента України застосувати (організувати) у передбачений законом спосіб оборону України та невідкладно прийняти, передбачене частиною 1 статті 4 Закону N 1933-XII рішення про застосування (використання) Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, і подати це рішення (Указ) Верховній Раді України на схвалення;
зобов'язання Президента України застосувати (організувати) у передбачений законом спосіб оборону України та невідкладно внести до Верховної Ради України, передбачене частиною 1 статті 4 Закону N 1933-XII подання про оголошення стану війни;
зобов'язання Верховної Ради України у встановлений Конституцією України дводенний строк з моменту звернення Президента України розглянути питання про затвердження Указу про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та невідкладно після звернення Президента України розглянути питання про оголошення за поданням Президента України стану війни, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань.
Громадська організація "Захист", обґрунтовуючи позовні вимоги, посилаючись на статтю 4 Закону N 1933-XII, зазначала, що у зв'язку із неприхованою агресією, захопленням російською стороною частини території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, у зв'язку із різким ускладненням внутрішньополітичної обстановки у південних і східних регіонах держави внаслідок втручання Російської Федерації у внутрішні справи України, на думку позивача, не видавши Указ про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та про застосування (використання) Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, та не подавши цього Указу Верховній Раді України на затвердження, а також не прийнявши подання про оголошення стану війни, Президент України допустив протиправну бездіяльність.
Посилалася на те, що Верховна Рада України у встановлений Конституцією України дводенний строк з моменту звернення Президента України зобов'язана розглянути питання про затвердження Указу про введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та невідкладно після звернення Президента України розглянути питання про оголошення за поданням Президента України стану війни, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань.
У запереченнях на адміністративний позов представник Президента України вважає доводи позивача безпідставними та необґрунтованими, посилаючись на те, що у Президента України відсутній обов'язок вносити до Парламенту подання про оголошення стану війни, приймати рішення про використання Збройних Сил України та інших військових формувань і рішення про введення воєнного стану за певних обставин. Маючи право на прийняття вказаних рішень, Глава держави уповноважений вирішувати у кожному конкретному випадку питання щодо спрямованості цих дій на забезпечення національних інтересів і безпеки України, наявності загроз державній незалежності України, правам і свободам людини і громадянина відповідно до цілей, завдань та функцій держави, закріплених у положеннях статей 1, 3, 17, 18, 102, 106 Конституції України. Вважає, що громадська організація "Захист" не навела фактів порушення Президентом України її прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин та обставин, які б свідчили про протиправність його бездіяльності, а тому просить відмовити у задоволенні позовних вимог.
Представник Верховної Ради України у запереченнях на адміністративний позов просить відмовити у задоволенні позовних вимог до Верховної Ради України, посилаючись на те, що позивачем не наведено жодного доказу порушення прав чи законних інтересів у сфері публічно-правових відносин Верховною Радою України.
Постановою Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2015 року (Постанова N 800/101/15) у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Постановою Верховного Суду України від 27 жовтня 2015 року (Постанова N 21-1759а15, 800/101/15) постанову Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2015 року (Постанова N 800/101/15) скасовано, справу направлено на новий розгляд до Вищого адміністративного суду України.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, Вищий адміністративний суд України виходив із того, що позивач не навів доводи, а суд не встановив порушення його прав, свобод та законних інтересів Президентом України у зв'язку із неприйняттям зазначених рішень. Позовні вимоги щодо зобов'язання Верховної Ради України в установлений Конституцією України дводенний строк з моменту звернення Президента України розглянути та затвердити відповідні укази ґрунтуються на припущеннях про можливість невиконання Верховною Радою України покладеного на неї законом обов'язку.
Скасовуючи вказане судове рішення, Верховний Суд України вказав, що Вищий адміністративний суд України не надав оцінки поясненням голови громадської організації "Захист" ОСОБА_9 на підтвердження заявлених позовних вимог стосовно того, що протиправна бездіяльність Президента України, пов'язана з обставинами участі її сина у бойових діях під час проведення антитерористичної операції. Направляючи справу на новий розгляд колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України зазначала, що суду слід вжити передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, та у разі встановлення, що бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені права, свободи або інтереси членів громадської організації "Захист", розглянути заяву в межах позовних вимог та постановити законне і обґрунтоване судове рішення.
У судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги позову, які просив задовольнити в повному обсязі.
Представник Президента України з позовом не згоден та просив суд відмовити у його задоволенні.
Заслухавши пояснення представників позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що позов задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Статтею 102 Конституції України передбачено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Статтею 106 Конституції України визначені повноваження Президента, зокрема у сфері національної безпеки, оборони та військової політики.
Відповідно до пунктів 1, 17, 18, 19, 20 частини 1 статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України.
Закон N 1933-XII (в редакції від 12 лютого 2015 року), встановлює засади оборони України, а також повноваження органів державної влади, основні функції та завдання органів військового управління, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, обов'язки підприємств, установ, організацій, посадових осіб, права та обов'язки громадян України у сфері оборони.
Відповідно до абзацу 12 статті 1 воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
Статтею 4 Закону N 1933-XII передбачено, що у разі збройної агресії проти України або загрози нападу на Україну Президент України приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію, введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях, застосування Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, подає його Верховній Раді України на схвалення чи затвердження, а також вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни.
Органи державної влади та органи військового управління, не чекаючи оголошення стану війни, вживають заходів для відсічі агресії. На підставі відповідного рішення Президента України Збройні Сили України разом з іншими військовими формуваннями розпочинають воєнні дії.
З моменту оголошення стану війни чи фактичного початку воєнних дій настає воєнний час, який закінчується у день і час припинення стану війни.
Відповідно до статті 6 Закону N 1933-XII Президент України здійснює повноваження у сфері оборони відповідно до Конституції України. Повноваження Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України визначаються законами.
Для здійснення повноважень у сфері оборони, визначених Конституцією та законами України, Президент України видає укази і розпорядження. Як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України Президент України видає накази і директиви з питань оборони.
Відповідно до пункту 31 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.
Окрім зазначених повноважень Президента України у сфері національної безпеки, оборони та військової політики статтею 106 Конституції України визначені й інші повноваження Президента України, зокрема представницькі.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 106 Конституції України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України.
Здійснюючи відповідно до пункту 3 частини 1 статті 106 Конституції України представницькі функції держави та як гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України 11 лютого 2015 року у Мінську Президент України та Президент Російської Федерації Володимир Путін, Канцлер Німеччини Ангела Меркель, Президент Франції Франсуа Олланд підписали декларацію на підтримку комплексу заходів з виконання мінських угод.
Комплекс заходів з виконання мінських угод включав 13 пунктів та передбачав "негайне та всеосяжне припинення вогню в окремих районах Донецької та Луганської областей України і його суворе виконання" з 00:00 15 лютого за київським часом, відведення важких озброєнь обома сторонами на рівні відстані з метою створення зони безпеки, а також моніторинг та верифікацію ОБСЄ режиму припинення вогню та відведення важкого озброєння із застосуванням всіх необхідних технічних систем, включаючи супутники, БПЛА та радіолокаційні системи.
12 лютого 2015 року була підписана Мінська угода (2015), яка була узгоджена Президентом України, Президентом Російської Федерації, Канцлером Німеччини, Президентом Франції.
Слід зазначити, що згідно Рекомендації Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів Ради Європи 11 травня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає, що повноваження Президента України, як глави держави, що визначені статтею 106 Основного Закону України, в тому числі у сфері національної безпеки, оборони та військової політики, а також представницькі повноваження Президента України мають дискреційний характер та визначають ступінь його самостійності в механізмі державної влади і полягають у вирішенні ним на власний розсуд питань державного управління шляхом вибору одного із декількох можливих законом варіантів.
Президент України як глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, оцінюючи ситуацію стосовно неприхованої агресії Російської Федерації щодо України, реалізовуючи свої конституційні повноваження, закріплені в статті 106 Конституції України обрав варіант вирішення цього питання шляхом наявних у нього представницьких повноважень, а саме проведення переговорів, укладання міжнародних договорів України, що і було зокрема здійснено під час підготовки та підписання 11, 12 лютого 2015 року у Мінську декларації на підтримку комплексу заходів з виконання мінських угод та Мінської угоди (2015).
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про те, що Президент України не допустив бездіяльність у спірних правовідносинах і не порушив права позивача.
Враховуючи викладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Керуючись статтями 160 - 163, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів постановила:
Адміністративний позов громадської організації "Союз матерів "Захист" до Президента України та Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - громадська організація "Правда", про визнання бездіяльності Президента України протиправною та зобов'язання Президента України та Верховної Ради України вчинити певні дії залишити без задоволення.
Постанова може бути переглянута Верховним Судом України у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України.
Головуючий, суддя
Ю. Й. Рецебуринський
Судді
В. І. Ємельянова
М. М. Заїка
М. М. Олексієнко
І. В. Штульман